我國慈善事業(yè)政策文本分析：發(fā)展歷程及啟示

【摘? 要】慈善事業(yè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。為進一步完善我國慈善事業(yè)政策體系，本文從政策工具的理論視角出發(fā)，考察慈善事業(yè)政策中供給型、需求型、環(huán)境型政策工具的運用情況，通過內(nèi)容分析法梳理出我國慈善事業(yè)政策的萌芽、起步、快速發(fā)展三大演變階段與內(nèi)在邏輯，總結(jié)當前我國慈善事業(yè)政策法規(guī)特征，并得出相應(yīng)的政策啟示。

【關(guān)鍵詞】慈善事業(yè)政策;演變邏輯;政策工具

引言

慈善事業(yè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。2019年，黨的十九屆四中全會中首次將“按勞分配為主體、多種分配方式并存”納入基本經(jīng)濟制度，并首次提出要“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)”，慈善事業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位得以彰顯。

然而，根據(jù)《中國慈善發(fā)展報告（2020）》①，在我國慈善組織數(shù)量增長、志愿者隊伍進一步擴大的同時，慈善公益捐贈和社會資源匯集的大數(shù)據(jù)略有下降，基金會、社團及民辦非企業(yè)單位增速明顯下滑。同時，就社會捐贈總量來看，2019年的預(yù)測值約為1330億元，仍然低于2017年1526億元的水平，慈善事業(yè)在曲折中前進。

作為社會主義建設(shè)的重要一環(huán)，慈善事業(yè)的茁壯成長離不開國家政策的規(guī)范和引導(dǎo)。當前我國慈善事業(yè)政策體系構(gòu)成情況和未來發(fā)展如何？怎樣立足我國國情，進一步提升政策質(zhì)量以保障慈善事業(yè)的健康發(fā)展？基于以上思考，本文將從政策工具的理論視角出發(fā)，考察慈善事業(yè)政策工具運用情況，通過內(nèi)容分析法梳理我國慈善事業(yè)政策的發(fā)展歷程和特征，在此基礎(chǔ)上進行反思總結(jié)，希望為我國慈善事業(yè)政策制定和慈善事業(yè)的長足發(fā)展提供有益參考。

1.研究現(xiàn)狀

目前學(xué)界關(guān)于慈善事業(yè)政策的相關(guān)研究主要集中在以下幾個方面：第一，以不同理論視角切入，梳理中國慈善事業(yè)政策法規(guī)發(fā)展歷程（鄧國勝，2006②;楊道波，2013③;賀志峰等，2018④）;第二，分析專項慈善事業(yè)政策，主要是稅收優(yōu)惠政策研究（朱迎春，2010⑤;曲順蘭等，2017⑥;周波等，2020⑦）;第三，中外慈善事業(yè)政策的比較研究（楊方方，2009⑧;潘乾等，2014⑨）。

當前慈善事業(yè)政策研究欣欣向榮，在慈善稅收優(yōu)惠政策分析、中外政策比較等方面成果頗豐，而以公共政策理論框架對我國慈善事業(yè)政策法規(guī)體系進行總體梳理和研究方面仍有待提升。本文則將從政策工具角度切入，通過政策文本編碼總結(jié)慈善事業(yè)政策工具選擇及應(yīng)用，并以此為依據(jù)，分析當前我國慈善政策發(fā)展歷程與特征，為政策評價與優(yōu)化提供理論工具和實踐索引。

2.研究設(shè)計

2.1文本來源

根據(jù)《慈善法》中的相關(guān)規(guī)定，慈善事業(yè)的主體包括自然人、法人、其他組織以及慈善組織，所涉及的活動主要包括慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善服務(wù)等。除了慈善活動的開展以外，慈善事業(yè)還包括信息公開、慈善財產(chǎn)管理、政府促進和監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)。

在此基礎(chǔ)上，本文通過國務(wù)院、民政部官方網(wǎng)站，全國社會組織公共服務(wù)平臺法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，北大法寶、清華大學(xué)政府文獻中心等平臺，查找搜集近年來針對我國慈善事業(yè)主要領(lǐng)域與環(huán)節(jié)的中央專項政策文件，并進行適當篩選，刪去失效與關(guān)聯(lián)度較低的政策文件后，最終形成了由78份中央政策文件組成的慈善事業(yè)政策文本庫。

2.2分析方法

在羅斯威爾和澤福德（Rothwell & Zegveld）⑩的政策工具分類基礎(chǔ)上，結(jié)合我國慈善事業(yè)政策特征，本文將慈善事業(yè)政策工具分為環(huán)境型、供給型和需求型三大主政策工具及多類次政策工具。

（1）環(huán)境型政策工具。這一類別主要是指政府通過政策性措施為慈善事業(yè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，間接引導(dǎo)促進慈善事業(yè)發(fā)展的政策工具。例如，政府依照法律法規(guī)對慈善組織進行組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管，為慈善組織提供稅收優(yōu)惠和宣傳推廣等。結(jié)合慈善領(lǐng)域的具體情況，本文在“環(huán)境型政策工具”下設(shè)置“服務(wù)管制”“目標規(guī)劃”“評估考核”“稅收優(yōu)惠”“宣傳推廣”共五類次級政策工具。

（2）供給型政策工具。供給型政策工具從供給側(cè)出發(fā)，直接為慈善事業(yè)提供物資、信息等方面的資源，推動其發(fā)展。較為典型的供給型政策工具包括政府為慈善活動提供便利的活動場地及設(shè)施，實行相關(guān)領(lǐng)域的人才培養(yǎng)計劃，建立有效的信息交流與共享機制等。本文在“供給型政策工具”大類下設(shè)置了“信息服務(wù)”、“設(shè)施提供”、“人才培養(yǎng)”、“資金扶持”共四類次級政策工具。

（3）需求型政策工具。與供給型相對應(yīng)，需求型政策工具從需求側(cè)出發(fā)，主要通過政府購買服務(wù)，促進慈善服務(wù)向醫(yī)療、教育、扶貧、法律援助等領(lǐng)域不斷開拓等方式，拉動慈善事業(yè)的需求端。本文在“需求型政策工具”大類下設(shè)置了“政府購買”、“領(lǐng)域拓展”共兩類次級政策工具。

根據(jù)建立的三類主政策工具、十一類次政策工具分析框架，對慈善事業(yè)政策進行文本梳理分析，使用MAXQDA整理文本內(nèi)容分析單元，按“政策編號-條款序號創(chuàng)建出422個編碼片段，繪制全國慈善事業(yè)政策編碼表。

2.3政策文本編碼結(jié)果

通過分析政策文本編碼的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，我國在制定慈善事業(yè)政策的過程中，三類政策工具選擇存在顯著差異。在慈善事業(yè)政策法規(guī)體系中，環(huán)境型、供給型和需求型政策工具在政策工具總量中的比重分別為73.93%、19.91%和6.16%，整體呈現(xiàn)出以環(huán)境型政策工具為主，供給型和需求型為輔的特點。

自1999年《公益事業(yè)捐贈法》頒布伊始，慈善事業(yè)領(lǐng)域的三項政策工具不斷發(fā)展。由圖2可知，環(huán)境型政策工具的數(shù)量在各個時期一直處在較高水平和較快增長中。供給型與需求型政策工具的運用則主要出現(xiàn)在2005年前后，其中，供給型政策工具的運用有明顯增長，而需求型政策工具則一直處于較低水平，發(fā)展滯緩。

3.我國慈善事業(yè)政策發(fā)展歷程

從時間序列上看，慈善事業(yè)政策發(fā)展的重要時間節(jié)點大約出現(xiàn)在2005年、2014年（見圖2）。以政策文本分析為基礎(chǔ)，慈善事業(yè)政策的變遷可大致劃分為萌芽期、起步期和快速發(fā)展期三個階段，不同時期采用的政策工具總數(shù)與該階段出臺的慈善事業(yè)政策總量緊密相關(guān)，基本與慈善領(lǐng)域的自身成長與國家對慈善事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃相吻合。

3.1 1988-2005年：萌芽期

1988年，改革開放以后中國第一部專門規(guī)范民間非營利組織的行政法規(guī)《基金會管理辦法》發(fā)布，昭示著我國慈善事業(yè)政策的萌芽。自此之后，慈善立法逐漸納入政策議程，《紅十字會法（1993）》、《社會團體登記管理條例（1998）》、《公益事業(yè)捐贈法（1999）》等政策法規(guī)陸續(xù)頒布。但從具體實踐來看，這一時期我國慈善業(yè)以紅十字會為中心，私人基金會較少?，慈善領(lǐng)域自身發(fā)展較為緩慢。因此，國家層面的政策回應(yīng)同樣較為薄弱，完整的慈善政策體系仍在醞釀之中。

3.2 2005-2014年：起步期

2005年，溫家寶總理在政府工作報告中首次使用了“慈善事業(yè)”這一概念，提出要“加強城鄉(xiāng)低保和社會救助工作，加快發(fā)展社會福利事業(yè)和慈善事業(yè)”，明確了慈善事業(yè)在完善社會保障體系中的重要作用，我國慈善事業(yè)及相關(guān)政策發(fā)展步進入起步時期。

從慈善領(lǐng)域自我發(fā)展看，新時期挑戰(zhàn)與機遇并存。一方面，慈善組織在汶川大地震等公共事件中扶危濟困的高光形象激發(fā)了公眾的熱情與關(guān)注;另一方面，郭美美事件、嫣然風(fēng)波等慈善丑聞也引發(fā)了社會的激烈討論與質(zhì)疑，慈善事業(yè)在曲折中前進。為了有效回應(yīng)社會關(guān)切，促進我國慈善事業(yè)健康發(fā)展，《救災(zāi)捐贈管理辦法（2008）》等慈善事業(yè)專項政策法規(guī)不斷出臺。2011年發(fā)布的《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011-2015）》中也將“完善慈善事業(yè)法規(guī)政策體系”作為加快慈善事業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)之一，針對人才隊伍建設(shè)、慈善文化建設(shè)、慈善監(jiān)管體系等多個方面進行了綜合性指導(dǎo)，慈善事業(yè)政策發(fā)展穩(wěn)步向前。

3.3 2014年以來：快速發(fā)展期

2014年，國務(wù)院頒布《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（后簡稱《意見》），就慈善組織的培育、規(guī)范、監(jiān)管和領(lǐng)導(dǎo)等方面做出了系統(tǒng)性規(guī)定，并明確提出了我國慈善事業(yè)2014至2020年的發(fā)展目標。作為首次從國家層面對慈善事業(yè)發(fā)展進行的全面部署，《意見》全面綜合地運用三大類政策工具?，對后續(xù)政策文件的出臺具有重要指導(dǎo)意義，也掀開了我國慈善政策快速發(fā)展的嶄新篇章。

2016年，《慈善法》千呼萬喚始出來，為慈善事業(yè)發(fā)展提供了堅實的法律基礎(chǔ)。同年，《慈善組織認定辦法》《慈善組織公開募捐管理辦法》《公開募捐平臺服務(wù)管理辦法》等一系列配套政策法規(guī)陸續(xù)出臺，基本構(gòu)成了以《慈善法》為核心的慈善事業(yè)政策體系框架。在此基礎(chǔ)上，針對慈善各個環(huán)節(jié)的專項政策進一步發(fā)展，環(huán)境型、供給型政策工具應(yīng)用大幅上升，慈善領(lǐng)域趨于法制化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。

4.當前我國慈善事業(yè)政策特征

4.1規(guī)范與監(jiān)管：維護發(fā)展秩序

當前我國慈善事業(yè)發(fā)展尚在初級階段?！吨袊壬瓢l(fā)展報告（2019）》?顯示，60%以上的志愿服務(wù)組織生存周期在5年以內(nèi)，發(fā)展艱難;行業(yè)高速發(fā)展過程中出現(xiàn)“大佬文化”“江湖習(xí)氣”等現(xiàn)象，慈善丑聞頻頻引發(fā)行業(yè)“地震”。基于我國慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，政府的規(guī)范與監(jiān)管勢在必行。從政策工具的角度看，當前我國慈善政策環(huán)境型政策工具中占比最大的次級工具為“服務(wù)管制”，比重24.88%;“評估考核”類工具占比10.19%。具體來說，各級政府通過將慈善事業(yè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等機制，對慈善組織實行組織領(lǐng)導(dǎo)。民政部門作為慈善事業(yè)的主管部門，依法加強對慈善組織的登記管理、年檢評估，監(jiān)督慈善組織落實信息公開制度，以有力有效的監(jiān)管措施維護氣正風(fēng)清的慈善環(huán)境，促進慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

4.2鼓勵與引導(dǎo)：塑造慈善環(huán)境

我國慈善政策法規(guī)體系是軟法與硬法的有機結(jié)合。一方面，出于維護秩序的目的，政府應(yīng)當依法對慈善組織進行監(jiān)管;另一方面，慈善活動的重要原則之一在于自覺自愿、量力而行，政策法規(guī)更應(yīng)通過培育先進慈善文化、塑造良好慈善環(huán)境等軟法手段，鼓勵和引導(dǎo)公民、企業(yè)與其他社會組織參與到慈善事業(yè)中來。

從政策分析的角度出發(fā)，三大類政策工具中環(huán)境型政策工具的比例高達73.93%。除“服務(wù)管制”以外，運用最廣泛的兩類次級工具分別是占比20.62%的 “稅收優(yōu)惠”與占比14.69% “宣傳推廣”，均帶有顯著的軟法特征。其中，稅收優(yōu)惠作為各國政府針對慈善領(lǐng)域普遍采用的政策工具之一，在激勵企業(yè)與公民投身慈善建設(shè)，匯集社會慈善資源方面發(fā)揮了極大作用。宣傳推廣方面，2015年《關(guān)于積極發(fā)揮新聞媒體作用做好慈善事業(yè)宣傳工作的通知》出臺，節(jié)目專欄、新聞報道等慈善宣傳工作得到細化落實。中華民族扶危濟困、崇德向善的傳統(tǒng)慈善美德與公民平等友愛、熱心奉獻的社會責(zé)任觀念相交織，通過媒體宣傳、企業(yè)文化建設(shè)、慈善日活動等多種方式廣泛傳播，日益成為社會主義精神文明建設(shè)的有機組成部分。

4.3供給與需求：發(fā)揮輔助作用

從運用比例上看，當前我國慈善政策中供給型與需求型政策工具的分別占比19.91%、6.16%，主要發(fā)揮輔助性作用，也為政策未來的優(yōu)化發(fā)展預(yù)留了空間。

從供給側(cè)角度出發(fā)，慈善事業(yè)的發(fā)展應(yīng)該主要依賴社會領(lǐng)域的自組織，政府為其提供財政補貼等資源時應(yīng)當秉持適度原則，不宜過分“大包大攬”。因此，供給型政策工具運用較少是有其內(nèi)在合理性的。但在數(shù)量占比較低的同時，近年來相關(guān)政策中越來越強調(diào)人才、信息等創(chuàng)新要素的供給，慈善事業(yè)“供給側(cè)”的質(zhì)量不斷提高。

從需求側(cè)角度出發(fā)，當前我國慈善政策中需求型政策工具運用不足，發(fā)展較為滯緩。但值得注意的是，2020年新冠肺炎疫情期間，民政部連續(xù)出臺《關(guān)于慈善組織、紅十字會依法規(guī)范開展疫情防控慈善募捐等活動指引》等文件，明確要求在疫情期間依法開展向志愿服務(wù)組織等購買服務(wù)的工作，引導(dǎo)慈善組織嵌入醫(yī)療救治體系，助力常態(tài)疫情防控。此外，在脫貧攻堅的決勝時期，慈善與扶貧的結(jié)合也尤為關(guān)鍵。在國家政策的引導(dǎo)下，慈善力量流入新領(lǐng)域，需求驅(qū)動發(fā)展。

5.結(jié)論與政策啟示

在政策的制定過程中，政策工具的選擇與運用直接關(guān)系到政策的執(zhí)行與實施效果。以政策工具的理論視角檢視慈善事業(yè)政策，可以發(fā)現(xiàn)我國慈善事業(yè)政策經(jīng)歷了萌芽期、起步期，目前正處于快速發(fā)展階段，政策體系不斷趨于完備。從政策內(nèi)容來看，慈善政策以“服務(wù)管制”“稅收優(yōu)惠”等環(huán)境型政策工具為主，規(guī)范行業(yè)發(fā)展秩序，營造良好社會氛圍;以供給型、需求型政策工具為輔，從供需關(guān)系方面為慈善發(fā)展提供動力。在政策文本內(nèi)容分析與結(jié)論的基礎(chǔ)上，本文認為可以從以下三個方面推進我國慈善事業(yè)政策的優(yōu)化。

（1）進一步完善環(huán)境型政策工具，助推慈善制度建設(shè)。首先，應(yīng)進一步推進慈善立法，完善以《慈善法》為核心的慈善事業(yè)政策法規(guī)體系，為慈善領(lǐng)域相關(guān)活動提供實踐索引。其次，加強對慈善事業(yè)的規(guī)范與監(jiān)管，通過組織領(lǐng)導(dǎo)、評估考核、稅收激勵等方式引導(dǎo)慈善事業(yè)正向發(fā)展。最后，推廣慈善文化建設(shè)，將慈善文化融入社會主義精神文明建設(shè)中，形成全民慈善的優(yōu)良氛圍。

（2）創(chuàng)新運用供給型政策工具，充分發(fā)揮輔助作用。在傳統(tǒng)的活動場地提供、財政補貼之外，政府應(yīng)當加快建設(shè)慈善人才培養(yǎng)機制、慈善信息共享機制等新型供給方式，向慈善事業(yè)提供人才、信息等創(chuàng)新資源要素，為慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展注入深層動力。

（3）推廣需求型政策工具，激發(fā)慈善潛在動力。要深化慈善事業(yè)與教育、醫(yī)療救助、養(yǎng)老服務(wù)等的結(jié)合，充分發(fā)揮慈善在社會資源調(diào)配、提供公共服務(wù)方面的作用。一方面，要建立多方位的需求導(dǎo)向機制，以社會需求促慈善發(fā)展;另一方面，應(yīng)當不斷調(diào)整和優(yōu)化慈善事業(yè)與國家治理體系的耦合，以慈善力量助力國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

注釋

①楊團，朱健剛.中國慈善發(fā)展報告（2020）[M]. 北京： 社會科學(xué)文獻出版社， 2020.

②鄧國勝.慈善組織培育與發(fā)展的政策思考[J].社會科學(xué)研究，2006（05）：119-123.

③楊道波.新中國慈善立法的回顧、評估與展望[J].河北法學(xué)，2013，31（05）：49-58.

④賀志峰，謝文中，蔡貞慧.多源流分析框架下我國慈善立法議程設(shè)置考察——基于2004-2014年立法進程[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2018（06）：74-83.

⑤朱迎春.我國企業(yè)慈善捐贈稅收政策激勵效應(yīng)——基于2007年度我國A股上市公司數(shù)據(jù)的實證研究[J].當代財經(jīng)，2010（01）：36-42.

⑥曲順蘭，武嘉盟.慈善捐贈企業(yè)所得稅政策效果評價[J].稅務(wù)研究，2017（03）：31-37.

⑦周波，張凱麗.促進慈善捐贈的企業(yè)所得稅政策探析[J].稅務(wù)研究，2020（05）：49-55.

⑧楊方方.慈善文化與中美慈善事業(yè)之比較[J].山東社會科學(xué)，2009（01）：76-79.

⑨潘乾，尹奎杰.英國慈善組織監(jiān)管法律制度及其借鑒[J].行政論壇，2014，21（01）：96-100.

⑩Rothwell， R，. & Zegveld， W.，“An assessment of government innovation politics”， Review of Policy Research，?vol.3，no.3，1984，pp.436-444.

?張海峰.中美慈善事業(yè)行政管理制度的比較研究[J].現(xiàn)代職業(yè)教育，2019（04）：144-14

?李健，顧拾金.政策工具視角下的中國慈善事業(yè)政策研究——以國務(wù)院《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》為例[J].中國行政管理，2016（04）：34-39.

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作者簡介：徐迅（2000.01-），女，浙江衢州人，北京市朝陽區(qū)中國傳媒大學(xué)行政管理專業(yè)，本科生。

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