礦業(yè)用地取得與退出法律問題研究

吳小竹

摘 要：礦產(chǎn)資源的開采與利用在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與戰(zhàn)略地位提升中起到至關(guān)重要的作用，但隨著礦產(chǎn)資源的開發(fā)，大量的土地資源被損毀，耕地總面積下降。其主要原因是礦業(yè)權(quán)人在開采活動結(jié)束后沒有對土地進(jìn)行復(fù)墾或復(fù)墾不完善，礦業(yè)用地也就無法退出。本文首先從礦業(yè)用地取得的方式著手，分析了礦業(yè)用地取得方式的類型后，尋找出其中存在的問題。其次從礦業(yè)用地的復(fù)墾及退出的現(xiàn)狀入手，尋找到礦業(yè)用地復(fù)墾及退出效率低的原因。最后針對上述問題提出建設(shè)性的建議，合理促進(jìn)我國礦業(yè)用地取得與退出機(jī)制的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：礦業(yè)用地;劃撥;退出機(jī)制

一、礦業(yè)用地取得方式及存在的問題

（一）礦業(yè)用地取得方式的類型

我國礦業(yè)用地的取得方式主要分為下列六種。

第一，劃撥。根據(jù)《劃撥用地目錄》中的規(guī)定，其中具體的列明了石油天然氣及煤炭設(shè)施用地，只有符合其具體要求的用地才可以劃撥。用地申請單位需要先向相關(guān)的政府部門提交用地申請，在批準(zhǔn)通過后，才能獲得土地的使用權(quán)。劃撥方式由國家決定，對于重要的資源用地，國家可以根據(jù)具體情況優(yōu)先劃撥跟使用人，這是國家對土地資源的一種宏觀調(diào)控，可以優(yōu)化土地資源配置，提高土地資源利用率。但是這種方式也存在問題，土地的劃撥是無償?shù)模褂谜卟⑽锤冻鼋?jīng)濟(jì)成本，因此其對使用后的復(fù)墾工作并無積極性。

第二，出讓。礦業(yè)權(quán)人通過向國家支付一定的金錢來獲得相應(yīng)土地在規(guī)定年限內(nèi)的使用權(quán)。除符合劃撥要求的土地之外，其余礦業(yè)土地均通過出讓手段獲得，例如集體的土地，由國家首先對該土地進(jìn)行征收，將其變?yōu)閲宜校缓蟪鲎屓瞬拍塬@得該土地。出讓的方式分為三種：招標(biāo)、拍賣、掛牌。出讓的方式使使用權(quán)人付出的了一定的經(jīng)濟(jì)代價，但是也有人認(rèn)為將集體土地征收后出讓給礦業(yè)權(quán)人的方式并不合理，因為《憲法》中規(guī)定土地征收應(yīng)有利于公共利益，且應(yīng)對公眾進(jìn)行補(bǔ)償。但是隨著多種主體進(jìn)入到礦產(chǎn)開采領(lǐng)域，礦業(yè)用地的開采不僅僅是代表公共利益，私人利益的取得逐漸凸顯了出來。并且在實踐中，由于對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不滿意，經(jīng)常出現(xiàn)公眾與礦業(yè)權(quán)人的矛盾。

第三，租賃。租賃方式的出現(xiàn)以國企改革為背景，在企業(yè)改制后，國家將土地租賃給該企業(yè)，但企業(yè)也應(yīng)與相關(guān)部門簽訂租賃合同。

第四，作價注資。該方式出現(xiàn)背景與租賃相同，國家將該土地的使用權(quán)作為投資入股改制后的企業(yè)，企業(yè)享有該土地的使用權(quán)。

第五，臨時用地。在確定土地是否有礦產(chǎn)資源時需進(jìn)行勘探，勘探時所使用的土地便是臨時用地。根據(jù)土地的性質(zhì)，國有土地需要經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)，而對于集體土地，則需要與村民委員會簽訂相應(yīng)的合同，并支付一定的費(fèi)用，但在實踐中往往會出現(xiàn)對補(bǔ)償金不滿的情況， 影響合同的簽訂或者是影響后續(xù)的探礦活動。

第六，以租代征。對于屬于集體的土地，礦業(yè)權(quán)人想要獲得需要通過征收的方式，但在實踐中礦業(yè)權(quán)往往通過與集體土地所有人簽訂租賃合同來獲得，這種方式違反了相關(guān)的法律規(guī)定，雖然在短時間內(nèi)能夠提高當(dāng)?shù)卣恼?，但是從長遠(yuǎn)來看，后期的土地復(fù)墾工作不到位所產(chǎn)生的弊端是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于短時間內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的。

（二）礦業(yè)用地取得存在的問題

在實踐中，一般會出現(xiàn)獲得了礦業(yè)權(quán)，但是對礦業(yè)用地的使用權(quán)取得并不合理，因此就會出現(xiàn)礦業(yè)活動進(jìn)展不順暢的問題。

首先，根據(jù)我國與土地相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定，對于探礦用地來說，由于由縣級以上主管部門批準(zhǔn)即可，因此程序相對簡單，只要過程中符合法律規(guī)定，合理的簽訂合同后即可滿足探礦權(quán)人需要。但是采礦用地的程序相比較探礦用地繁瑣許多。根據(jù)上文中所列舉的采礦用地取得方式，其中主要的取得方式有出讓、劃撥、征收，這三種方式的過程中，采礦權(quán)人首先要提出相應(yīng)的申請，再到后續(xù)對土地進(jìn)行征收、劃撥或者出讓，每一部分都需經(jīng)嚴(yán)格的審批，因此時間跨度較大，會嚴(yán)重影響采礦權(quán)人采礦活動的進(jìn)展。

其次，對于礦業(yè)用地的取得，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，由國務(wù)院及省級土地管理部門進(jìn)行管理，而對于礦業(yè)權(quán)的取得，則是根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，由地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門進(jìn)行管理。二者的審批主體并不相同。在實踐中，往往會出現(xiàn)對于同一塊土地，多個主體進(jìn)行申請的情況，而對于二者的優(yōu)先地位，法律中并無明確規(guī)定。對于已經(jīng)取得了土地的使用權(quán)利，但在開采過程中往往會出現(xiàn)各種問題，違反相應(yīng)的法律法規(guī)，都會導(dǎo)致無法繼續(xù)行使已經(jīng)獲得的權(quán)利。

最后，對于礦業(yè)權(quán)的期限，由于礦產(chǎn)資源的不同種類、存量及開采手段的不同，因此礦權(quán)的期限也并不相同，時間跨度可能是數(shù)十年，而我國相關(guān)的法律法規(guī)中并無明確的規(guī)定。而對礦業(yè)用地的使用期限，工業(yè)用地的最長時間為50年，實際使用年限與合同簽訂年限可能并不一致，若實際使用年限超出合同簽訂年限，會導(dǎo)致出現(xiàn)在土地合同到期后，礦產(chǎn)資源并未完全開采的情況，若短與合同簽訂年限，則會導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。

二、礦業(yè)用地復(fù)墾與退出現(xiàn)狀及問題

開采后的礦業(yè)用地一般損毀較為嚴(yán)重，通過相應(yīng)的措施對礦業(yè)用地進(jìn)行治理恢復(fù)，使礦業(yè)用地恢復(fù)到之前的狀態(tài)或是可利用的狀態(tài)，就是礦業(yè)用地復(fù)墾。礦業(yè)用地退出是指對復(fù)墾后的土地進(jìn)行再次利用。

（一）礦業(yè)用地復(fù)墾的現(xiàn)狀及存在的問題

由于采礦活動對土地造成了損毀，因此礦業(yè)權(quán)人應(yīng)承擔(dān)土地復(fù)墾的義務(wù)。我國相關(guān)的法律法規(guī)中也有相關(guān)規(guī)定。《土地復(fù)墾條例》第十條[1]中列舉的相關(guān)內(nèi)容都屬于損毀的土地，均應(yīng)由采礦權(quán)人承擔(dān)修復(fù)義務(wù)。從我國目前的實際情況來看，21世紀(jì)初期，我國損毀土地面積一百多萬公頃，而復(fù)墾率只有15%上下，與發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)相去甚遠(yuǎn)，美國復(fù)墾率達(dá)到85%，而德國更是超過90%。[1]因此，為了推動我國礦業(yè)用地復(fù)墾的發(fā)展，國家頒布了《土地復(fù)墾條例》、《土地復(fù)墾條例實施辦法》來對礦業(yè)用地復(fù)墾進(jìn)行指導(dǎo)，相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也對復(fù)墾的技術(shù)進(jìn)行了指導(dǎo)。廣西平果鋁礦是改革試點(diǎn)之一，其使用的土地是集體用地，因此在復(fù)墾后歸還給了集體，保證了土地的性質(zhì)沒有發(fā)生改變。對于耕地的復(fù)墾，如果復(fù)墾條件沒有達(dá)到相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，則需要礦業(yè)權(quán)人根據(jù)出讓的方式、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來對受損權(quán)利人進(jìn)行賠償，包括安置補(bǔ)助費(fèi)及土地賠償費(fèi)，并且還要向國家繳納土地出讓金、使用費(fèi)、開墾費(fèi)用等。但是，我國對礦業(yè)用地的復(fù)墾仍然是長期的、持續(xù)的工作，仍有許多問題的存在。

1995年的《土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》隨著時代的發(fā)展，其已經(jīng)不能滿足當(dāng)前社會的需求，目前我國土地復(fù)墾的單一化趨勢較為明顯，理論研究多為復(fù)墾的基本途徑上，并未完全從實際出發(fā)，礦區(qū)的自然特征、周邊社會公眾及損毀程度均是需要考慮的，忽略其中任何一個方面都可能會導(dǎo)致土地復(fù)墾的效率低下。因此應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前社會的實際情況，改善相關(guān)的法律內(nèi)容。[2]

《土地復(fù)墾條例》中要求將復(fù)墾費(fèi)用作為生產(chǎn)成本或是作為投入資金，需提前考慮，但是在實踐中，很多采礦權(quán)人并未將復(fù)墾費(fèi)用考慮在內(nèi)，這是由于監(jiān)管不力所導(dǎo)致的。后續(xù)土地復(fù)墾的資金不足會嚴(yán)重影響土地復(fù)墾工作的進(jìn)展。因此對于土地復(fù)墾資金的管理與使用需要相應(yīng)的機(jī)構(gòu)專門進(jìn)行管理。

資金的管理與使用得到保障后，土地復(fù)墾工作同樣也需要保障。當(dāng)前我國礦區(qū)權(quán)人對土地復(fù)墾工作的參與積極度并不夠。礦業(yè)權(quán)人取得礦業(yè)用地的方式增加了礦業(yè)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)成本，也就減少了礦業(yè)權(quán)人對土地復(fù)墾資金的投入，而礦業(yè)用地的退出并沒有有效的落實，因此礦業(yè)權(quán)人對土地復(fù)墾的參與力度不足。并且由于監(jiān)督管理機(jī)制不健全，對于并未實施土地復(fù)墾的礦業(yè)權(quán)人，懲處措施并不嚴(yán)厲，而實施了土地復(fù)墾的礦業(yè)權(quán)人，雖然是其應(yīng)盡的義務(wù)，但也應(yīng)有一定的激勵措施來推動土地復(fù)墾工作的進(jìn)行。上述原因?qū)е碌V業(yè)權(quán)人對土地復(fù)墾工作并不重視。

（二）礦業(yè)用地退出現(xiàn)狀及問題

依據(jù)劃撥方式取得土地使用權(quán)的礦業(yè)權(quán)人，在礦區(qū)開采活動結(jié)束后，政府無償收回土地使用權(quán)，[]因此礦業(yè)權(quán)人提出過異議，因為在取得礦業(yè)用地時，礦業(yè)權(quán)人繳納了補(bǔ)償金等費(fèi)用，在為改變土地用途時，礦業(yè)權(quán)人是可以繼續(xù)使用的。因此以劃撥方式取得的礦業(yè)用地退出困難。依據(jù)出讓方式取得礦業(yè)用地的礦業(yè)權(quán)人，如上文所講，不同礦產(chǎn)資源的開采方式、開采時間不同，采礦期限與土地使用期限往往并不相同，采礦期短于土地使用期限的，采礦結(jié)束后土地資源被浪費(fèi)。因此該土地資源被荒廢，進(jìn)而導(dǎo)致我國用地緊張。

礦業(yè)用地對土地?fù)p毀的破壞程度并不能在短時間內(nèi)完全體現(xiàn)，后續(xù)的環(huán)境污染問題可能依舊存在，因此對于后續(xù)所造成的環(huán)境問題及對社會公眾的影響該由誰來承擔(dān)責(zé)任，我國法律中并沒有明確規(guī)定，因此礦業(yè)用地在退出后造成的問題，應(yīng)該建立專門的退出損害賠償機(jī)制。

三、完善礦業(yè)用地取得與退出機(jī)制

（一）統(tǒng)一礦業(yè)用地立法

良法是善治的前提。我國目前對礦產(chǎn)資源與土地資源的管理是根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》與《土地管理法》來進(jìn)行的，但是這兩部法律的內(nèi)容各不相同，且對于礦業(yè)用地與礦業(yè)權(quán)分別進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致了在實踐中二者的相互沖突。因此加快統(tǒng)一礦業(yè)用地的立法，應(yīng)針對礦業(yè)權(quán)與土地權(quán)的沖突、復(fù)墾效率低、退出不理想等問題進(jìn)行立法，對實踐中所遇到的問題進(jìn)行解決，并完善相關(guān)內(nèi)容，加入獎懲措施等，使礦產(chǎn)資源開采過程中所涉及的主體均有法可依。[3]

（二）明確礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)的關(guān)系

對于礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)的關(guān)系，部分學(xué)者認(rèn)為礦業(yè)權(quán)優(yōu)先，這種觀點(diǎn)忽視了土地權(quán)人的利益。另一觀點(diǎn)則認(rèn)為是成立優(yōu)先，二者誰先成立，先成立者優(yōu)先，這是根據(jù)物權(quán)的排他效力所做出的觀點(diǎn)。[4]兩種觀點(diǎn)均有一定的合理性，因此在實踐中，只要遵循了相應(yīng)的原則，就可以根據(jù)具體的情況來適用。

首先需要保障國家的利益。礦產(chǎn)資源對于國家的重要性不言而喻，在礦業(yè)用地與礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生分歧時，應(yīng)優(yōu)先考慮國家利益，如果是國家急需的具有戰(zhàn)略性意義的礦產(chǎn)資源，應(yīng)該優(yōu)先保證開采。其次應(yīng)該確定生態(tài)利益及公共利益得到保障。對于具有重要生態(tài)意義的礦區(qū)或是對周邊社會公眾產(chǎn)生重大影響的礦業(yè)活動，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的限制。

（三）建立健全礦業(yè)用地取得制度

對于傳統(tǒng)的礦業(yè)用地取得方式比如劃撥、出讓，應(yīng)當(dāng)完善其內(nèi)容。對于劃撥方式，雖然多數(shù)的土地已經(jīng)不能再通過劃撥方式取得，但是對于石油、煤炭等對國家發(fā)展具有重大意義的礦產(chǎn)資源，可以繼續(xù)通過劃撥方式取得礦業(yè)用地。對于出讓，國有土地通過出讓方式取得，對于集體土地，也可用出讓方式來取得，礦業(yè)權(quán)人可通過類似租賃的方式來與集體土地所有人獲得使用權(quán)。當(dāng)然以出讓方式獲得土地須嚴(yán)格遵循相應(yīng)的規(guī)定辦理合法手續(xù)。

新的取得方式的建立同樣重要。租賃方式取得土地使用權(quán)，首先土地的性質(zhì)沒有發(fā)生改變。其次租賃方式能夠加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)人與土地權(quán)人之間的溝通，對于可能存在的問題可以提前協(xié)商。租金的繳納也能夠彌補(bǔ)土地權(quán)人因此遭受的損失。土地入股則是土地權(quán)人將土地的使用權(quán)作為出資，投入給礦業(yè)權(quán)人，礦業(yè)權(quán)人獲得了使用權(quán)，而土地權(quán)人通過礦業(yè)權(quán)人的受益來獲得利益?？梢杂行У慕鉀Q礦業(yè)權(quán)人與土地權(quán)人之間的矛盾，也能明確土地的性質(zhì)。探礦用地可以通過臨時用地的方式取得，而采礦用地同樣可以，臨時用地的礦業(yè)權(quán)人給土地權(quán)人足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，后續(xù)對礦業(yè)用地復(fù)墾，礦業(yè)用地可以及時得到退出，緩解我國的土地資源壓力。若礦業(yè)權(quán)人并未復(fù)墾土地或不及時，則需要支付更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還可能承擔(dān)法律責(zé)任。

（四）構(gòu)建礦業(yè)用地退出機(jī)制

上文所提到的礦業(yè)用地使用年限與礦產(chǎn)資源開采所具體需要的時間可能并不相同，因此對于具體實踐中遇到的這種情況，可以靈活改變其年限，在雙方協(xié)調(diào)一致的情況下，可以避免土地資源的浪費(fèi)，加快退出。礦業(yè)權(quán)人復(fù)墾土地并退出后，若是存在相關(guān)問題沒有解決，此時沒有合理的主體來承擔(dān)責(zé)任，因此應(yīng)當(dāng)建立退出補(bǔ)償機(jī)制，比如設(shè)立賠償制度并溯及既往，由此前的礦業(yè)權(quán)人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這一制度不僅能在時候找到責(zé)任人，也能督促礦業(yè)權(quán)人在開采過程中重視可能存在的問題。上文所提到的土地資源浪費(fèi)問題，由于被荒廢的土地多集中在礦業(yè)權(quán)人手中，而且對礦業(yè)權(quán)人并無價值，但對于其他主體來說卻又是資源的浪費(fèi)，因此可以建立土地置換機(jī)制，對于荒廢的土地進(jìn)行復(fù)墾后，可以由政府部門對其進(jìn)行回收，來換取新的礦業(yè)用地或是建設(shè)用地等。

注釋：

[1]《土地復(fù)墾條例》第十條的規(guī)定，露天采礦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地、地下采礦等造成地表塌陷的土地、堆放采礦剝離物、礦渣等固體廢棄物壓占的土地和能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)臨時占用所損毀的土地等都屬于生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的土地。

[2]土地管理法》第 58 條的規(guī)定，礦產(chǎn)經(jīng)核準(zhǔn)報廢的，有關(guān)土地行政主管部門可以收回國有土地使用權(quán)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心.《礦業(yè)用地管理制度改革與創(chuàng)新》[M].北京：中國法制出版社，2013 年版，第 123 頁.

[2]李顯冬.《中國礦業(yè)立法研究》[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社， 2006.

[3]王衛(wèi)國.《中國土地權(quán)利的法制建設(shè)》[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.

[4]萬俊.《構(gòu)建礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)的沖突解決機(jī)制》[J].《云南地理環(huán)境研究》，2005（6）.