新預(yù)算法實(shí)施背景下地方政府債務(wù)的困境與治理

●吳奇錕

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，地方政府不斷強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以滿足社會(huì)民眾的美好生活需求。在此過程中，資金始終是地方政府面臨的一道難題。由于財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下沉，加之原《預(yù)算法》的約束，地方政府不得不采取負(fù)債融資的方式彌補(bǔ)資金缺口，獲取經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但也由此形成了沉重的債務(wù)。數(shù)據(jù)顯示，1994—2018年，我國(guó)地方財(cái)政收入比重在50%左右，而支出比重卻從67.4%上升至85.2%。深入分析新預(yù)算法實(shí)施背景下地方政府債務(wù)面臨的困境，研究探討治理路徑，對(duì)于防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)治理的價(jià)值

為強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，2018年由全國(guó)人大常委會(huì)新修訂的《預(yù)算法》，對(duì)地方政府債務(wù)的“借、還、管”提出了新的要求。在“借”上，該法案賦予了地方政府依法適度舉債的權(quán)限；在“還”上，要求地方政府“應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源”；在“管”上，對(duì)發(fā)債主體、用途、規(guī)模、方式、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任等作出了新的限制。

新預(yù)算法對(duì)于地方政府債務(wù)的現(xiàn)代化治理具有重要的意義。首先，有利于增強(qiáng)地方政府債務(wù)的透明度與整體監(jiān)控。該法案一方面規(guī)定，地方政府有權(quán)依法適度舉債；另一方面又規(guī)定，地方政府要向社會(huì)公開其債務(wù)情況，接受各級(jí)人大與社會(huì)的監(jiān)督。這些規(guī)定有利于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控。其次，有利于地方政府降低融資成本與還債壓力。該法案準(zhǔn)許地方政府通過發(fā)行債券融資，較好地降低了地方政府融資成本。這是因?yàn)?，發(fā)行債券的成本，僅相當(dāng)于同期的國(guó)債利率，遠(yuǎn)低于融資平臺(tái)的融資成本。同時(shí)，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，并準(zhǔn)許地方政府可以通過發(fā)行債券轉(zhuǎn)換高成本存量債務(wù)，從而消解了地方政府還債的壓力。

二、地方政府債務(wù)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

在實(shí)施新預(yù)算法過程中，由于涉及環(huán)節(jié)較多，使得地方政府在自身債務(wù)治理中，還存在諸多亟待解決的困境。具體體現(xiàn)在：

（一）信息透明度亟待提升

建立規(guī)范、公開、透明的預(yù)算管理制度，是新預(yù)算法提出的重要目標(biāo)。雖然地方政府在積極推進(jìn)政務(wù)公開化、透明化，但由于債務(wù)信息與數(shù)據(jù)的特殊性，加之地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑復(fù)雜、隱形債務(wù)缺乏記載、披露方式不統(tǒng)一等，導(dǎo)致地方債務(wù)信息公開存在一定的缺憾。比如，雖然地方財(cái)政收支情況每月都會(huì)公布在政府網(wǎng)站上，但較少提及地方政府債務(wù)收支情況；雖然地方政府公布了其一般性債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)決算表，但公布時(shí)間較為滯后。而由于地方政府債務(wù)信息公開不全面、不及時(shí)，給地方政府債務(wù)的分析和管理帶來了不便。

（二）管理科學(xué)化亟待加強(qiáng)

在政府收支科目中，地方政府債務(wù)支出的方式較為模糊。在理論意義上，在收到發(fā)行債券收入之后，地方政府留用金額與轉(zhuǎn)貸支出，應(yīng)該與發(fā)行債券收入相等。但由于地方政府收支報(bào)表不夠完整，不能及時(shí)反映本級(jí)留用金額；而債務(wù)支出，由于國(guó)庫(kù)辦理、商業(yè)銀行辦理兩方面的債務(wù)支出是分開管理，難以及時(shí)掌握地方政府的還債情況。由此可以看出，地方政府債務(wù)在怎么借、怎么用與怎么還，尚未形成一個(gè)完整的鏈條。同時(shí)，由于地方政府監(jiān)管機(jī)制的缺失，導(dǎo)致地方政府負(fù)債變相增加的問題。比如，新預(yù)算法明確規(guī)定，“省以下地方政府無權(quán)舉借債務(wù)”，但在現(xiàn)實(shí)中，有的基層政府卻以“臨時(shí)借支周轉(zhuǎn)金”的名義，向上級(jí)財(cái)政借款，變相增加了基層政府的債務(wù)。

（三）融資市場(chǎng)化亟待強(qiáng)化

負(fù)債融資是一種市場(chǎng)化行為。從地方政府債券發(fā)行看，雖然在形式上是一種市場(chǎng)化，但在實(shí)質(zhì)意義上，地方政府與商業(yè)銀行由于存在一定的利益關(guān)系，而且在地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)，商業(yè)銀行是具有“定價(jià)權(quán)”的投資者，導(dǎo)致二者之間“場(chǎng)外協(xié)議”的普遍存在。從PPP模式的推動(dòng)看，政府確定的PPP項(xiàng)目多是公益性項(xiàng)目，而參與的社會(huì)資本往往是以獲得最大化利益為目標(biāo)。由于各參與主體之間的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制還不完善，加劇了公益性與盈利性之間的矛盾，制約了PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。

三、地方政府債務(wù)治理的路徑選擇

地方政府債務(wù)治理，不僅涉及面較廣，而且牽扯環(huán)節(jié)較多，故而，應(yīng)選擇系統(tǒng)化的治理路徑，既要積極穩(wěn)妥地處理地方政府債務(wù)存量，也要加強(qiáng)控制和管理新增地方政府債務(wù)。

（一）增強(qiáng)地方政府債務(wù)信息數(shù)據(jù)的透明度

財(cái)政部在財(cái)預(yù)[2018]209文中強(qiáng)調(diào)“真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)公開”的原則，隨同預(yù)決算及時(shí)公開地方政府債務(wù)限額、余額、使用安排及還本付息等信息情況，自覺接受監(jiān)督，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。增強(qiáng)地方政府債務(wù)信息透明度，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)抓緊編制并及時(shí)公開地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。新預(yù)算法規(guī)定，地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)以“權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)”，客觀而真實(shí)地反映地方政府資產(chǎn)與負(fù)債全貌。地方政府應(yīng)以此為契機(jī)，切實(shí)弄清自身的資產(chǎn)水平與負(fù)債情況，并及時(shí)向社會(huì)公開，為社會(huì)對(duì)政府的信用評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐。

（二）提升地方政府債務(wù)管理科學(xué)化水平

提高政府債務(wù)管理科學(xué)化水平，關(guān)鍵在于建立有監(jiān)管的、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的地方政府負(fù)債管理體系。首先，應(yīng)規(guī)范和細(xì)化地方政府債務(wù)收支管理，并將其全額納入國(guó)庫(kù)管理。這不僅有利于增強(qiáng)國(guó)庫(kù)對(duì)地方政府債務(wù)統(tǒng)一管理和監(jiān)督，而且能夠動(dòng)態(tài)了解和掌握地方政府債務(wù)“借、用、還”的全過程，從而促進(jìn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效預(yù)防與化解。其次，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)資金的來源與使用管理。在資金來源上，根據(jù)新預(yù)算法地方政府舉債只能采用發(fā)行政府債券的方式的規(guī)定，對(duì)于地方政府盈利性項(xiàng)目的融資平臺(tái)，可依法合并或關(guān)閉；對(duì)于公益性項(xiàng)目的融資平臺(tái)，可采取發(fā)行政府債券的方式舉借債務(wù)。在資金使用上，應(yīng)及時(shí)公開地方政府債務(wù)投資方向，在各級(jí)人大與社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，確保債務(wù)資金花在實(shí)處，取得更好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。

（三）推動(dòng)地方政府債務(wù)融資的市場(chǎng)化

目前，融資平臺(tái)仍是地方政府債務(wù)融資的主流渠道。一方面，應(yīng)深入財(cái)政專戶改革，將政府資金全額納入國(guó)庫(kù)，割斷財(cái)政與商業(yè)銀行間的“利益紐帶”，最大程度地減少影響招標(biāo)價(jià)格的場(chǎng)外因素，不斷提升債券發(fā)行的市場(chǎng)化程度；另一方面，應(yīng)通過轉(zhuǎn)變觀念、增強(qiáng)契約意識(shí)，嚴(yán)格規(guī)劃約束、完善風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，科學(xué)編制PPP規(guī)劃與實(shí)施方案等，不斷完善PPP模式，緩解地方政府融資壓力。

總之，新預(yù)算法為地方政府債務(wù)現(xiàn)代化治理提供了有力的法律保障。應(yīng)依據(jù)新預(yù)算法，加快修訂與之匹配的《新預(yù)算法實(shí)施條例》，將地方政府債務(wù)的發(fā)債用途、規(guī)模、責(zé)任、管理等作出具體的規(guī)定，切實(shí)增強(qiáng)新預(yù)算法的可操作性。同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)違反預(yù)算法行為的責(zé)任追究力度，切實(shí)維護(hù)新預(yù)算法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，增強(qiáng)地方政府債務(wù)治理的規(guī)范性與有效性。