新時期推進民族地區(qū)治理法治化的路徑探索

韓冰

摘要：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面推進依法治國，勢必涉及民族地區(qū)治理法治化的問題。首先對民族地區(qū)治理法治化的研究背景做了簡單介紹，了解到法治化須是“良法善治”。通過分析現(xiàn)階段推進民族地區(qū)治理法治化面臨的困境，提出完善民族地區(qū)法制體系、對民間法和國家法進行有效整合、嚴格執(zhí)法和強化民族地區(qū)法治監(jiān)督體系等一系列可行路徑。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū) 治理法治化 路徑

中圖分類號：D422 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2020）03-0059-02

法治化主要通過政府、市場和社會這三個主體共同治理，不再是以前單一主體治理模式，而是多元主體協(xié)同治理模式。政府、市場和社會這三者在從傳統(tǒng)式國家治理向現(xiàn)代式國家治理轉(zhuǎn)變的過程中，要自發(fā)建立一整套制度的規(guī)則、治理的工具和執(zhí)行的能力。多元主體之間通過在治理中的合作，形成政府、市場和社會這三者既相互監(jiān)督又相互支持的關(guān)系，最終建立一個有機互動的治理框架。

一、廣西民族地區(qū)治理法治化的基本理論概述

當(dāng)今國際社會很多國家紛紛采用治理進行改革，統(tǒng)治與治理是相互對立的概念。以前傳統(tǒng)國家，包括中國在內(nèi)依靠統(tǒng)治進行變革，統(tǒng)治階級在進行改革時只能是自上而下的，并且改革的作用領(lǐng)域受到統(tǒng)治階級管轄領(lǐng)域的限制;現(xiàn)在現(xiàn)代國家的治理體現(xiàn)為依靠良法進行善治，因此，治理不僅可以是自上而下的治理，也可以是平行的治理，并且治理可以作用到社會的各個方面。因此，我們可以將民族地區(qū)治理法治化界定為：要求民族地區(qū)的事務(wù)管理者按照法律化的程序和方法依法管理民族地區(qū)的事務(wù)。

二、民族地區(qū)治理法治化的現(xiàn)實困境

（一）民族地區(qū)現(xiàn)有法律法規(guī)體系不健全

法治建設(shè)的水平，從某種意義上講決定著該地區(qū)社會治理的水平。近年來社會發(fā)生了巨大變化，國家在民族地區(qū)基層社會治理的政策法規(guī)，由于時間的久遠性、內(nèi)容的抽象性及范圍的寬泛性等原因，已無法應(yīng)對和解決社會治理現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的新問題。在廣西許多偏遠落后的農(nóng)村地區(qū)，社會治理方法的政策法規(guī)在諸多方面還處于一個空白階段，急需出臺或修訂相應(yīng)的政策法規(guī)來規(guī)范。

（二）民族習(xí)慣法與國家制定法存在沖突

1.國家制定法在民族地區(qū)的普及和司法適用都存在一定的困難

民族習(xí)慣法是民族地區(qū)固有的法制資源[1]。民族習(xí)慣和文化風(fēng)俗的世代因襲在民族內(nèi)部具有強大的輿論力量，從而使得民族習(xí)慣法成為解決民族內(nèi)部糾紛最為直接有效的工具。民族自治政策賦予了少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)地方實際情況變通執(zhí)行法律的權(quán)力，但并非所有的民族習(xí)慣都可以通過自治條例的方式得以實行。這就使得民族習(xí)慣法和國家制定法在法律適用問題上難以達到統(tǒng)一。

法律規(guī)范是調(diào)整社會行為強有力的方式，也是推進民族事務(wù)治理的主要依據(jù)，這種規(guī)范是國家制定并在全社會普遍推行的。民族地區(qū)在推行國家法的過程中，不得不關(guān)注基于少數(shù)民族長期生存中而內(nèi)生形成的習(xí)慣，我國尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣已經(jīng)成為具有法律保障的廣泛共識。少數(shù)民族地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣在不違背國家法精神和禁止性規(guī)定的情形下，因其廣泛深刻調(diào)整著少數(shù)民族的社會行為，具有了法的特質(zhì)，成為習(xí)慣法。民族習(xí)慣法與少數(shù)民族世代生活息息相關(guān)，具有天然的親近感和深厚的群眾基礎(chǔ)，通過世代承襲而成為調(diào)整民族內(nèi)部糾紛的有效工具。但其生成機制與現(xiàn)代法治存在相悖之處。首先，民族習(xí)慣法僅適用該特定的民族地區(qū)，對處理不同民族之間的糾紛難以適用;另外，一些涉及少數(shù)民族的刑事案件的民族習(xí)慣法有違背“罪刑法定”國家法原則的情形。這些違背法治精神習(xí)慣法的存在會削弱國家法的權(quán)威，阻礙民族事務(wù)治理的法治化進程。

2.民族地區(qū)群眾的法治意識缺失

隨著時代的進步，現(xiàn)代社會流動性加大，公民的平等、法治意識不斷增強。民族風(fēng)俗使得民族地區(qū)的人們民族認同和文化認同意識強化，而公民身份意識缺失，這導(dǎo)致民族地區(qū)社會轉(zhuǎn)型難度大，社會現(xiàn)代化遲緩。民族習(xí)慣法是刻在少數(shù)民族群眾心里的“真正的憲法”①。國家法不可能采用強制力同化各民族信仰。因此，習(xí)慣法的存在和執(zhí)行不利于民族社會現(xiàn)代法治意識和法治思維的普及，會削弱國家法的權(quán)威，導(dǎo)致民族地區(qū)人民社會參與意識不強。

我國團結(jié)統(tǒng)一多民族國家的鞏固，不僅需要統(tǒng)一社會制度的塑造，更需要以中華民族為共同體意識的文化支撐。中華民族共同體意識弱化，會影響到民族事務(wù)治理法治化的推進。當(dāng)下，經(jīng)濟全球化的浪潮沖擊了少數(shù)民族傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，社會活力競相迸發(fā)，跨區(qū)域的民族人口流動日益活躍，“大雜居、小聚居”的民族分布特點深度呈現(xiàn)。另外，少數(shù)民族地區(qū)民眾在市場經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化過程中流動，面對巨大的文化反差不免產(chǎn)生焦慮感。少數(shù)民族更加依賴本民族族群，形成一定區(qū)域內(nèi)民族小團體，造成文化敏感和民族共同體認同的困境。

（三）民族地區(qū)法治化的治理機制落后，執(zhí)法不嚴

民族治理法治化所依據(jù)的“法”必須是“法律控制權(quán)力而非政治控制法律”[2]的法。長期以來，政府作為民族事務(wù)管理的當(dāng)然主體，統(tǒng)一管理民族事務(wù)。伴隨著改革開放帶來的我國市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的完成，民族問題更加復(fù)雜和多樣。從整體看，我國民族地區(qū)治理法治化的治理機制落后，個別民族事務(wù)工作人員的法治觀念淡薄，依舊有著官本位思想。

三、民族地區(qū)治理法治化的可行路徑

（一）完善民族地區(qū)法制體系，確保民族治理法治化良法可依

在推進民族地區(qū)治理法治化的過程中，健全完善的法治體系非常重要。

1.必須做到有法可依

要加強針對民族地區(qū)治理法治化中突出問題的立法，解決無法可依的問題。如邊境地區(qū)跨國婚姻中婦女權(quán)益保障問題存在著法制空缺，需要民族地區(qū)針對此突出問題立法。

2.民族地區(qū)地方立法權(quán)及立法變通權(quán)應(yīng)該在維護國家法治統(tǒng)一和遵循憲法法律的精神原則下進行

為了應(yīng)對少數(shù)民族各領(lǐng)域的社會變化，首先，要在憲法和民族區(qū)域自治法的框架內(nèi)盡快制定地方自治條例，最大限度兼顧法律統(tǒng)一和保障少數(shù)民族群眾的利益。其次，民族地方變通執(zhí)行國家的法律法規(guī)，要在憲法和法律規(guī)定的內(nèi)容和程序中進行，既要體現(xiàn)地方實際和地區(qū)特色，又不能違背上位法的精神。最后，要突出解決城市民族事務(wù)中面臨的突出問題，為城市少數(shù)民族在就業(yè)、教育、文化等方面制定適應(yīng)形勢的法律制度。

（二）合理利用本土資源，對國家法與民間法進行有效整合

1.合理利用本土資源，有效化解民族習(xí)慣法與國家制定法的矛盾

要加強國家法與民間法的良性互動，從基層民族地區(qū)的民間法應(yīng)用來看，許多少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣往往發(fā)揮著正式法律無法企及的優(yōu)勢功能。民族習(xí)慣法依托民族傳統(tǒng)習(xí)慣和宗教信仰具有強大的影響力，在調(diào)整和影響個體行為方面，具有國家法無法比擬的天然優(yōu)勢，成為化解民族內(nèi)部矛盾的有效機制。融入民族習(xí)慣法的內(nèi)容來處理和化解社會矛盾，可以增強裁斷的信服度，有效減低司法成本。

2.培養(yǎng)民族地區(qū)群眾的法治意識，增強國家認同感

推進民族地區(qū)治理法治化，需要有法律意識的群眾，這是治理法治化過程中不可缺少的一環(huán)。民族地區(qū)群眾長期處于農(nóng)耕社會，社會生活環(huán)境相較閉塞，社會生活事務(wù)上多遵循風(fēng)俗習(xí)慣，民眾的法律意識相對薄弱。少數(shù)民族在長期社會生活中對地方民俗習(xí)慣形成了“路徑依賴”，這是當(dāng)前民族地區(qū)法治教育的障礙，在推進民族地區(qū)法治教育時要考慮這一特定的社會語境。要求我們必須培養(yǎng)民族地區(qū)群眾的法治意識，使他們學(xué)會運用法律賦予的權(quán)力主張自己的利益。通過強化民族地區(qū)人們法治意識的教育，強化國家認同，真正做到民族地區(qū)治理法治化。

（三）推動民族地區(qū)治理去行政化，嚴格民族地區(qū)執(zhí)法

1.政府充分利用社會資源，推動民族工作的去行政化，建立服務(wù)型政府

隨著我國現(xiàn)代化進程的推進，傳統(tǒng)的政府本位治理方式已經(jīng)不符合時代發(fā)展的趨勢。為了擺脫傳統(tǒng)的政府干預(yù)模式顯示出的體制性遲鈍，需要民族地區(qū)事務(wù)管理部門不斷創(chuàng)新工作方式，盡可能減少行政部門干預(yù)，提高民族事務(wù)管理的效率。善治是法治的前提，民族地區(qū)治理善治的真正實現(xiàn)，取決于政府治理能力。

2.提高民族地區(qū)黨政干部處理民族事務(wù)的能力

首先，民族地區(qū)黨政干部在民族事務(wù)工作一線，民族地區(qū)黨政干部必須自覺樹立依法處理民族事務(wù)的意識。其次，民族地區(qū)黨政干部要增強依法處理突發(fā)性民族事務(wù)的能力，制定應(yīng)對突發(fā)事件的預(yù)案，建立本轄區(qū)內(nèi)民族事務(wù)風(fēng)險點的監(jiān)測、評估機制。再次，增強民族事務(wù)部門與其他政府部門相互協(xié)作的能力，建立應(yīng)急聯(lián)動機制，加強對網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控，及時發(fā)布涉民族信息回應(yīng)社會關(guān)切。最后，民族地區(qū)黨政干部在基層工作一線，要有扎根基層、貼近群眾、服務(wù)民族事務(wù)的政治責(zé)任感，不斷提高民族事務(wù)治理法治化水平。

注釋：

①盧梭認為，比較于其他文法，俗習(xí)慣才是人們心中真正的憲法。參見盧梭所著《社會契約論》（北京：商務(wù)書館，1982）。

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責(zé)任編輯：趙慧敏