農(nóng)民工市民化進程中農(nóng)地承包權(quán)退出機制研究

楚德江++韓雪

摘要：近年來，我國通過放開中小城市落戶限制、降低大城市落戶門檻、推進社會保障的跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)等措施，初步建立起農(nóng)民工融入城市的“準入”機制，但農(nóng)民工從農(nóng)村“退出”機制的建立尚未引起學術(shù)界和政府的應有關(guān)注。農(nóng)民工從農(nóng)村“退出”問題的核心是農(nóng)地承包權(quán)退出問題。目前，我國農(nóng)地承包權(quán)退出仍面臨著農(nóng)民退出意愿低下、缺乏相應的制度規(guī)范、以社會保障制度為代表的配套制度不健全等諸多問題。進一步完善農(nóng)地承包權(quán)退出機制，應加快農(nóng)地退出立法，合理確定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬，建立農(nóng)地交易機制和農(nóng)民退地補償機制，從而最終實現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)的有序流動。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工市民化；農(nóng)地承包權(quán)；退出機制

中圖分類號：F320文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）07-0071-05

基金項目：國家社會科學基金項目“農(nóng)地承包權(quán)退出與農(nóng)民工市民化問題統(tǒng)籌研究”（11BGL083）的研究成果。

作者簡介：楚德江（1970-），男，河南淮濱人，江蘇師范大學哲學與公共管理學院教授，博士，研究方向：基層治理與地方改革；韓雪（1989-），女，江蘇徐州人，江蘇師范大學哲學與公共管理學院公共管理專業(yè)研究生，研究方向：土地資源管理。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，城市勞動力缺口在逐漸擴大。為了滿足城市化對勞動人口的需求，政府逐步放松了對農(nóng)民流動的限制，農(nóng)民兼業(yè)化現(xiàn)象已成為普遍趨勢。近年來，國家通過放開中小城市戶籍限制，降低大城市落戶門檻等措施推進農(nóng)民工市民化進程，但收效甚微，大批農(nóng)民工長期處于“半市民化”狀態(tài)，過著“亦工亦農(nóng)”“亦鄉(xiāng)亦城”的生活。[1]導致這種現(xiàn)象的原因主要有兩方面，一是農(nóng)民工融入城市仍存在著較多的限制性因素，二是農(nóng)村也缺乏有效的“退出”機制，尚未建立起合理的農(nóng)地承包權(quán)退出機制以鼓勵農(nóng)村人口和農(nóng)村土地的流動。當前，我國學術(shù)界和政府部門均把完善戶籍制度改革作為促進農(nóng)民工市民化發(fā)展的主要措施，而對與之相關(guān)的農(nóng)地承包權(quán)退出問題關(guān)注較少。固然，戶籍限制會阻礙農(nóng)民進入城市，減少甚至逐步取消戶籍流動限制將有力地推動農(nóng)民工市民化進程，但僅解決城市的“準入”問題是不夠的，還需要建立農(nóng)民工“退出”農(nóng)村的現(xiàn)實途徑。在當前以人的城市化為核心的新型城市化階段，通過構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機制以探索促進農(nóng)民工市民化進程的新路徑，已成為學界廣泛關(guān)注的新課題。

一、構(gòu)建農(nóng)民工市民化過程中農(nóng)地承包權(quán)退出機制的重要性

國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查結(jié)果顯示：“2013年全國農(nóng)民工總量達到268億人，外出農(nóng)民工166億人，其中舉家外出農(nóng)民工3525萬人，占異地轉(zhuǎn)移人口的212%。”[2]這些外出農(nóng)民工特別是舉家外出農(nóng)民工基本上脫離了農(nóng)村，但他們的身份仍然是“農(nóng)民工”，其原因在于他們的戶籍仍在農(nóng)村。顯然，戶籍制度缺陷是導致這一現(xiàn)象的主要根源。當前，解決戶籍問題仍面臨著兩方面困難：一方面，戶籍改革涉及包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會福利、社會保障在內(nèi)的諸多領(lǐng)域的制度改革，涵蓋范圍的多元化增加了改革的難度；[3]另一方面，在社會總福利保持不變的情況下，增加部分群體的社會福利意味著要降低另一部分既得利益群體的社會福利，這必然會遭遇巨大阻力。近年來，我國通過放開中小城市落戶限制、降低大城市落戶門檻、推進社會保障的跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)、[4]努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化等措施，已經(jīng)初步建立起農(nóng)民工融入城市的“準入”機制，這對于促進我國的城市化健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

然而，即使放開戶籍遷移限制，農(nóng)民是否就愿意退出農(nóng)村、落戶城市呢？有學者統(tǒng)計，“在不預設(shè)條件的情況下，1980年前出生的農(nóng)民工群體中只有20%愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，20世紀80年代后出生的農(nóng)民工群體中也只有246%愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，如若讓農(nóng)民工放棄承包地來換取城市戶口，則90%的農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)為城市戶口。”[5]農(nóng)民愿意在城市追求高薪的工作但又不愿放棄農(nóng)村的戶口，其主要原因并非是出于對鄉(xiāng)土的留戀，而是出于對利益的考量?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應的補償?！睋Q言之，農(nóng)民遷入城市，需要退出農(nóng)地承包權(quán)，并且這種退出只有在他們提高了自己承包地的生產(chǎn)能力時，才有權(quán)獲得相應補償。自2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等各項農(nóng)業(yè)稅費之后，農(nóng)地經(jīng)營收入已基本成為外出務工農(nóng)民的一項額外收入，退出承包地就意味著放棄這項收入，當獲得城市戶籍所增加的收益小于放棄農(nóng)地承包權(quán)而帶來的損失時，農(nóng)民寧愿舍棄城市戶口，也不愿放棄現(xiàn)有的承包地。

這便是我國農(nóng)民工市民化遇到的一個瓶頸：在城鄉(xiāng)社會福利日益均等化的情況下，即使城市愿意吸納農(nóng)民工落戶，農(nóng)民工也可能不愿遷居城市而放棄農(nóng)村戶口。從戶籍制度改革的角度來看，若想解決這一問題，應在給予農(nóng)民工城市戶口的同時保留其在農(nóng)村的土地，包括宅基地和承包地。但這種做法顯然存在著理論和事實上的不合理。首先，從理論上看，農(nóng)地承包法規(guī)定只有具有農(nóng)村集體成員身份的農(nóng)民才可以承包集體土地，農(nóng)民工進入城市獲得城市戶口后，其身份已經(jīng)是城市居民，仍然保留他們的承包權(quán)顯然違反了上述法律規(guī)定。其次，從現(xiàn)實角度來看，即使保留已具有城市戶口的原農(nóng)村集體成員承包地的做法符合法律規(guī)定，這些已完全脫離農(nóng)村的“農(nóng)民”也根本無暇顧及其承包地，只是會通過流轉(zhuǎn)土地繼續(xù)從農(nóng)村汲取財富。但這種做法顯然無助于增加農(nóng)村人均耕地面積，不利于實現(xiàn)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。另外，保留落戶城市的農(nóng)民工的承包地對于城市居民而言也是不公平的。農(nóng)民可以自由選擇是留在農(nóng)村還是落戶城市，而城市居民卻沒有自由進入農(nóng)村的權(quán)利，這本身就是一種權(quán)利的不平等，若允許落戶城市的原農(nóng)村集體成員保留承包地，就會造成新的社會不公。因此，要進城落戶，農(nóng)民工應該放棄農(nóng)村土地承包權(quán)。

如果在城市落戶要求放棄農(nóng)村土地，很多農(nóng)民工就可能為了獲得承包地收益而寧愿舍棄城市戶口，這便是我國農(nóng)民工市民化面臨的另一困境。在維持現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制條件下，解決這一困境的可行方法是構(gòu)建合理的農(nóng)地承包權(quán)退出機制。所謂農(nóng)地承包權(quán)退出是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員選擇自愿放棄承包集體土地。[6]推進農(nóng)地承包權(quán)退出的關(guān)鍵在于通過構(gòu)建合理的機制以實現(xiàn)農(nóng)民和農(nóng)村土地的合理流動，幫助農(nóng)民完成由農(nóng)業(yè)經(jīng)營者變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)經(jīng)營者的職業(yè)轉(zhuǎn)換和由農(nóng)民變?yōu)槭忻竦纳矸蒉D(zhuǎn)換。在解決農(nóng)民工市民化問題的過程中嵌入農(nóng)地承包權(quán)退出機制既是加速實現(xiàn)我國城市化的現(xiàn)實需要，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的迫切要求。

第一，構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機制有助于解決農(nóng)村的隱性失業(yè)問題，加速城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。隱性失業(yè)是指勞動者與其工作單位雖具有名義上的工作關(guān)系但處于事實上的在職失業(yè)狀態(tài)。[7]而對農(nóng)村的隱性失業(yè)我們可以理解為“一個人的田三個人種”。出于緩解城市承載力和就業(yè)壓力的目的，我國長期實行限制農(nóng)村人口流動的政策，造成農(nóng)村大批勞動力隱性失業(yè)。[3]城市化、工業(yè)化的高速發(fā)展，需要以大量的土地和勞動力為支撐，也需要從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民有序退出自己的土地。只有構(gòu)建行之有效的農(nóng)地承包權(quán)退出機制才能從根本上解決農(nóng)村勞動力剩余問題。

第二，構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機制有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，增加農(nóng)地的財產(chǎn)性價值。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在實施之初賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包、耕種土地的權(quán)利，提高了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，增加了糧食產(chǎn)量，緩解了當時國家經(jīng)濟物資短缺、食品匱乏的狀況。同時，承包權(quán)的設(shè)立也賦予了土地對農(nóng)民生活的保障功能。但隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，這種小規(guī)模分散的農(nóng)地經(jīng)營收入已經(jīng)很難維持一個家庭的基本花銷，農(nóng)地的保障功能伴隨著農(nóng)糧收益的降低被大幅削弱。[1]解決農(nóng)民低收入問題的途徑主要有兩種：一是提高農(nóng)產(chǎn)品價格。但由于糧價提升的幅度有限且過高的糧價也容易導致城市生活成本的增加，因此這種方法在實際生活中具有很大的局限性。二是引導有意向進入城市的農(nóng)民退出農(nóng)村土地，從而提高農(nóng)民人均耕地面積。這樣，既實現(xiàn)了農(nóng)民工向市民的身份轉(zhuǎn)換，也使得從事農(nóng)業(yè)耕作的農(nóng)民可以獲得更多可供經(jīng)營的土地，從而促進農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)收入的大幅度提升。

第三，構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機制有利于實現(xiàn)退地農(nóng)民的土地權(quán)利。一方面，農(nóng)地承包權(quán)退出機制的核心在于建立一套公正的補償體系，從而從根本上改變我國目前農(nóng)民退出農(nóng)地不能獲得補償?shù)臓顩r，使物權(quán)形態(tài)的農(nóng)地承包權(quán)能夠真正在價值上得到體現(xiàn)。另一方面，農(nóng)地承包權(quán)退出機制的建立要求依法確認農(nóng)民對土地的承包關(guān)系，明晰土地邊界。盡管農(nóng)民在承包農(nóng)地時都已簽訂承包合同，但其中的大多數(shù)條款都是較為模糊的，并不能很好保障農(nóng)民的應有權(quán)利。構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機制，在一定程度上可倒逼基層政府對土地承包權(quán)進行確權(quán)登記，盡可能降低由于合同丟失、地塊面積不準等問題造成的退地農(nóng)民利益受損現(xiàn)象發(fā)生的可能性。此外，按照Arthur Lewis提出的發(fā)展中國家勞動力轉(zhuǎn)移的“二元經(jīng)濟模型”，農(nóng)民退出農(nóng)村與進入城市應該是同時發(fā)生的，農(nóng)民承包權(quán)的喪失伴隨著城市戶口的獲得。[8]農(nóng)地承包權(quán)退出機制的建立將農(nóng)民退出農(nóng)村與落戶城市掛鉤，從而使農(nóng)民的土地權(quán)利得到更為充分的補償。因此，構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機制就是尋求一種保證農(nóng)民快速實現(xiàn)市民化的路徑，從而推進我國的城市化進程。[8]

二、當前我國構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機制面臨的困境

構(gòu)建有效的農(nóng)地承包權(quán)退出機制既要適應城市化快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的現(xiàn)實需要，又要妥善處理好農(nóng)村居民、退地農(nóng)民工、城市居民、城市政府等各方的利益平衡，引導農(nóng)民向城市有序遷移，促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。然而，我國現(xiàn)階段的農(nóng)地承包權(quán)退出機制仍存在著諸多問題，導致農(nóng)民不能、不愿也不敢退出農(nóng)村土地。具體而言，構(gòu)建完善的農(nóng)地承包權(quán)退出機制仍面臨著以下困境。

1尚未建立農(nóng)地承包權(quán)的自主退出機制。我國現(xiàn)有的農(nóng)地承包權(quán)退出方式可以分為三種：一是強制性退出，即國家或地方政府出于公共利益考量，征收農(nóng)民土地，使部分農(nóng)民被動市民化而喪失農(nóng)地承包權(quán)。二是制度性退出，即由于升學、工作等原因部分農(nóng)民將戶口從本集體遷出而喪失農(nóng)地承包權(quán)。三是準退出，準退出主要包括兩種情況，一種是在城市有固定工作但未實現(xiàn)落戶的農(nóng)村居民，將自己的承包地暫時交還集體或給其他村民租種；一種是部分無子女照料且喪失勞動力的村民將自己承包的土地交給集體。[1][9]由上述退出方式不難看出，當前我國農(nóng)地承包權(quán)退出只是一種被動性退出。由于缺乏農(nóng)民主動退出機制，那些有意愿退出農(nóng)村的農(nóng)民并不能有效地實現(xiàn)從農(nóng)村真正退出。

2缺乏對農(nóng)民退出承包權(quán)的有效激勵。我國尚未建立合理的農(nóng)地退出補償機制，以鼓勵農(nóng)民退出農(nóng)村土地。如前文所述，現(xiàn)有法律規(guī)定農(nóng)民遷入城市，需要退出農(nóng)地承包權(quán)，而這種退出只有在他們提高了自己承包地的生產(chǎn)能力時，才有權(quán)獲得相應的補償。[10]在當下，如果外出務工農(nóng)民不退出農(nóng)地，那么他可以從務工和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得雙重收益，放棄承包權(quán)就意味著放棄由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶給他的收入，喪失對未來生活的一份保障。因此，在現(xiàn)行體制下，即便農(nóng)民由于務工無暇耕種承包地，他也不會愿意無償放棄農(nóng)地承包權(quán)。[8]

3“固化”的農(nóng)地承包關(guān)系降低了農(nóng)民退出意愿。穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系是我國農(nóng)村政策的基本導向。1995年《國務院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》中提出按照“增人不增地，減人不減地”的原則落實農(nóng)地承包期再延長30年的政策。[11]十七屆三中全會進一步提出要保持承包關(guān)系“長久不變”。對于這項以重申農(nóng)民權(quán)益、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展為初衷的政策，由于概念表述不夠清晰，在理解上產(chǎn)生了一些分歧。從字面來看，承包關(guān)系“長久不變”具有以下三種涵義：現(xiàn)有承包關(guān)系不變；本輪承包期在達到30年期限后將繼續(xù)無限期延長；承包權(quán)在承包人去世后可由繼承人繼續(xù)享有。這似乎有將承包權(quán)固化、永久化的意味。這種“固化”的農(nóng)地承包關(guān)系不僅使得我國農(nóng)地承包關(guān)系幾乎完全忽視了農(nóng)村社會人口變動因素而產(chǎn)生的對農(nóng)地承包權(quán)實質(zhì)公平的要求，而且這種承包關(guān)系的“固化”將承包權(quán)演變?yōu)橐粋€家庭的永久財富，極大地提高了當前農(nóng)地承包權(quán)所具有的潛在價值，這必然顯著降低農(nóng)民退出承包地的意愿。

4以小城鎮(zhèn)為中心的城市化戰(zhàn)略對農(nóng)民缺少吸引力。農(nóng)民退出承包權(quán)的最主要動力在于城市擁有比農(nóng)村更優(yōu)越的工作和生活環(huán)境。然而我國出于緩解大中城市承載壓力而實施的中小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略并不能滿足農(nóng)民的這種需求。因為，一方面小城鎮(zhèn)的福利待遇多與農(nóng)村無過大差異，且絕大多數(shù)的異地兼業(yè)農(nóng)民其就業(yè)地為大中城市而非小城鎮(zhèn)，通過放棄承包權(quán)而換取在小城鎮(zhèn)生活的資格對其而言毫無吸引力；另一方面，選擇在小城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民多是因為小城鎮(zhèn)距離較近，在外務工的同時也不會耽誤承包地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，換言之，不放棄農(nóng)地承包權(quán)就意味著農(nóng)民可以享有務工和務農(nóng)的雙份收入。因此，發(fā)展中小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略在當前情況下并不能激勵農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)。

5城市缺少吸納農(nóng)民工落戶的承接聯(lián)動機制。從根本上而言，農(nóng)地承包權(quán)退出機制的有效運轉(zhuǎn)既取決于農(nóng)民是否愿意退出，也取決于農(nóng)民能否真正融入城市。目前，我國大中城市普遍缺少吸納農(nóng)民工進入的承接聯(lián)動機制，缺乏對農(nóng)村流入人群的幫扶和保護，導致農(nóng)民不敢盲目地退出農(nóng)地，在城市生活和落戶。一方面，農(nóng)民工融入城市面臨著諸多制度性和非制度性障礙。[12]隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，越來越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)。對于這些最有意愿退出農(nóng)地承包權(quán)的農(nóng)民工而言，實現(xiàn)向市民身份轉(zhuǎn)換的最大的鴻溝是戶籍制度以及由此導致的就業(yè)、社會保障制度等一系列障礙，同時，農(nóng)民工在受教育程度、技術(shù)掌握程度、非農(nóng)就業(yè)能力等方面與真正市民化的要求也存在一定的差距，[1][13]導致這些城市“新移民”很難真正融入城市，以致于大多數(shù)農(nóng)民不敢盲目地退出農(nóng)地。另一方面，城市政府也缺乏吸納農(nóng)村勞動力進入城市的動力。城市政府擔心一旦放開農(nóng)民工落戶限制，蜂擁而至的“新移民”將大大增加城市政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的支出以及在住房保障、最低生活保障、失業(yè)保障、社會救助方面的開支，而“新移民”退出承包地的收益卻留在了農(nóng)民的原戶籍所在地。因此，大多數(shù)城市政府仍不愿主動接納外來農(nóng)民工落戶。

三、構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機制的政策選擇

完善農(nóng)地承包權(quán)退出機制應該圍繞當前農(nóng)地承包權(quán)退出機制存在的主要問題來進行，概括地說，就是要改革現(xiàn)有法律制度中的不足，明確農(nóng)民在農(nóng)地中的基本權(quán)利，補償農(nóng)民因為退地而造成的損失，保障農(nóng)民在退出農(nóng)地進入城市后的基本生活，從而最終實現(xiàn)農(nóng)民和土地的有序流動。

1完善現(xiàn)行法律制度，切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益。由于現(xiàn)行法律缺乏對農(nóng)地承包權(quán)退出機制的有效安排，不僅降低了農(nóng)民主動退出農(nóng)村的意愿，也在一定程度上阻礙了地方政府推進農(nóng)民工市民化進程的步伐。因此，構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機制，必須完善現(xiàn)行法律制度，修改現(xiàn)行法律中的不合理條款，立足國情，制定與農(nóng)地承包權(quán)退出相關(guān)的專門性法律制度，提高法律規(guī)范的公平性和實用性。

一是修改現(xiàn)行法律中的不合理條款。關(guān)于農(nóng)地承包權(quán)問題，我國現(xiàn)有的政策與法律規(guī)定之間存在一定程度上的出入。我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！钡?011年12月27日中央農(nóng)村工作會議上，溫家寶表示：“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作為基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪?！盵14]在這種情況下，那些落戶城市的“新市民”就不會愿意放棄手中的承包權(quán)。只有盡快修改法律中的不合理條款，進而依據(jù)法律適時調(diào)整現(xiàn)行政策，才有可能既保證退地農(nóng)民的合法權(quán)益，又促進農(nóng)村土地承包權(quán)的順利退出。

二是制定與農(nóng)地承包權(quán)退出相關(guān)的專門性法律制度。近年來，國家雖然出臺了一系列扶持和促進土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的政策措施，但是從總體上看還不夠完善，特別是對于農(nóng)地承包權(quán)退出問題并沒有作相應規(guī)定。農(nóng)地承包權(quán)退出立法上的空白，使得具體實踐操作缺乏有效的法律保障。實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的順利退出，需要修改《農(nóng)村土地承包法》，專門就農(nóng)地承包權(quán)退出做出相應規(guī)定，同時應加快完善支持土地承包經(jīng)營權(quán)退出的金融、土地、財政、稅收等方面的政策措施，為承包權(quán)退出提供法制保障。[15]在修改完善相關(guān)法律過程中需要注意以下兩點：一是要充分考慮農(nóng)地承包權(quán)退出過程中不同主體的利益平衡。農(nóng)地承包權(quán)退出包含了退出方（農(nóng)民）、承退方（農(nóng)村集體）、第三方（除退出方、承退方以外的組織，包括國家和社會）等多元主體，這些主體在承包權(quán)退出過程中有著各自不同的利益訴求，只有針對不同主體的利益構(gòu)成采取不同的政策激勵手段，才能實現(xiàn)退出機制運行的高效化。二是要充分調(diào)動各地方政府推進農(nóng)地制度改革的積極性、主動性和創(chuàng)造性。我國地域廣闊，各地區(qū)間的發(fā)展極不均衡，以統(tǒng)一的標準、統(tǒng)一的方法去解決全國各地的農(nóng)地承包權(quán)退出問題很難實現(xiàn)。只有鼓勵各地方政府發(fā)揮積極性和創(chuàng)造力，因地制宜地制定適合本地區(qū)發(fā)展的解決方案，才是我國農(nóng)地承包權(quán)退出機制構(gòu)建的根本出路。

2合理確定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬。我國農(nóng)村土地制度名義上屬于集體，但在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，作為集體土地的所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大多已名存實亡。在我國，農(nóng)村土地大多屬于村民小組集體所有，但村民小組內(nèi)并沒有建立一個代表集體行使土地所有權(quán)的具體組織，代表農(nóng)地所有者與農(nóng)民簽訂承包合同的是并不擁有所有權(quán)的村委會。即使農(nóng)村土地隸屬于村集體經(jīng)濟組織，村委會作為村民自治組織是否能夠代表村集體經(jīng)濟組織行使土地所有權(quán)也存在爭議。由于目前農(nóng)村所有的“集體”都不具有農(nóng)地所有權(quán)主體所應有的對土地的管理權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)村的土地所有權(quán)實際上處于被虛化的狀態(tài)，而所有權(quán)中的“集體”不過是在土地承包、流轉(zhuǎn)過程中的一個“偽概念”。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰和農(nóng)地所有權(quán)主體缺位，農(nóng)民在退出農(nóng)地承包權(quán)的過程中根本無法確定土地的接受者，更沒有主體能夠?qū)ζ涓纳妻r(nóng)地品質(zhì)及承包權(quán)退出給予補償。只有明晰農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)和收益權(quán)等，才能確定農(nóng)民擁有的土地承包權(quán)的價值，確保農(nóng)民在行使退出權(quán)時能夠獲得應得的補償，扭轉(zhuǎn)原來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰、農(nóng)民利益沒保障、權(quán)益不平衡的現(xiàn)象，[13]進而推動農(nóng)民主動退出農(nóng)地，推動農(nóng)地承包權(quán)退出機制進一步完善。

實現(xiàn)土地確權(quán)，可以從以下兩方面著手進行：首先，應明確農(nóng)村集體所有權(quán)中“集體”的范圍。從歷史來看，我國在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制前，土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)為“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的多元集體所有權(quán)結(jié)構(gòu)，土地所有權(quán)的核心主體指的是“生產(chǎn)小隊”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的衰落，作為所有權(quán)主體的“集體”才開始逐漸模糊起來。當前，原有的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊已被行政村、生產(chǎn)小組所取代，考慮到農(nóng)村生產(chǎn)的實際情況，以生產(chǎn)小組作為集體更為合理。其次，應實現(xiàn)農(nóng)村土地的登記確權(quán)。農(nóng)村土地情況錯綜復雜，盡管農(nóng)民在承包土地時已經(jīng)簽訂土地承包合同，但很多地方農(nóng)村土地關(guān)系仍然沒有通過政府的登記和公示加以明確，承包關(guān)系不夠清晰，因此必須通過土地承包權(quán)的確權(quán)登記，盡量降低合同丟失、四至不清等問題出現(xiàn)的可能性，從而更好地維護農(nóng)民在農(nóng)地承包和退出中的利益不受損害。

3建立農(nóng)地交易機制，完善農(nóng)民退地補償。由于退出補償機制的缺失，農(nóng)民一般不愿無償?shù)貙⒊邪亟贿€集體。激勵農(nóng)民退出農(nóng)地，需要給予他們合理的退出補償。筆者認為，農(nóng)地退出補償標準應略低于農(nóng)民現(xiàn)有生活水平并能夠維持到其在城市開始新的工作和生活。農(nóng)民進城主要是因為城市能夠提供更優(yōu)厚的社會福利和工作環(huán)境，給予退地農(nóng)民略低于現(xiàn)階段生活水平的經(jīng)濟補償既能夠激勵農(nóng)民在城市追尋較好的生活又不致于使他們因失地而致貧。但問題在于，支付農(nóng)民退地補償需要龐大的財力支撐，而這應該由誰來“買單”？很多學者贊同由集體支付，因為集體是農(nóng)民退地后的直接受益人，按照“受益有償”的原則，集體應當承擔農(nóng)民的退地成本。但筆者認為這種做法并不合理，因為集體除了是承包權(quán)退出后的受益人，也是承包權(quán)的分配者。土地法規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，集體成員有權(quán)承包集體土地。既然土地是集體的，農(nóng)民只因為其集體成員權(quán)而享有承包經(jīng)營權(quán)，那么集體收回本屬于自己的土地，為何還需要向農(nóng)民提供補償？即使農(nóng)村集體愿意支付這部分補償金，但自2006年取消集體征收的統(tǒng)籌、提留之后，絕大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已不再擁有收入來源，如何支付龐大的退地補償金？因此，由集體支付農(nóng)民退地補償?shù)淖龇◣缀醪痪哂锌蓪嵤┬?。筆者以為，補償金由中央財政撥款支付應該是合理的。因為在本集體可耕種土地總面積不變的情況下，部分農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)意味著本集體其他成員可承包土地面積的增加，這對于提高農(nóng)民的種糧收入、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營具有積極意義，與國家提高對農(nóng)民的種糧補貼具有同樣的作用，因此，作為穩(wěn)定收支的樞紐部門——中央財政，從支農(nóng)經(jīng)費中劃撥部分款項用于支付農(nóng)民退出承包權(quán)的補償金是合情理的。[9]但問題是，就現(xiàn)階段中央財力來看，要維持全國各地的農(nóng)村土地退地補貼，并不現(xiàn)實。

因此，要解決農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)的補償問題還應該從土地自身的價值著手。農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活過程中兼具了福利和財產(chǎn)功能，它不僅能夠創(chuàng)造直接經(jīng)濟價值還能夠形成增值價值。但我國現(xiàn)階段的退地補償標準多是從農(nóng)民退地的直接經(jīng)濟損失考慮，而忽略了農(nóng)地的增值價值。農(nóng)民不愿退出農(nóng)地承包權(quán)也多是緣于農(nóng)地的增值利益。在當前我國各利益主體均沒有能力獨立支付由退地而產(chǎn)生的補償成本時，最好的辦法就是利用農(nóng)地的增值價值創(chuàng)造財富，從而抵消農(nóng)民退地的補償成本。文貫中認為，“在實踐中，沒有一個發(fā)達國家是在實行強制型的土地集體所有制的前提下完成工業(yè)化和城市化，并順利解決‘三農(nóng)問題的。土地制度只有和市場經(jīng)濟體制所要求的要素自由流動原則相符合，才能降低城市化成本，加速農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，推動中國經(jīng)濟、社會的良性發(fā)展?！盵16]農(nóng)地作為一種生產(chǎn)要素， 其價值憑借稀缺性而顯示，利用農(nóng)地的增值價值就需要實現(xiàn)農(nóng)村土地的入市交易，特別是在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的今天，建立農(nóng)村土地入市交易機制，使農(nóng)村土地享有與城市國有土地同等的競價和交易權(quán)利，[17]不僅是擴大土地供給、打破國家對土地壟斷的需要，也是實現(xiàn)農(nóng)村人口和土地的自由流動，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營的迫切要求。當然，由于農(nóng)村土地利用關(guān)系到耕地保護和國家糧食安全的戰(zhàn)略問題，農(nóng)地入市首先可以從農(nóng)村建設(shè)用地入市開展試點。

在確定農(nóng)民退地補償時還需要注意一個問題：我國現(xiàn)階段實行的是以農(nóng)地承包時家庭人口數(shù)為依據(jù)分配土地承包權(quán)的一次性分配，并且實行一刀切的30年承包期不變，即所謂“增人不增地，減人不減地”。這種做法幾乎完全忽視了新增人口的利益分配，他們中的絕大多數(shù)在目前并未擁有本集體分配的土地。但這并不意味著他們不具有集體土地的承包分配權(quán)，在新一輪承包期開始前，當集體的土地被征收或者他們有退出農(nóng)村集體的意愿時，這些人也應該享有與本集體其他成員相同的退地補償。因為雖然目前這部分農(nóng)村集體的新增人員沒有承包地，但他們擁有在未來農(nóng)地調(diào)整時的農(nóng)地承包權(quán)。

4構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出的引力機制。我國城市對流入人口的“推力”以及農(nóng)村對流出人口的“拉力”共同阻礙了農(nóng)民向城市的遷移，使得農(nóng)民從農(nóng)村退出困難重重，因此，有必要通過改革城市對農(nóng)民工的服務體制，建立基于城市的農(nóng)地承包權(quán)退出的引力機制，為農(nóng)民的轉(zhuǎn)業(yè)提供幫助與扶持。

一是構(gòu)建退地農(nóng)民就業(yè)培訓平臺，增強農(nóng)民工退出土地的信心。農(nóng)民退地意愿較低的影響因素之一是對城市就業(yè)的恐懼，擔心退出農(nóng)地后缺乏在城市成功就業(yè)的能力。構(gòu)建退地農(nóng)民就業(yè)培訓平臺，為農(nóng)民工開展多層次、多領(lǐng)域的就業(yè)培訓和創(chuàng)業(yè)幫扶，提升農(nóng)民成功就業(yè)和融入城市的能力，可以增強農(nóng)民工退出土地的信心、增強農(nóng)民在轉(zhuǎn)化為市民后對城市的歸屬感。[18]

二要大力發(fā)展城市經(jīng)濟，放松對城市的戶籍限制，逐步引導農(nóng)民向各類城市轉(zhuǎn)移。我國沿海城市，特別是幾個特大城市因為擁有巨大的就業(yè)機會和完善的公共服務設(shè)施而吸引了大批外來務工人員，但這些城市人口壓力較大，難以滿足如此龐大的農(nóng)民工落戶需求。中小型城市的戶籍限制盡管相對寬松，但由于經(jīng)濟發(fā)展活力不足，就業(yè)機會偏少，農(nóng)民落戶的意愿相對較低。因此，增強城市對外來人口落戶的吸引力必須加快發(fā)展各類城市經(jīng)濟，提高城市就業(yè)收入水平，完善城市的公共服務設(shè)施。當各類城市都擁有相對較多的就業(yè)機會且收入和生活水平與特大城市相差不多時，其吸引農(nóng)民落戶既可緩解特大城市的人口壓力，也能夠為農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移提供更多的機會和選擇自由。

三是要解決進城農(nóng)民的基本社會保障和子女教育問題。國家應放開退地農(nóng)民在城市的落戶限制，使農(nóng)民在退出土地進入城市后就能夠成為城市居民，享受和城市居民同等的社會保障。另外，農(nóng)戶退地多以家庭為單位，農(nóng)民的退地意愿不僅受著退地后生活水平顧慮的影響，也受制于其子女的學業(yè)教育銜接狀況的影響。如果因為進入城市而影響其子女學業(yè)，大部分農(nóng)民肯定不會退出農(nóng)村。因此，在保障了農(nóng)民的基本生活后，城市政府也應該為退地農(nóng)民的子女教育提供相關(guān)幫扶，為農(nóng)民進入城市生活解除后顧之憂。

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