黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略立法的策略

薛瀾 楊越 陳玲 董煜 黃海莉

摘要 黃河流域生態(tài)本底脆弱、系統(tǒng)環(huán)境超載、水沙關(guān)系失衡、水資源匱乏，其癥結(jié)在于長期經(jīng)濟社會發(fā)展需求與粗放式發(fā)展模式下人地關(guān)系的矛盾。迫切需要將黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)法治化，從生態(tài)環(huán)境嚴(yán)格保護、經(jīng)濟社會布局優(yōu)化調(diào)整、流域內(nèi)各行政區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等多個層面對流域人類的生產(chǎn)生活方式進行調(diào)整和規(guī)范。文章從黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的國家戰(zhàn)略出發(fā)，探討推進“黃河戰(zhàn)略”相關(guān)立法工作的策略選擇，具體分析了“黃河戰(zhàn)略”相關(guān)立法的需求、原則、框架和關(guān)鍵。首先，強調(diào)了解決流域經(jīng)濟社會發(fā)展需求與生態(tài)資源環(huán)境承載能力間矛盾的現(xiàn)實需求，指出了現(xiàn)有體制機制難以有效解決黃河流域系統(tǒng)性保護和治理問題的實際障礙;其次，從系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和適應(yīng)性四個方面，分別闡述了此次黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)立法的根本原則;接著，構(gòu)建了以實現(xiàn)“生態(tài)-經(jīng)濟-社會”效益相統(tǒng)一的流域高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，以高度價值認(rèn)同的流域文化共識為牽引，以流域高水平保護和治理為手段，以流域空間管控和流域協(xié)調(diào)機構(gòu)兩大機制為抓手的理論框架，識別出那些區(qū)別于長江等其他流域保護立法的特色問題作為立法關(guān)鍵;最后，結(jié)合我國流域管理法缺位、涉水四法功能割裂、政出多門職能交叉等現(xiàn)實特征給出此次立法定位的思考及建議。

關(guān)鍵詞 黃河立法;生態(tài)保護;高質(zhì)量發(fā)展;策略研究

中圖分類號 X522;X22;D920.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2020）12-0001-07

DOI：10.12062/cpre.20201103

黃河是孕育華夏文明、滋養(yǎng)中華民族的母親河，流域內(nèi)豐富的自然資源和要素稟賦，是沿黃地區(qū)維系經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)平衡的重要基礎(chǔ)和戰(zhàn)略保障。黃河流域作為確保我國生態(tài)安全、糧食安全、能源安全和防洪安全的生命線，是打贏污染防治攻堅戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵地區(qū)，是打贏脫貧攻堅、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的主陣地，更是延續(xù)歷史文脈、展示時代價值的核心窗口。然而，伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，黃河流域經(jīng)歷了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，保護和治理的任務(wù)十分艱巨，流域生態(tài)系統(tǒng)脆弱、經(jīng)濟發(fā)展滯后、人地關(guān)系趨向緊張，不斷形成貧困與生態(tài)環(huán)境破壞的惡性循環(huán)，嚴(yán)重制約了黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

黨中央、國務(wù)院高度重視黃河問題，將黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江大保護、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展一樣，上升至重大國家戰(zhàn)略（以下簡稱“黃河戰(zhàn)略”）[1]。如何進行科學(xué)合理的頂層設(shè)計，開展切實有效的行動，協(xié)調(diào)流域日趨復(fù)雜的功能沖突與多元利益訴求矛盾，成為黨中央、國務(wù)院的重大關(guān)切。黃河流域目前存在的生態(tài)本底脆弱、系統(tǒng)環(huán)境超載、水沙關(guān)系失衡、水資源匱乏等現(xiàn)實問題[2]，其本質(zhì)在于長期的經(jīng)濟社會發(fā)展需求與粗放式發(fā)展模式下人地關(guān)系的矛盾，解決上述困境需要同時在生態(tài)環(huán)境嚴(yán)格保護、經(jīng)濟社會布局優(yōu)化調(diào)整、流域內(nèi)各行政區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等多個層面采取措施，運用法治思維，通過立法，將黃河流域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)法治化，對流域人類的生產(chǎn)生活方式進行調(diào)整和規(guī)范。

為此，本文從黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的國家戰(zhàn)略出發(fā)，探討“黃河戰(zhàn)略”相關(guān)立法的策略選擇，具體分析了“黃河戰(zhàn)略”立法的需求、原則、框架和關(guān)鍵。強調(diào)“黃河戰(zhàn)略”目標(biāo)法治化的迫切需求，指出保障“黃河戰(zhàn)略”順利實施的根本路徑和基本原則，構(gòu)建策略框架，為“黃河戰(zhàn)略”的頂層設(shè)計和行動方案提供理論支撐，識別出黃河流域亟須保護和治理的重要內(nèi)容作為立法關(guān)鍵，并結(jié)合我國流域管理體系的現(xiàn)實特征給出此次立法定位的思考及建議。

1 黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略立法的現(xiàn)實需求

2020年8月31日，中共中央政治局召開會議審議《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“綱要”），明確提出要系統(tǒng)梳理有關(guān)黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的法律法規(guī)，深入開展黃河立法基礎(chǔ)性研究，適時啟動相關(guān)立法工作[3]。推進“黃河戰(zhàn)略”相關(guān)立法工作是貫徹中央依法治國方略和踐行生態(tài)文明思想的必然要求，是解決流域大保護和大治理重大關(guān)切、實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的有力保障。

1.1 從國家戰(zhàn)略實施需求來看，解決流域經(jīng)濟社會發(fā)展需求與生態(tài)資源環(huán)境承載能力間的矛盾刻不容緩

黃河流域的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和社會環(huán)境為流域高質(zhì)量發(fā)展提供了豐厚的條件。流域幅員遼闊，光照充足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)扎實，與長江流域等地區(qū)相比較，土地資源較為豐富，耕地面積廣闊而集中，特色農(nóng)牧產(chǎn)品優(yōu)勢突出;流域礦產(chǎn)資源富集，風(fēng)電光核等新能源開發(fā)優(yōu)勢明顯，能源供應(yīng)充沛，是我國重要的能源供應(yīng)基地、能源化工和基本原材料基地，為傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展提供了堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ);流域區(qū)位優(yōu)勢突出，交通基礎(chǔ)良好，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和國防科技工業(yè)重點布局，大批城市群落形成，集聚優(yōu)勢初顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也正向中高端調(diào)整;流域發(fā)展歷史悠久，治理經(jīng)驗充足，思想文化繁榮，依托獨特鮮明的文化資源優(yōu)勢，形成了一批圍繞文旅產(chǎn)業(yè)的新增長點。

然而，黃河流域經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量一直受到自然生態(tài)容量、環(huán)境承載力和水資源總量的制約，長期存在并且日益突出的四水問題（水資源、水災(zāi)害、水環(huán)境、水生態(tài)），已經(jīng)成為制約黃河流域各省市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵性問題[4]。一方面，流域水資源保障形勢持續(xù)嚴(yán)峻，水沙時空不協(xié)調(diào)，水患威脅嚴(yán)重，岸線資源過度開發(fā)，流域水資源管理和流域治理問題突出[5];另一方面，流域水、氣、土等系統(tǒng)性環(huán)境惡化、生物多樣性受損、生態(tài)環(huán)境脆弱等問題愈發(fā)凸顯，生態(tài)風(fēng)險向社會風(fēng)險轉(zhuǎn)化傾向愈發(fā)嚴(yán)重，流域整體生態(tài)環(huán)境亟待保護和修復(fù)。

因而，迫切需要以問題為導(dǎo)向，兼顧生態(tài)環(huán)境保護和流域治理關(guān)鍵性問題，通過立法提升完善黃河流域整體的生態(tài)環(huán)境保護和治理的水平和能力，推動黃河流域經(jīng)濟可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展[6]。

1.2 從環(huán)境治理制度保障來看，國內(nèi)現(xiàn)有分散的相關(guān)法律法規(guī)和行政手段難以有效解決黃河流域保護和治理的系統(tǒng)性問題

目前，黃河流域初步形成了以《水法》《環(huán)境保護法》為主體，《防洪法》《水土保持法》《水污染防治法》等行業(yè)單行法及《黃河水量調(diào)度條例》《黃河河口管理辦法》《黃河下游引黃灌溉管理規(guī)定》等流域單行法為兩翼的法律保障體系。黃河流域現(xiàn)有法律基礎(chǔ)已從國家、流域、地方三個層面，對流域內(nèi)水量分配調(diào)度、流域污染防治按區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、流域管理機構(gòu)職責(zé)、防洪抗旱職能、行政執(zhí)法監(jiān)督處罰等方面做出了規(guī)定與指導(dǎo)。

然而，現(xiàn)有法律保障體系無法充分適應(yīng)“黃河戰(zhàn)略”中流域大保護和大治理相協(xié)同的特征和戰(zhàn)略需求：一是國家層面尚未針對特定流域特點開展專門性立法，對黃河這類大尺度流域保護和治理的調(diào)控功能不足;二是流域?qū)用媪⒎▋H就關(guān)鍵要素分別規(guī)范，立法之間缺少協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，對流域上下游、干支流、行業(yè)間等整體性保護和治理考慮不足;三是地方層面立法更多考慮的是區(qū)劃體制及經(jīng)濟社會等因素，缺乏從宏觀角度對黃河流域自然屬性和生態(tài)系統(tǒng)的充分考量。

因此，迫切需要基于黃河流域自然資源稟賦與生態(tài)環(huán)境問題的特殊性、復(fù)雜性，從流域整體性、系統(tǒng)性以及保護與發(fā)展的協(xié)調(diào)性出發(fā)，出臺專門的法律，將國家有關(guān)法律制度與黃河的特點和實際緊密結(jié)合并使之具體化。

2 黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略立法的基本原則

習(xí)近平總書記多次強調(diào)“治理黃河，重在保護，要在治理”，“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”，“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”[7]。正確理解保護與發(fā)展間的辯證統(tǒng)一關(guān)系是開展“黃河戰(zhàn)略”立法工作的基本前提。牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，堅持經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益高度統(tǒng)一，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，呵護綠水青山，做大金山銀山，才能有效推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展[8]。因此，形成系統(tǒng)、整體、協(xié)同、相適應(yīng)的大保護和大治理格局，推進流域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，是保障“黃河戰(zhàn)略”順利實施的根本路徑和基本原則。

2.1 體現(xiàn)“黃河戰(zhàn)略”的系統(tǒng)性

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，流域不單是一個從源頭到河口的水文單元，而是一個在其邊界范圍內(nèi)逐漸形成的自然—經(jīng)濟—社會復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。這種復(fù)合系統(tǒng)特征決定了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展不能就水論水，同時決定了此次“黃河戰(zhàn)略”相關(guān)立法不是已有行業(yè)單行法和流域單行法的簡單整合與補充修繕，需要充分體現(xiàn)黃河流域的系統(tǒng)性特征。

2.2 體現(xiàn)“黃河戰(zhàn)略”的整體性

要發(fā)揮我國社會主義制度集中力量干大事的優(yōu)越性，牢固樹立“一盤棋”思想，統(tǒng)籌實施“黃河戰(zhàn)略”的有關(guān)行動，強化流域綜合管理，將治黃思路由“除水害、興水利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔逅辈⒅?，保護水資源、恢復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、治理水災(zāi)害、強化水監(jiān)管[8]。全面把握黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系，明確各種功能利用的優(yōu)先順序，提出完整的制度性解決方案，實現(xiàn)各要素整體性的合理流動和最優(yōu)配置。

2.3 體現(xiàn)“黃河戰(zhàn)略”的協(xié)同性

加強協(xié)同配合，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理[7]。一方面，協(xié)調(diào)水資源的經(jīng)濟功能和生態(tài)功能間的關(guān)系，實施包括黃河干流和主要支流在內(nèi)的全流域水資源統(tǒng)一調(diào)度，減少用水總量，實施全面節(jié)水，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，保障生態(tài)用水，維持黃河生態(tài)健康。另一方面，強化上下游協(xié)同、南北岸配合、干支流聯(lián)動，打破行政區(qū)域分隔，破解黃河治理存在的九龍治水、分頭管理問題，推動黃河生態(tài)保護和治理行穩(wěn)致遠(yuǎn)。通過體制機制的協(xié)調(diào)和制度體系的建設(shè)，發(fā)揮多元主體的整體治理效能和優(yōu)勢，實現(xiàn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.4 體現(xiàn)“黃河戰(zhàn)略”的適應(yīng)性

以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策[7]。一方面，堅持水資源生態(tài)環(huán)境承載能力剛性約束。鞏固提升能源化工等優(yōu)勢行業(yè)環(huán)境保護水平，推動高耗水、高污染、高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化，培育壯大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與流域資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。另一方面，充分考慮黃河上游、中游、下游及河口生態(tài)環(huán)境保護治理需求的差異性，分區(qū)分類實施黃河流域保護、修復(fù)、治理和促進高質(zhì)量發(fā)展等政策，從實際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商[7]。

3 黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略立法的理論框架

構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的理論框架，旨在為“黃河戰(zhàn)略”相關(guān)立法工作提供科學(xué)合理的立法依據(jù)，其關(guān)鍵在于界定“黃河戰(zhàn)略”中流域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，正確處理好保護和發(fā)展之間的協(xié)同關(guān)系?；趯S河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展國家重大戰(zhàn)略的理解，本文提出一個策略框架，旨在為“黃河戰(zhàn)略”頂層設(shè)計和行動方案提供理論支撐，如圖1所示。

3.1 以黃河流域高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)：突破模式鎖定、綜合效益相統(tǒng)一

高質(zhì)量發(fā)展是要以滿足人民日益增長的美好生活需要的高效率、公平和綠色可持續(xù)的發(fā)展，涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)各個維度的高質(zhì)量發(fā)展，以及創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念[9]。黃河流域豐沃的自然資源稟賦、獨特的產(chǎn)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢和厚重的歷史文化底蘊為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供了優(yōu)越的基礎(chǔ)條件[10]。黃河流域目前面臨復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題和發(fā)展瓶頸，究其根源在于傳統(tǒng)依賴要素和投資驅(qū)動的粗放型發(fā)展模式導(dǎo)致生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益之間的相互割裂。

落實“黃河戰(zhàn)略”的首要任務(wù)就是打破傳統(tǒng)的發(fā)展模式鎖定，探索出富有地域特色、流域特征的發(fā)展新路子，將實現(xiàn)“生態(tài)—經(jīng)濟—社會”效益相統(tǒng)一的高質(zhì)量發(fā)展作為“黃河戰(zhàn)略”的系統(tǒng)性目標(biāo)。堅持走生態(tài)良好、生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕的生態(tài)文明發(fā)展道路;堅持保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，通過創(chuàng)新改革，讓流域內(nèi)土地、自然風(fēng)光等要素活起來，利用自然優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，把黃河流域綠水青山蘊含的生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化為金山銀山;堅持可持續(xù)發(fā)展理念，樹立命運共同體意識，切實轉(zhuǎn)變竭澤而漁、殺雞取卵式的發(fā)展方式，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，呵護綠水青山，做大金山銀山，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 以黃河流域文化認(rèn)同為牽引：挖掘時代價值、形成發(fā)展共識

習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出：“要深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，講好‘黃河故事，延續(xù)歷史文脈，堅定文化自信，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢凝聚精神力量。”[7]黃河文化是由古至今黃河及其流經(jīng)區(qū)域衍生的文化集合，是炎黃五千年文明史的主體文化，其蘊含的天地人和、道法自然、休養(yǎng)生息等生態(tài)哲學(xué)，為踐行生態(tài)文明建設(shè)提供了歷史經(jīng)驗和智慧，對落實“黃河戰(zhàn)略”具有重要借鑒意義。

一方面，把宏大復(fù)雜的黃河文化轉(zhuǎn)化為老百姓聽得懂、講得清的“黃河故事”，關(guān)鍵在于形成特色鮮明、統(tǒng)一凝練的黃河文化符號，使其塑造黃河文化靈魂，囊括黃河文化瑰寶，延續(xù)黃河歷史文脈。只有將紛繁復(fù)雜的文化元素放在一個完整的黃河文化體系當(dāng)中，統(tǒng)籌、科學(xué)、合理的規(guī)劃保護方式、路徑和效果，并不斷強化這一黃河文化符號，才能將黃河文化保護好、傳承好、弘揚好。另一方面，將宏大的黃河文化建構(gòu)為被人們高度認(rèn)同的中華民族文化標(biāo)識，樹立“大黃河”的發(fā)展理念，并使這種流域發(fā)展共識內(nèi)化于“黃河戰(zhàn)略”的頂層設(shè)計和行動方案中，才能為保障“黃河戰(zhàn)略”順利實施提供原生動力和思想基礎(chǔ)，在流域管理實踐中打破行政壁壘，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)配合、協(xié)同發(fā)展，合力推動沿黃地區(qū)文化、生態(tài)、經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

3.3以黃河流域高水平保護和治理為手段：聚焦重大議題、識別立法關(guān)鍵

黃河流域自然生態(tài)脆弱，環(huán)境水資源保障形勢嚴(yán)峻，流域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、人民群眾生活水平等方面面臨的問題相較于國內(nèi)其他大河流域更為突出。只有聚焦在制約黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重大議題上，識別出重大議題中哪些關(guān)鍵內(nèi)容是亟待通過立法等手段進行高水平保護和治理的，才能牽一動百、對癥下藥，使“黃河戰(zhàn)略”的立法工作更加切實有效。

3.3.1 聚焦流域水資源：總量匱乏，區(qū)域分配難調(diào)和，水資源剛性約束不足

水資源供需緊張一直以來都是制約黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的主要矛盾。黃河屬資源型缺水河流，不僅水資源總量明顯不足，而且水資源的時空分布極不均衡，區(qū)域性缺水和季節(jié)性缺水嚴(yán)重[11]。黃河以僅占全國2%的河川徑流量滋養(yǎng)著全國15%的耕地和12%的人口[12]，水資源實際開發(fā)利用率已達(dá)86%，消耗率超過70%，遠(yuǎn)超一般流域40%的生態(tài)警戒線，資源性缺水已經(jīng)成為常態(tài)[13]。同時，流域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟粗放，區(qū)域用水矛盾尖銳，長期用水結(jié)構(gòu)不合理、浪費、低效和防污能力差等問題交織，使得水資源保障形勢極為緊張。

推進水資源集約節(jié)約利用是黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展中需要高度重視解決的突出重大問題之一。在一定時期內(nèi)和發(fā)展水平實現(xiàn)前，流域水資源必須服從剛性原則，這是保證流域產(chǎn)業(yè)升級換代和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要水資源政策。故此次立法需要突出強調(diào)流域水資源的剛性約束，引導(dǎo)并規(guī)范流域上下游統(tǒng)籌用水和農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，并且建立適當(dāng)補償機制，避免今后上下游之間更大水資源矛盾。

3.3.2聚焦流域水生態(tài)：本底脆弱，服務(wù)功能退化，生態(tài)修復(fù)道阻且長

良好的自然生態(tài)是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的根本基礎(chǔ)。黃河流域自然生態(tài)系統(tǒng)較為敏感脆弱，加之長期受人類開發(fā)建設(shè)活動的影響，全流域整體性、系統(tǒng)性的水生態(tài)問題已十分突出：干流高度人工化，支流普遍斷流，河流縱向連通性遭到破壞，自然生態(tài)岸線及重要濕地持續(xù)減少[14];流域上、中、下游水生態(tài)問題顯著，且區(qū)域差異性明顯，上游局部地區(qū)天然草地退化、水源涵養(yǎng)功能下降，中游地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)脆弱、水土流失依然嚴(yán)重，下游水生態(tài)流量偏低、生態(tài)保護治理與灘區(qū)居民農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)生活矛盾日益突出。此外，部分水源涵養(yǎng)區(qū)、河湖緩沖帶等重要生態(tài)空間過度開發(fā)，河湖的生物多樣性和自凈能力嚴(yán)重受損[15]。

黃河流域突出的自然生態(tài)問題已嚴(yán)重制約沿黃地區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。亟須從流域整體性、系統(tǒng)性角度出發(fā)，深入開展流域自然生態(tài)保護修復(fù)，從國家層面制定黃河流域生態(tài)保護修復(fù)制度體系，統(tǒng)籌推進實施全流域生態(tài)系統(tǒng)的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，通過此次立法將相關(guān)政策措施制度化、法制化，切實增強自然生態(tài)保護修復(fù)的法律保障，有效解決流域突出的水生態(tài)問題。

3.3.3聚焦流域水環(huán)境：承載力不足，系統(tǒng)風(fēng)險高，環(huán)境污染防治任務(wù)艱巨

資源環(huán)境承載力不足、環(huán)境系統(tǒng)性風(fēng)險持續(xù)偏高是黃河流域人地關(guān)系緊張的基本特征。黃河流域具備適宜農(nóng)業(yè)文明發(fā)展的自然環(huán)境和支撐工業(yè)化發(fā)展所需的關(guān)鍵資源，且優(yōu)勢突出。但黃河流域長期處于高強度的開發(fā)中，尤其是農(nóng)業(yè)的開發(fā)具有悠久的歷史，土地、水、能源、部分金屬與非金屬資源開發(fā)時間長、強度大，無論是農(nóng)牧業(yè)區(qū)域，還是能源礦產(chǎn)資源開發(fā)的城市，其資源環(huán)境一定程度上都呈現(xiàn)高負(fù)載的狀態(tài)，系統(tǒng)性風(fēng)險加劇：流域水環(huán)境問題突出，部分水體水質(zhì)較差，重化工業(yè)的集聚致使黃河干流和汾河、伊洛河等支流水環(huán)境壓力加大[16];農(nóng)村飲用水水源地缺乏保護，農(nóng)田退水、農(nóng)膜、畜禽糞便等農(nóng)業(yè)面源污染導(dǎo)致部分地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量存在不達(dá)標(biāo)或惡化風(fēng)險，部分水源功能喪失[17];有色金屬礦區(qū)土壤污染問題，堆存的礦渣、冶煉渣、無主尾礦庫存在污染周邊水體和土壤的環(huán)境隱患，解決難度大[18]。此外，治污設(shè)施和技術(shù)、企業(yè)監(jiān)管及沿河污染預(yù)警應(yīng)急水平等均未完全達(dá)到高質(zhì)量發(fā)展的要求。

可見，黃河部分河流污染物排放量已嚴(yán)重超過水環(huán)境承載力，農(nóng)業(yè)面源污染形勢嚴(yán)峻，部分區(qū)域土壤污染對水環(huán)境影響較大。亟須通過此次立法就黃河流域突出的水環(huán)境問題進行嚴(yán)格約束，聚焦重要支流、重要污染問題的治理，從減少污染物排放角度，設(shè)計污染物排放總量控制、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、排污口管理、水土一體化污染防治等法律條款。

3.3.4 聚焦流域水安全：泥沙銳減，水沙時空異變，水患與防洪安全依舊嚴(yán)峻

黃河流域總體呈現(xiàn)水少沙多、水沙異源、中游產(chǎn)沙地貌等基本屬性，水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，是黃河流域復(fù)雜難治的癥結(jié)所在。黃河水土流失嚴(yán)重，河流泥沙量大和輸沙用水量少產(chǎn)生的水沙時空關(guān)系不協(xié)調(diào)，是造成黃河泥沙易淤積、易頻發(fā)洪澇災(zāi)害的主要原因[19]。此外，以工程為主的建壩攔沙空間愈發(fā)趨緊，淤地壩和小支流攔沙土壩缺乏泄洪設(shè)施，防洪安全與應(yīng)急能力不足[20]。

（3）本次“黃河戰(zhàn)略”相關(guān)立法要以完善空間管控和利益協(xié)調(diào)“雙重機制”為突破口：突出黃河流域的特點，明確上中下游生態(tài)空間布局、生態(tài)功能定位和生態(tài)保護目標(biāo)，以流域空間管控機制為抓手，統(tǒng)領(lǐng)水資源利用、水污染防治、岸線使用、河道治理等方面的空間利用任務(wù)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，確保形成整體頂層合力;建立統(tǒng)一的利益協(xié)調(diào)機構(gòu)，以利益協(xié)調(diào)機制為抓手，將區(qū)域利益、部門合作融入黃河保護綜合決策，解決部門間權(quán)力交叉重疊的問題和區(qū)域利益平衡協(xié)調(diào)機制缺乏的問題。

（4）本次“黃河戰(zhàn)略”相關(guān)立法要體現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和適應(yīng)性的立法原則，重點處理“五大關(guān)系”：包括處理好生態(tài)保護、流域治理和高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系，處理好流域全局與行政轄區(qū)的關(guān)系，處理好上下游、左右岸、干支流之間的保護協(xié)調(diào)問題，處理好水量、水質(zhì)和水生態(tài)的綜合保護關(guān)系，處理好區(qū)域、行業(yè)、部門職責(zé)和工作相互交疊的關(guān)系。

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（責(zé)任編輯：劉呈慶）