規(guī)制內(nèi)涵變遷與現(xiàn)代環(huán)境法的演進(jìn)

摘要 規(guī)制是各學(xué)科廣泛運用的概念，法學(xué)層面的規(guī)制主要關(guān)注規(guī)制主體的法律架構(gòu)、規(guī)制行為的合法性、規(guī)制程序的正當(dāng)性以及規(guī)制裁量權(quán)的控制等。百余年來，規(guī)制內(nèi)涵經(jīng)歷了由直接規(guī)制到激勵性規(guī)制再到規(guī)制治理的變遷，這一變遷也影響到作為社會性規(guī)制之典型場域的環(huán)境規(guī)制與環(huán)境法，學(xué)界通常將建立在上述不同規(guī)制內(nèi)涵基礎(chǔ)上的環(huán)境規(guī)制和環(huán)境法用“代”進(jìn)行表征，其所折射的是不同發(fā)展階段對環(huán)境保護(hù)目的和手段的認(rèn)知差異。各代環(huán)境法之間并非相互排斥的關(guān)系，而是基于社會變遷對既有規(guī)制手段進(jìn)行的限制、修正和完善，從而更好地實現(xiàn)環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)。從形式上看，中國環(huán)境規(guī)制和環(huán)境法的發(fā)展歷程同樣可以分為三個階段，并且也呈現(xiàn)出由以命令控制為主的“監(jiān)管之法”向強調(diào)多元共治的“治理之法”的演進(jìn)趨勢，并逐漸形成了具有自身獨特性的理論和制度體系。但是，當(dāng)前中國環(huán)境法仍然存在一些局限，主要表現(xiàn)為理念上仍受還原主義法律觀的支配，目的上未確立環(huán)境規(guī)制的權(quán)利保障目標(biāo)，體系上難以適應(yīng)風(fēng)險預(yù)防和規(guī)制的要求，適用上尚未厘清各種規(guī)制工具的適用條件，內(nèi)容上還需實現(xiàn)多元規(guī)范的協(xié)同和銜接。要發(fā)揮環(huán)境法在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的作用，就需要補齊上述環(huán)境法治的短板，以整體主義法律觀作為推進(jìn)環(huán)境法治建設(shè)的指導(dǎo)思想，通過環(huán)境權(quán)入憲入法確立環(huán)境法的權(quán)益保障目標(biāo)，推動環(huán)境法由危害防止向風(fēng)險預(yù)防的轉(zhuǎn)身，優(yōu)化各種環(huán)境規(guī)制工具的銜接適用，健全各種規(guī)范類型之間的協(xié)同機制。

關(guān)鍵詞 環(huán)境規(guī)制;環(huán)境法;命令與控制;激勵性規(guī)制;規(guī)制治理

中圖分類號 D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1002-2104（2020）12-0155-09DOI：10.12062/cpre.20200942

通常認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的環(huán)境法肇始于1970年前后[1]。盡管此前亦有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的零星規(guī)范，但此后進(jìn)行的環(huán)境立法才意味著各國不再如過去幾個世紀(jì)一樣將環(huán)境單純地視為資源任意取用，而是在反思人與自然的關(guān)系中，將環(huán)境保護(hù)作為法治國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本任務(wù)，認(rèn)為國家應(yīng)當(dāng)通過對環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)和改善，保障公眾在清潔、健康的環(huán)境中生活的基本權(quán)利。隨后，各國不僅對傳統(tǒng)民刑事法律進(jìn)行了“生態(tài)化”改造，更重要的是回應(yīng)公眾保障清潔、健康環(huán)境的訴求，由政府直接介入環(huán)境保護(hù)事務(wù)，采取事前的規(guī)制措施預(yù)防和阻止環(huán)境危害的發(fā)生，環(huán)境規(guī)制由此成為環(huán)境法的“代名詞”[2]。此后，隨著規(guī)制的內(nèi)涵和外延不斷擴充，環(huán)境法的理論和制度體系也隨之發(fā)生變遷，從以命令與控制為核心的秩序環(huán)境法向以規(guī)制治理為核心的風(fēng)險環(huán)境法邁進(jìn)[3]。中國環(huán)境保護(hù)的歷程亦印證了這一變遷，從1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會議審議通過《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》開始，中國環(huán)境法的發(fā)展逐步進(jìn)入快車道，經(jīng)過四十余年的發(fā)展，中國已經(jīng)建立了較為完善的環(huán)境法制體系，從最初單純強調(diào)政府的監(jiān)督管理到當(dāng)前強調(diào)政府、企業(yè)和社會的多元共治，并將構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[4]。在此背景下，梳理從規(guī)制到治理的概念流變及其對全球環(huán)境法的影響和塑造，進(jìn)而將之與中國環(huán)境法治的“地方性知識”相結(jié)合，將有助于構(gòu)建適合本土需要的環(huán)境規(guī)制體系和環(huán)境規(guī)制法理學(xué)。

1 規(guī)制及其內(nèi)涵變遷

1.1 規(guī)制的概念解讀及其法學(xué)意蘊

規(guī)制（regulation）源自日本學(xué)者的翻譯，在我國又常被譯為“管制”。但管制在漢語語境下具有管控、控制的含義，很難涵蓋政府角色由命令控制向規(guī)制治理變遷的歷程，故采用“規(guī)制”概念更為適宜?！杜＝蚋唠A英語詞典》界定的“規(guī)制”包含兩重含義：一是由政府或其他機關(guān)制定的正式規(guī)則，二是通過規(guī)則進(jìn)行的控制[5]。法律層面的界定也與此類似，如《布萊克法律詞典》將規(guī)制界定為：①規(guī)則或約束控制的行為或過程;②內(nèi)部章程或規(guī)章;③擁有法律約束力的規(guī)則或命令，通常由行政機關(guān)發(fā)布[6]。《元照英美法詞典》與《布萊克法律詞典》的表述除順序不同外，在內(nèi)容上并無實質(zhì)差異，同樣包含了三重含義：①管理辦法、規(guī)則、規(guī)章、條例：廣義上指任何規(guī)范行為的法律規(guī)定，狹義上通常指政府各部門根據(jù)法定權(quán)限所發(fā)布的各種從屬性法律;②管理、管制、規(guī)制、監(jiān)管控制;③內(nèi)部章程、內(nèi)部規(guī)章，即公司或社團等用以進(jìn)行內(nèi)部管理的規(guī)則或管理規(guī)定[7]。

不難看出，無論是哪種界定，規(guī)制均包含了雙重含義：規(guī)則本身（尤其是行政機關(guān)發(fā)布的有約束力的規(guī)則或命令）與規(guī)則之治。學(xué)理上的界定也基本沿著此種思路展開。如日本經(jīng)濟學(xué)家植草益將規(guī)制界定為依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進(jìn)行限制的行為，尤其是指向公共機構(gòu)對企業(yè)活動進(jìn)行干預(yù)的行為，而公共機構(gòu)的干預(yù)應(yīng)當(dāng)是以法律及其執(zhí)行權(quán)為依據(jù)[8]1-2。根據(jù)規(guī)制對象的不同，植草益進(jìn)一步將公共規(guī)制分為經(jīng)濟性規(guī)制與社會性規(guī)制，其中經(jīng)濟性規(guī)制重點針對具有自然壟斷、信息不對稱等特征的行業(yè)，目的主要是為防止資源低效配置和確保服務(wù)供給的公平性[8];社會性規(guī)制處理的則主要是外部不經(jīng)濟和非價值物問題，目的是保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護(hù)環(huán)境和防止災(zāi)害[8]。由于社會性規(guī)制主要涉及健康、安全和環(huán)境領(lǐng)域，因而通常又被稱為“健康、安全和環(huán)境規(guī)制”[9]。

綜合上述概念不難梳理出規(guī)制必備的核心要素，即規(guī)制主體（公共機構(gòu)）、規(guī)制對象（經(jīng)濟或社會活動）、規(guī)制手段（直接或間接規(guī)制）以及規(guī)制依據(jù)（法律規(guī)則）。不同學(xué)科基于對規(guī)制與政治、經(jīng)濟、法律之間關(guān)系的不同假設(shè)，發(fā)展出關(guān)于規(guī)制的不同理論視角和方法論，如經(jīng)濟學(xué)上主要從成本-收益角度關(guān)注規(guī)制對于資源配置效率的影響[10]，政治科學(xué)和公共管理則把著力點放在規(guī)制政策形成和執(zhí)行的政治與行政作用方面[11]。法學(xué)關(guān)注的重心則更多是規(guī)制法律關(guān)系的構(gòu)造，包括規(guī)制主體的法律架構(gòu)、規(guī)制行為的合法性、規(guī)制過程的正當(dāng)性以及規(guī)制裁量權(quán)的控制等內(nèi)容。但從目前來看，環(huán)境法領(lǐng)域的規(guī)制研究多是將經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)的話語體系直接移植過來，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制研究“法律血統(tǒng)”的不足，使得環(huán)境法的理念和制度容易產(chǎn)生異化和偏離。故法學(xué)層面的規(guī)制研究還是要回歸“法言法語”，以法律關(guān)系、權(quán)利義務(wù)為表達(dá)途徑，將規(guī)制分解為權(quán)利/力—義務(wù)配置、權(quán)力—權(quán)力協(xié)調(diào)、權(quán)力—權(quán)利溝通、權(quán)利—權(quán)力制約的規(guī)范表達(dá)，從而能夠?qū)Νh(huán)境規(guī)制與環(huán)境法的關(guān)系做出合理的解釋。

1.2 規(guī)制的內(nèi)涵變遷及其社會背景

從制度應(yīng)對史考察，現(xiàn)代意義上的規(guī)制理論出現(xiàn)并不久遠(yuǎn)。在19世紀(jì)末20世紀(jì)初之前，在西方占支配地位的主流學(xué)說是古典自由主義，其在國家與社會的關(guān)系上奉行嚴(yán)格分野，將國家權(quán)力限定于消極地保障個體的自由權(quán)利[12]。體現(xiàn)在法治層面，即為公私法的劃分：公法規(guī)范國家與社會之間的關(guān)系，強調(diào)國家負(fù)有消極不侵害公民自由的義務(wù);社會領(lǐng)域則秉持私法自治的理念，奉所有權(quán)絕對、契約自由和過錯責(zé)任為圭臬[13]。在此背景下，國家無論是對經(jīng)濟領(lǐng)域還是社會生活領(lǐng)域均無干預(yù)的余地，否則將構(gòu)成對基本權(quán)利的侵害。但隨著西方社會過渡到壟斷資本主義階段，自由市場受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，貧富差距加劇，強調(diào)國家固守消極義務(wù)的邊界，將導(dǎo)致國民事實上陷入法律保護(hù)的范圍之外。故人們轉(zhuǎn)而要求國家不但負(fù)有消極不侵害公民自由的義務(wù)，還要對市場行為進(jìn)行調(diào)節(jié)與干預(yù)，為國民提供基本的生存照顧（給付義務(wù)）。生存權(quán)由此成為憲法上新興的基本權(quán)利，公私法的界限也開始變得模糊，所有權(quán)絕對的觀念受到?jīng)_擊，“經(jīng)濟社會不斷整合進(jìn)公法秩序之內(nèi)”[14]。以“大蕭條”為契機，西方國家開始廣泛的介入到經(jīng)濟領(lǐng)域，經(jīng)濟性規(guī)制（經(jīng)濟法）由此形成，也宣告了現(xiàn)代社會正式步入規(guī)制國階段[15]?！岸?zhàn)”前后，隨著環(huán)境、健康等社會問題逐漸突出，國家干預(yù)進(jìn)一步延伸到社會領(lǐng)域，社會性規(guī)制也由此興起[16]。

但大量介入經(jīng)濟社會領(lǐng)域在提高公眾福祉的同時，亦導(dǎo)致財政支出激增、財政赤字?jǐn)U大，支撐福利國家的財稅負(fù)擔(dān)日趨繁重，加之政府在規(guī)制過程中可能出現(xiàn)公共選擇失靈，政府規(guī)制逐漸受到非議，人們的關(guān)注重心開始由市場失靈轉(zhuǎn)向政府失靈。故20世紀(jì)60、70年代以來，西方開始掀起規(guī)制改革的浪潮，放松和解除規(guī)制一時成為潮流，寄望于通過規(guī)制措施的開放與松綁，使經(jīng)濟運作回歸市場機制，政府亦可減輕行政和財政的負(fù)擔(dān)[17]。

放松規(guī)制并非完全的放棄規(guī)制，而是在新的社會背景下進(jìn)行的規(guī)制再造。并且，放松規(guī)制主要針對的是經(jīng)濟性規(guī)制領(lǐng)域，社會性規(guī)制非但沒有減少，反倒呈持續(xù)強化的態(tài)勢[18]。規(guī)制的疆域其實并未被限縮，而是朝向不同的形式和方向發(fā)展，尤其是隨著風(fēng)險社會的出現(xiàn)，社會性規(guī)制的比重逐漸超過經(jīng)濟性規(guī)制，成為各國政府規(guī)制的重心[19]。但社會性規(guī)制的加強，也不再一味強調(diào)政府直接采取命令與控制手段，理論和實務(wù)上逐漸認(rèn)為面對分化多元的社會，必須打破國家與社會的二元對立，對規(guī)制內(nèi)涵進(jìn)行革新與再造：規(guī)制主體上除了公共機構(gòu)外，企業(yè)和社會亦可以進(jìn)行社會自我規(guī)制;規(guī)制手段上采取多元手段，綜合采取直接規(guī)制、激勵性規(guī)制、信息規(guī)制等工具;規(guī)制依據(jù)上除了國家正式法律，開始倡導(dǎo)通過軟法的社會治理。就此來看，規(guī)制事實上已超越傳統(tǒng)的單一主體、單一手段、單一依據(jù)，而具有了多中心的內(nèi)涵。質(zhì)言之，規(guī)制的內(nèi)涵亦由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”（government）轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼保╣overnance），從而形成由國家、社會與市場共同塑造規(guī)制過程的“規(guī)制治理”（regulatory governance）[20]。作為社會性規(guī)制之典型場域的環(huán)境規(guī)制與環(huán)境法，無疑會受到規(guī)制內(nèi)涵變遷的影響。

2 規(guī)制內(nèi)涵變遷對現(xiàn)代環(huán)境法的影響和塑造

不難看出，規(guī)制內(nèi)涵變遷的背后，實際上是對公共機構(gòu)在規(guī)制過程中角色和定位認(rèn)知的變化。初期，受規(guī)制的公益理論影響，維護(hù)公共利益是國家的基本任務(wù)和正當(dāng)性所在，圍繞公共利益有關(guān)的事務(wù)由國家獨占行使，故在規(guī)制手段上體現(xiàn)為政府直接規(guī)制。但20世紀(jì)70、80年代以來，面對規(guī)制俘獲、規(guī)制成本以及規(guī)制本身的風(fēng)險等政府規(guī)制失靈問題，規(guī)制的私益理論認(rèn)為應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重新市場的作用，實行激勵性規(guī)制，在規(guī)制手段上采取基于市場的政策工具。20世紀(jì)90年代以來，受治理理論的影響，公法上逐漸在國家任務(wù)之外發(fā)展出公共任務(wù)概念，認(rèn)為公共任務(wù)應(yīng)當(dāng)由國家、企業(yè)和社會共同完成，相應(yīng)的，規(guī)制手段上應(yīng)當(dāng)采取由政府、社會與市場共同塑造規(guī)制過程的規(guī)制治理模式。規(guī)制理念和手段的變遷，也促使現(xiàn)代環(huán)境法的法理和制度體系不斷演進(jìn)，學(xué)理上通常用“代”作為類型化工具，用以歸納不同階段環(huán)境規(guī)制和環(huán)境法的特征。

2.1 直接規(guī)制與第一代環(huán)境法

如前所述，脫胎于工業(yè)文明的近代法治國家理念及其制度構(gòu)造，一直奉自由主義為圭臬，形成了以保障自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)為核心的法律框架，盡管局部環(huán)境問題已經(jīng)較為嚴(yán)重，但基于所有權(quán)絕對、意思自治和過錯責(zé)任的鐵律，由于作為“公地”的環(huán)境不為任何人所有，故人人可以加以自由利用，僅在出現(xiàn)危害私人生命、健康、財產(chǎn)安全等基本權(quán)利時，才通過刑法規(guī)范、侵權(quán)行為與治安責(zé)任加以應(yīng)對。即便到了社會法治國階段，以生存權(quán)保障為目標(biāo)的國家任務(wù)僅著眼于提供最低限度的生存保障，清潔、健康的環(huán)境并不在國家的給付之列。直到20世紀(jì)60、70年代，隨著環(huán)境保護(hù)運動的展開，各國才逐漸將環(huán)境保護(hù)作為國家的基本義務(wù)，并進(jìn)行了大量環(huán)境立法，授權(quán)行政機關(guān)采取規(guī)制措施預(yù)防和阻止環(huán)境危害。鑒于侵害環(huán)境的行為與妨害社會公共安全和秩序的行為在外觀上較為相似，故各國沿用了古典法時期秩序行政的基本理念，通過制定普遍性的命令、禁止規(guī)范或設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)的規(guī)制機構(gòu)和監(jiān)督檢查體系，對違反命令或者標(biāo)準(zhǔn)的行為進(jìn)行制裁，從而一反生態(tài)環(huán)境利益在傳統(tǒng)法律體系內(nèi)難以得到照顧的狀態(tài)，也意味著現(xiàn)代意義的環(huán)境法由此產(chǎn)生。鑒于其核心是設(shè)定命令要求行為人進(jìn)行遵守并對違反者施以懲罰，故被形象地概括為命令與控制或者直接規(guī)制模式[21]。

直接規(guī)制階段的環(huán)境法大致具有以下幾方面特征：①設(shè)立專門的環(huán)境規(guī)制機構(gòu)。如美國在1970年成立了聯(lián)邦環(huán)保署，環(huán)保署具有廣泛的權(quán)力，兼具準(zhǔn)立法權(quán)（規(guī)則制定）、執(zhí)行權(quán)（執(zhí)行國會制定的法律及其自身制定的規(guī)章）及準(zhǔn)司法權(quán)（EPA內(nèi)設(shè)有行政法法官處理EPA與相關(guān)群體的爭議），甚至被稱為聯(lián)邦的第四分支[22]。②以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為核心規(guī)制工具。鑒于環(huán)境保護(hù)的專業(yè)性，法律授權(quán)規(guī)制機構(gòu)制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)，分別作為政府環(huán)境行政的目標(biāo)值和相對人行為自由的界限，并通過許可證等制度予以具體化。③當(dāng)事人之間是單向度的干涉行政關(guān)系。即規(guī)制機構(gòu)通過禁止、限制或者課以義務(wù)的方式對行為人的自由或財產(chǎn)做出限制，必要時可以采取強制措施，但同時也受到法律保留、正當(dāng)程序、比例原則等行政法治原理的束縛。④規(guī)制機構(gòu)需要承擔(dān)舉證責(zé)任。這一舉證責(zé)任既包括對某一類行為或狀態(tài)需要從法律上進(jìn)行否定性評價進(jìn)行舉證，也包括對個案中某一具體行為或狀態(tài)是否需要采取預(yù)防、阻止或排除的措施進(jìn)行舉證。⑤合法權(quán)益受到侵害者方能提起司法審查。在規(guī)制公益理論的支配下，維護(hù)環(huán)境公共利益是國家的壟斷任務(wù)，若法律沒有明確規(guī)定保護(hù)個體的利益，則個體因規(guī)制機構(gòu)執(zhí)行法律而受到的利益僅僅是一種反射利益，不能向法院提請司法審查。

直接規(guī)制具有適用明確、威懾性強、易于執(zhí)行等優(yōu)點，故在環(huán)境法發(fā)展初期成為立法者貫徹環(huán)境保護(hù)目的和任務(wù)的首選，其實效性也已經(jīng)為大量實證研究所證明[23]。即便晚近以來環(huán)境規(guī)制手段朝向多元化發(fā)展，但命令與控制手段仍然占據(jù)各國環(huán)境法的主導(dǎo)地位，并構(gòu)成了其他規(guī)制手段的前提和基礎(chǔ)。

2.2 激勵性規(guī)制與第二代環(huán)境法

盡管直接規(guī)制具有上述優(yōu)點，但也飽受成本高昂、效率低下、體制僵化、缺乏激勵等非議。批評者認(rèn)為，由于直接規(guī)制的本質(zhì)是干涉行政，不僅需要規(guī)制機構(gòu)承擔(dān)證明環(huán)境危害性的人力、技術(shù)、信息、資源等成本，同時因為其對公民權(quán)利限制程度較高，受正當(dāng)程序等行政法治原理的束縛也比較高，可能需要經(jīng)過冗長的行政復(fù)議和司法審查程序，使得規(guī)制過程過于昂貴、僵化、低效，容易陷入規(guī)制過度或者規(guī)制不足的困境[24]。同時，由于執(zhí)法資源有限，規(guī)制機構(gòu)通常重點關(guān)注大型企業(yè)的點源排放，且規(guī)制機構(gòu)也可能被企業(yè)所俘獲，從而可能導(dǎo)致選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象。更為關(guān)鍵的是，在以達(dá)標(biāo)排放為核心的命令與控制模式下，企業(yè)只能被動地遵守規(guī)制機構(gòu)的命令，不僅導(dǎo)致規(guī)制機構(gòu)和相對人之間的對立和對抗，同時也導(dǎo)致企業(yè)不具有減少污染的主動性。原因在于，排放標(biāo)準(zhǔn)不僅是企業(yè)守法的底線，同時也是企業(yè)活動的“天花板”，企業(yè)只要遵守排放標(biāo)準(zhǔn)就可以獲得行政合法性，同時也意味著企業(yè)不具有在法律底線之外進(jìn)行額外改善的誘因。故20世紀(jì)80年代前后，受經(jīng)濟性規(guī)制領(lǐng)域放松規(guī)制和激勵性規(guī)制等思潮的影響，西方國家的規(guī)制法律和政策亦有所松動，市場的作用被重新強調(diào)，主張通過間接規(guī)制，通過立法制定一套公平合理、符合公共利益的規(guī)范框架，讓企業(yè)在追求其利益的驅(qū)使下自動配合，便自然地達(dá)到政府原先預(yù)想的規(guī)制目的[25]。這種模式強調(diào)規(guī)制的靈活性和經(jīng)濟誘因的采用，被認(rèn)為是直接規(guī)制的補充和替代，也因此被稱為“第二代環(huán)境規(guī)制”[23]或“第二代環(huán)境法”[26]。

“激勵”一詞實際上已經(jīng)概括了第二代環(huán)境法的核心特征，即規(guī)制機構(gòu)通過設(shè)定經(jīng)濟或者政策誘因誘導(dǎo)行為人達(dá)到保護(hù)環(huán)境和公眾健康的目的，如環(huán)境稅費制度作為貫徹污染者負(fù)責(zé)原則、促進(jìn)外部成本內(nèi)部化的重要機制，其誘因機制體現(xiàn)為通過減少排放量而達(dá)到少繳稅費的目的;排放權(quán)交易則可以通過將富余指標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓獲取收益或者封存以排擠競爭對手。盡管其目的均是基于自身效益的考慮，卻由于其需要遵守規(guī)制機構(gòu)設(shè)定的基本框架，可以間接實現(xiàn)保護(hù)和改善環(huán)境的目標(biāo)，從而克服第一代環(huán)境法存在的低效、僵化與成本高昂等問題[27]。具體表現(xiàn)為：①實現(xiàn)污染防治責(zé)任的重新分配。直接規(guī)制飽受非議的重要原因之一是其忽視企業(yè)守法成本的異質(zhì)性而導(dǎo)致某些企業(yè)需要付出高昂的污染防治成本，而在激勵性規(guī)制模式下，這些企業(yè)可以與成本較低的企業(yè)進(jìn)行交易，從而在不降低環(huán)境質(zhì)量的前提下減少社會資源的浪費;②降低規(guī)制機構(gòu)的執(zhí)法成本。在激勵性規(guī)制模式下，規(guī)制機構(gòu)只需劃定區(qū)域內(nèi)的排放總量和初始配額，至于各企業(yè)如何防治、防治到什么程度，則可以通過市場機制達(dá)到平衡，從而減輕直接規(guī)制下規(guī)制機構(gòu)需要對個案承擔(dān)舉證責(zé)任帶來的規(guī)制負(fù)擔(dān);③提升企業(yè)環(huán)境治理水平。在直接規(guī)制模式下，企業(yè)守法的“底線”與“天花板”是重疊的，企業(yè)即便有更高的污染治理水平，也會因缺乏激勵而進(jìn)行最大限度的排放，甚至由于擔(dān)心引來更嚴(yán)格的規(guī)制而隱藏自身的真實治理水平;激勵性規(guī)制則可以拉開“底線”與“天花板”的距離，誘導(dǎo)企業(yè)主動提升治理水平來觸碰“天花板”，從而獲取更多的經(jīng)濟或政策優(yōu)惠。正是基于其靈活、對抗性弱、符合成本效益等優(yōu)勢，激勵性規(guī)制自20世紀(jì)80、90年代以來逐漸為各國環(huán)境法所認(rèn)可。

2.3 規(guī)制治理與第三代環(huán)境法

以激勵性規(guī)制為核心的第二代環(huán)境法同樣遭受不少批評。這些批評一方面體現(xiàn)在抽象的價值判斷層面，如認(rèn)為將經(jīng)過許可進(jìn)行的排污視為“權(quán)利”不合道德和法律原則;排污權(quán)交易將導(dǎo)致特定污染物流向某一區(qū)域尤其是低收入社區(qū)，有違環(huán)境正義[28]。另一方面，學(xué)者們從微觀層面上也提出了一些疑問，如激勵性規(guī)制面臨的定價和適用難題，使其不見得比直接規(guī)制成本更低[29]。除此之外，激勵性規(guī)制中的規(guī)制當(dāng)事人仍然是政府與企業(yè)，第一代環(huán)境法中可能出現(xiàn)的規(guī)制俘獲問題在此階段仍然可能出現(xiàn)，且由于激勵性規(guī)制中規(guī)制機構(gòu)的角色主要是設(shè)定規(guī)制的基本框架，規(guī)制過程很難受到正當(dāng)程序的約束，利益相關(guān)者也很難提起司法審查。故20世紀(jì)90年代以來，規(guī)制治理逐漸成為新一代環(huán)境法變革的理論支撐。規(guī)制治理是一個正在發(fā)展的概念，它所強調(diào)的不僅是規(guī)制機構(gòu)如何推動優(yōu)良的規(guī)制政策與解除不必要的規(guī)制，更重要的是，如何通過良好的制度設(shè)計與立法過程，搭配適當(dāng)?shù)牟呗耘c工具，形成一個良善的治理模式：政府只負(fù)責(zé)核心職能，把不需要再繼續(xù)從事的服務(wù)和任務(wù)交給社會與市場，并且推動規(guī)制過程的公開透明和公眾參與，以提升經(jīng)濟與社會福祉[30]。如果說前兩代環(huán)境法是在克服市場失靈或者政府失靈中打轉(zhuǎn)的話，規(guī)制治理則是在政府與市場的二元簡單結(jié)構(gòu)中引入社會博弈方，從而將環(huán)境規(guī)制置于政府—社會—市場的復(fù)雜系統(tǒng)之下，強調(diào)通過多主體、多層次、多手段的協(xié)力和協(xié)同實現(xiàn)環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)。

與指向明確的前兩代環(huán)境法相比，規(guī)制治理理念指導(dǎo)下的“第三代環(huán)境法”是正在形成中的概念和體系，但也可以歸納出以下幾個特征：①規(guī)制機構(gòu)角色的重新定位。在前兩代環(huán)境法中，規(guī)制機構(gòu)仍然占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位;第三代環(huán)境法中，規(guī)制機構(gòu)則主要作為規(guī)則和框架的制定者，通常不再參與具體的規(guī)制過程，而是將環(huán)境保護(hù)任務(wù)交由社會自我規(guī)制，但同時需要在自我規(guī)制失靈時承擔(dān)履行擔(dān)保責(zé)任，防止規(guī)制機構(gòu)借公私合作規(guī)制或者社會自我規(guī)制逃避規(guī)制職責(zé)，造成公共任務(wù)實現(xiàn)上的“國家逃逸”[31]。②強調(diào)信息公開與公眾參與。前兩代環(huán)境法本質(zhì)上是一種“密室程序”，因而始終難脫規(guī)制俘獲之嫌;規(guī)制治理的最大貢獻(xiàn)則是引入社會作為博弈方，通過信息公開和公眾參與實現(xiàn)對前兩代規(guī)制的監(jiān)督。從實踐來看，信息公開機制已經(jīng)被證明是一項有效的規(guī)制工具，甚至被作為第三代環(huán)境規(guī)制的標(biāo)志[32]。③注重發(fā)揮社會規(guī)范的作用。除正式立法外，企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理規(guī)范及其與規(guī)制機構(gòu)協(xié)定的環(huán)境協(xié)議，皆可作為環(huán)境規(guī)制的規(guī)范淵源，且以自愿遵從為核心，在執(zhí)行上往往采用聲譽、契約等多種方式發(fā)揮事實上的規(guī)制效果[29]。

2.4 三代環(huán)境法的內(nèi)在關(guān)系

“代”作為一種類型化工具，不僅具有數(shù)量上的集聚性，同時也有內(nèi)容上的承繼性。不同“代”環(huán)境法之間并不是單純的取代關(guān)系，而是不斷在已有體系中加入新的內(nèi)涵，其所折射的是不同發(fā)展階段對環(huán)境保護(hù)目的和手段認(rèn)識的程度。因而，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)任務(wù)的各種規(guī)制手段之間并非相互排斥的關(guān)系，毋寧說是基于社會發(fā)展需要對影響實現(xiàn)這些目標(biāo)的規(guī)制手段進(jìn)行了一定程度的限制、修正和完善。也正基于此，各代環(huán)境法之間并非涇渭分明，后兩代環(huán)境法都是建立在激勵性規(guī)制的基礎(chǔ)之上，是在環(huán)境法合作原則統(tǒng)率下實施的共同規(guī)制和社會自我規(guī)制，通過政策優(yōu)惠或者經(jīng)濟誘因提高市場競爭力是后兩代環(huán)境法實施的內(nèi)部動力，來自消費者、非政府組織、社區(qū)的壓力是其實施的外部誘因。上述內(nèi)外兩方面的誘因能否真正發(fā)揮作用，則取決于嚴(yán)格的直接規(guī)制體系作為后盾。只有直接規(guī)制壓力達(dá)到一定程度時，企業(yè)才可能選擇自我規(guī)制。例如，在排污權(quán)交易中，如果排污標(biāo)準(zhǔn)和排污費額度設(shè)定過低，或者總量控制過于寬松，則無法激勵企業(yè)采取最佳可得技術(shù)削減排污量進(jìn)而將富余指標(biāo)進(jìn)行交易;即使標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定合理，若無完善的監(jiān)測體系與嚴(yán)格的執(zhí)法體系，企業(yè)可以通過偷排予以規(guī)避，或者因為違法成本低而選擇超標(biāo)排污，激勵性規(guī)制的目標(biāo)同樣難以實現(xiàn)[33]。由此，科學(xué)的規(guī)制框架、嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督以及完善的法律責(zé)任體系，事實上構(gòu)成了各代環(huán)境法有效運行的基礎(chǔ)和保障。

3 規(guī)制、治理與中國環(huán)境法的發(fā)展完善

3.1 中國環(huán)境法的產(chǎn)生和演進(jìn)

橫向來看，中國環(huán)境法產(chǎn)生的時間幾乎與世界同步。1972年，中國派團參加了在斯德哥爾摩舉行的第一次人類環(huán)境會議;1973年，中國召開了第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，討論通過了新中國第一個具有法規(guī)性質(zhì)的綱領(lǐng)性文件;1974年成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組;1978年憲法正式規(guī)定“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”;1979年，五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》;1982年憲法環(huán)境條款進(jìn)行了修改，規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。依此為肇端，中國環(huán)境立法開始進(jìn)入快車道，截至2019年底，中國已制定了環(huán)境資源法律30余部，環(huán)境資源行政法規(guī)和部門規(guī)章數(shù)百件，現(xiàn)行有效環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)2000余項，地方性法規(guī)和規(guī)章也以環(huán)境資源立法為大宗，此外，《民法典》《刑法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等均設(shè)有環(huán)境資源的專章或條款?？梢哉f，中國環(huán)境法律體系已經(jīng)基本形成，各環(huán)境要素已經(jīng)得到基本覆蓋，環(huán)境保護(hù)主要領(lǐng)域已經(jīng)實現(xiàn)有法可依。

環(huán)境法律體系逐漸健全的背后，是環(huán)境保護(hù)理念和地位的逐漸深化和提升。如果說1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》正式拉開了中國環(huán)境法發(fā)展的帷幕，此后環(huán)境法發(fā)展大體上可以分為三個階段：第一階段是從《環(huán)境保護(hù)法（試行）》制定到1989年《環(huán)境保護(hù)法》制定，這一階段主要是建立環(huán)境法制的基本框架，成立專門的監(jiān)管機構(gòu)，并建立了環(huán)評、三同時、達(dá)標(biāo)排放等基本管理制度;第二階段是從《環(huán)境保護(hù)法》通過至2012年，可持續(xù)發(fā)展理念逐漸確立，監(jiān)管機構(gòu)不斷升格，環(huán)境管理制度逐步完善;第三階段是黨的十八大召開以來，生態(tài)文明建設(shè)被提升到“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度，“史上最嚴(yán)”成為環(huán)境立法的主旋律，保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主成為環(huán)境法的基本原則，政府環(huán)境責(zé)任不斷強化，公益訴訟成為環(huán)境保護(hù)新的推動力。

從形式上來看，中國環(huán)境法的發(fā)展也符合世界范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)等社會性規(guī)制不斷強化的趨勢。盡管中國的法治發(fā)展階段不能套用西方國家和法治形態(tài)的演進(jìn)歷程，但鑒于當(dāng)今不同法系逐漸融合和相互借鑒的背景，中國改革開放以來的環(huán)境法治演進(jìn)歷程，事實上在不同程度上折射出全球環(huán)境法發(fā)展的不同片段，上述理論范式和分析工具也可以作為分析和檢視中國環(huán)境規(guī)制實踐的重要參照。

從現(xiàn)實來看，1978年以前，中國行政體制是行政權(quán)統(tǒng)率一切，國家的身份定位是“全能政府”，在壟斷幾乎所有資源的基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟，運用高權(quán)行政手段將國家機能發(fā)揮到極致[34]。 盡管改革開放后這種狀況有所改觀，但在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)仍是計劃經(jīng)濟占主導(dǎo)，故無論是1979年出臺的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》還是1989年出臺的《環(huán)境保護(hù)法》均采用由政府獨占環(huán)境保護(hù)任務(wù)的命令與控制模式。到環(huán)境法發(fā)展的第二階段，中國逐漸意識到政府不可能壟斷資源的分配以達(dá)成公共任務(wù)，因此將許多本由政府直接掌控的領(lǐng)域逐漸讓渡給民間。表面看，這一過程與西方國家的放松規(guī)制不謀而合，但制度背景卻有本質(zhì)差異：西方是在福利國家不堪重負(fù)的背景下，轉(zhuǎn)而進(jìn)行的國家瘦身過程;中國則是從國家包攬一切的計劃體制中逐漸實現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”的過渡，以實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)到環(huán)境法上，表現(xiàn)為中國逐漸開始推行稅費、補貼、排污權(quán)交易、環(huán)境責(zé)任保險等環(huán)境經(jīng)濟政策，試圖通過市場機制激勵行為人提高環(huán)境治理水平，實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策[35]。

黨的十八大以來，“治理”成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的主流話語。盡管有學(xué)者認(rèn)為中國語境下的“治理”與西方治理理論并不相同[36]，但對治理概念中蘊含的多元共治或者多方共治內(nèi)涵則并無異議。中國在2014年修改《環(huán)境保護(hù)法》時就秉持了多元共治理念，不僅進(jìn)一步強化命令與控制手段，如賦予環(huán)保部門實施查封、扣押的權(quán)力，對持續(xù)違法者適用按日連續(xù)處罰等，同時也鼓勵采用環(huán)境污染責(zé)任保險等激勵性規(guī)制工具;更為關(guān)鍵的是，該法首次專章規(guī)定了信息公開與公眾參與，明確規(guī)定公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及各級人民政府的保障義務(wù)，并確立了社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。此后，中國又通過黨內(nèi)法規(guī)將環(huán)境質(zhì)量政府責(zé)任拓展為黨政責(zé)任，進(jìn)一步豐富和拓展了環(huán)境法治的疆域，也使得多元共治在中國語境下具有了更為獨特和豐富的內(nèi)涵。這些變化，無疑體現(xiàn)了中國環(huán)境法正在由命令控制走向規(guī)制治理，試圖通過多元工具的運用，實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境和公眾健康、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的立法目的。

3.2 中國環(huán)境法存在的主要問題

正如有學(xué)者所總結(jié)的，新中國成立以來，中國環(huán)境法治建設(shè)從無到有，從緊跟世界環(huán)境法前行的步伐到引領(lǐng)世界環(huán)境法治建設(shè)實踐，取得了巨大的成就[37]。但是，站在新的歷史關(guān)口上加以審視，當(dāng)前環(huán)境法的理念和制度仍然存在一些局限。從宏觀層面看，主要表現(xiàn)為：

一是，仍然受到還原主義法律觀的支配。例如，現(xiàn)行環(huán)境規(guī)制的基本做法是將整體生態(tài)環(huán)境進(jìn)行分解，首先區(qū)分其資源屬性與生態(tài)屬性，分別進(jìn)行環(huán)境保護(hù)立法和資源利用立法;其次是區(qū)分不同介質(zhì)或要素，分別制定單項的污染防治法;再次是從空間上按行政區(qū)劃進(jìn)行分割，作為環(huán)境行政、環(huán)境司法的管轄基礎(chǔ)。這種還原主義法律觀指引下的環(huán)境規(guī)制，雖便于執(zhí)行和監(jiān)管，但由于忽略環(huán)境法相對于傳統(tǒng)部門法特有的時空維度，使得環(huán)境規(guī)制很容易陷入“只見樹木不見森林”的碎片化狀態(tài)[38]，不僅導(dǎo)致環(huán)境立法和法律制度出現(xiàn)重疊與沖突，也導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法難以解決跨區(qū)域環(huán)境問題和地方保護(hù)問題[39]。

二是，權(quán)利保障目標(biāo)尚未確立。從詞源學(xué)上考察，法律和權(quán)利本源于jus一詞，表明法律的核心任務(wù)就是權(quán)利保障[40]。從法律發(fā)展史看，每一代法律均有其保障的核心權(quán)利，如早期法治國階段保障的是自由權(quán)，社會法治國階段保障的是生存權(quán)。從中國立法現(xiàn)狀看，幾乎每一部法律也會將保障特定權(quán)益作為法律的目的和任務(wù)，如《民法典》保障的是自然人、法人的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，《刑法》保護(hù)的是公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，《行政訴訟法》是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等。但環(huán)境立法則并未明確所應(yīng)保障的權(quán)利是什么。由于權(quán)利保障目標(biāo)不明確，中國環(huán)境法在較長一段時間內(nèi)較為注重規(guī)制權(quán)力的賦予，而忽略與規(guī)制權(quán)相伴而生的政府責(zé)任，使得環(huán)境規(guī)制過程呈現(xiàn)“見物不見人”的狀態(tài)：將生態(tài)環(huán)境作為規(guī)制的對象，將公眾對清潔、健康環(huán)境享有的利益視為政府規(guī)制的反射利益，因而將社會組織排除在行政公益訴訟的原告范圍之外[41]。由于公眾對不具有直接利害關(guān)系的行政行為無法通過司法程序進(jìn)行救濟，引發(fā)大量鄰避事件，極大損傷政府公信力和社會秩序。

三是，規(guī)制體系難以適應(yīng)風(fēng)險預(yù)防的要求。盡管很多環(huán)境法教科書將風(fēng)險預(yù)防作為環(huán)境法的一項基本原則，但從目前各環(huán)境立法的目的、條文廣泛使用的“損害”“危害”“防治”“控制”等概念以及具體制度來看，其建構(gòu)的基礎(chǔ)依然是危害防止理念[42]。盡管《環(huán)境保護(hù)法》出現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防的雛形，《土壤污染防治法》也貫徹了風(fēng)險預(yù)防和規(guī)制的要求，但總體來看，其適用的范圍還較為狹窄，且在適用上存在著以科學(xué)判斷代替法律判斷、難以形成有效的風(fēng)險交流與溝通以及缺乏對風(fēng)險規(guī)制裁量權(quán)的控制機制等問題，難以適應(yīng)風(fēng)險勃興下的風(fēng)險預(yù)防和規(guī)制要求。

四是，規(guī)制工具適用存在缺失。多元共治下的規(guī)制工具革新需要建立在有效的激勵政策之上，如果缺乏有效的動力機制——充分的政策、經(jīng)濟誘因或足夠的威懾力，將無法誘導(dǎo)市場主體進(jìn)行自我規(guī)制。以環(huán)境保護(hù)稅為例，《環(huán)境保護(hù)稅法》的立法目的和功能在于通過“多排多征、少排少征、高危多征、低危少征”激勵污染者減少污染物排放。這一功能的實現(xiàn)，有賴于稅率的科學(xué)設(shè)定和監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的嚴(yán)格實施，也即是需要增加企業(yè)成本黏性效應(yīng)與提升合法性壓力，但研究表明，環(huán)境稅對企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的倒逼效應(yīng)主要體現(xiàn)在民營企業(yè)、高市場化程度地區(qū)企業(yè)、低融資約束企業(yè)以及高信息透明度企業(yè)中， 在國有企業(yè)、低市場化程度地區(qū)企業(yè)、高融資約束企業(yè)以及低信息透明度企業(yè)中表現(xiàn)并不顯著。[43]這意味著，環(huán)境規(guī)制工具需要置于規(guī)制治理的語境下，厘清各自的適用條件，方能實現(xiàn)其建制功能。

五是，多元規(guī)范的協(xié)同機制有待健全。從社會結(jié)構(gòu)的角度看，法律規(guī)范體系是社會中最重要和最主要的規(guī)范體系，此外還存在黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國家政策以及社會規(guī)范等規(guī)范類型[44]。環(huán)境治理領(lǐng)域的規(guī)范體系呈現(xiàn)出數(shù)量龐大、相互交織的狀態(tài)，需要建立有效的協(xié)同和銜接機制。但隨著生態(tài)文明體制改革的深度展開，各項政策舉措出臺頻仍，環(huán)境法律規(guī)范和其他規(guī)范的張力也漸趨擴大，“環(huán)境法律之治”在某種程度上成為“環(huán)境政策之治”，不同規(guī)范引發(fā)的沖突也日益浮現(xiàn)。典型如市地級政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，其與環(huán)境立法中規(guī)定的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法制度以及與相關(guān)程序法上規(guī)定的公益訴訟的適用沖突，業(yè)已引發(fā)學(xué)說和實踐的高度關(guān)注[45]。

3.3 推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化背景下中國環(huán)境法的完善

黨的十九屆四中全會將“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。隨后，中央全面深化改革委員會第十一次會議審議通過了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系”。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，就需要補齊上述環(huán)境治理體制機制的短板。

一是，以整體主義法律觀作為完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系和執(zhí)法司法制度的指導(dǎo)理念。由環(huán)境、科技、社會、法律組成的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的高度復(fù)雜和不確定性，加之環(huán)境問題跨媒介、跨地域的特征，使得建立在傳統(tǒng)秩序法基礎(chǔ)上的碎片化環(huán)境規(guī)制模式越來越不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的需要。故推進(jìn)環(huán)境治理的現(xiàn)代化，首先需要實現(xiàn)法理念的轉(zhuǎn)變，以整體主義法律觀為主導(dǎo)，對現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)范進(jìn)行評估和審視，適時啟動環(huán)境法典編撰，實現(xiàn)環(huán)境立法的統(tǒng)一和簡化;其次是從橫向和縱向兩個層面理順環(huán)境行政權(quán)的配置與運作，對此生態(tài)環(huán)境大部制改革、省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革和生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革已經(jīng)展開，需要及時總結(jié)改革經(jīng)驗，防止出現(xiàn)監(jiān)管重疊或者真空;再次要推進(jìn)環(huán)境司法跨區(qū)劃管轄，并建立針對同一行為觸發(fā)不同責(zé)任時的程序整合和協(xié)調(diào)機制，以破除地方保護(hù)主義痼疾。

二是，推動環(huán)境權(quán)入憲入法。環(huán)境權(quán)入憲的意義在于，一方面，通過明確環(huán)境法的權(quán)利保障目標(biāo)，使環(huán)境權(quán)成為環(huán)境法的基石范疇和價值目標(biāo)，為建立多元共治的環(huán)境治理格局提供憲法基礎(chǔ)——企業(yè)既然享有排污權(quán)，公眾則應(yīng)享有環(huán)境權(quán)，基于基本權(quán)利的國家保護(hù)義務(wù)，國家需要建立環(huán)境規(guī)制的框架與制度;另一方面，環(huán)境權(quán)不僅是催生政府環(huán)境規(guī)制的原動力，同時也是環(huán)境規(guī)制由命令控制走向多元共治的正當(dāng)性基礎(chǔ)，不僅能夠為公眾參與環(huán)境治理提供依據(jù)，同時也能夠為公眾或其代表——社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。從憲法的規(guī)范體系來看，環(huán)境權(quán)已經(jīng)蘊含在基本權(quán)利之中， 國家對基本人權(quán)的尊重和保障勢必要求為公民提供適宜、舒適的生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境;生態(tài)文明入憲也為環(huán)境權(quán)入憲提供了良好的基礎(chǔ)[46-48]。宜在此基礎(chǔ)上推動環(huán)境權(quán)成為憲法保障的基本權(quán)利，并將環(huán)境權(quán)作為環(huán)境立法的保障目標(biāo)，使環(huán)境權(quán)對環(huán)境立法、執(zhí)法和司法起到綱領(lǐng)性的約束作用。

三是，完善環(huán)境風(fēng)險預(yù)防和規(guī)制體系。環(huán)境問題的時空大尺度性、風(fēng)險不確定性和損害不可逆性等特征，決定了環(huán)境規(guī)制應(yīng)當(dāng)秉持“預(yù)防勝于后悔”的理念，將環(huán)境規(guī)制的節(jié)點向上游推進(jìn)。對此，可以通過對作為環(huán)境法基本原則的預(yù)防原則進(jìn)行擴充解釋，使其既能涵蓋具有損害高度可能性之危險的預(yù)防，也能涵蓋尚無科學(xué)證據(jù)表明確定發(fā)生之風(fēng)險的預(yù)防。但是，由于風(fēng)險的不確定性，風(fēng)險規(guī)制不能沿用命令與控制模式，應(yīng)當(dāng)以公私協(xié)力為基礎(chǔ)建立多元參與的治理框架，加強風(fēng)險的交流和溝通[49]。同時，鑒于風(fēng)險規(guī)制給行政機關(guān)留下了廣泛的裁量空間，需要以程序理性為內(nèi)核建立風(fēng)險規(guī)制裁量權(quán)的控制機制。

四是，厘清環(huán)境規(guī)制工具的適用條件。激勵性規(guī)制雖然有利于彌補行政機關(guān)的知識欠缺、減輕行政機關(guān)的規(guī)制負(fù)擔(dān)甚至在一定程度上代替國家強制，并具有強化企業(yè)社會責(zé)任、提升規(guī)制效率、培育社會自主性等優(yōu)勢，但同時也可能存在削弱法律約束力、危及法的安定性與可預(yù)測性、損害規(guī)制的一致性與普遍性等問題。環(huán)境規(guī)制作為一項系統(tǒng)工程，不僅需要從制度上構(gòu)建一套完善的配套措施，還有賴于企業(yè)社會責(zé)任的提升、公民意識的培育、責(zé)任政府的構(gòu)建、信息交流的暢通等方面的共同推進(jìn)。如果相應(yīng)的配套機制缺乏或適用激勵性規(guī)制的社會條件并未成熟，適用激勵性規(guī)制就很難達(dá)成通過社會自我規(guī)制實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)公共任務(wù)的建制功能。因而，社會自我規(guī)制的推進(jìn)，必須是法律系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的雙重推進(jìn)。

五是，健全不同規(guī)范體系的協(xié)同機制。《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》提出要建立健全的環(huán)境治理“七大體系”——領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系，大體上也可以歸入法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)、政策規(guī)范、社會規(guī)范等規(guī)范體系內(nèi)，要推進(jìn)環(huán)境治理現(xiàn)代化，需要各類規(guī)范的協(xié)力和協(xié)同。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，不僅需要在宏觀層面做到“重大改革于法有據(jù)”，保障改革的合法性與權(quán)威性;更重要的是落實到具體操作上，在改革措施出臺前，系統(tǒng)梳理現(xiàn)行法上的相關(guān)規(guī)范及其適用狀況，盡可能避免和減少制度之間的沖突，并降低制度變革的成本。

4 結(jié) 論

總體來看，規(guī)制研究進(jìn)入我國法學(xué)界關(guān)注視野的時間并不長。盡管從20世紀(jì)末法學(xué)界就開始頻繁使用“法律規(guī)制”一詞，但這一用語中的“規(guī)制”更多是指向“應(yīng)對”“回應(yīng)”或者“對策”等，是在描述而非規(guī)范的意義上加以使用。法學(xué)界對規(guī)制的研究在新世紀(jì)以后逐漸展開，環(huán)境規(guī)制則是規(guī)制研究的重要領(lǐng)域。但環(huán)境法學(xué)研究和環(huán)境法治實踐更多使用的術(shù)語是“監(jiān)管”，即監(jiān)督管理，從內(nèi)容上看，“監(jiān)管”一詞蘊含了命令與控制的思維，建立在此概念上的環(huán)境法實際上就是“監(jiān)管者監(jiān)管之法”。十八大以來，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的背景下，“治理”逐漸取代“監(jiān)管”成為環(huán)境法治的核心概念，構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系也因此成為環(huán)境法治建設(shè)努力的目標(biāo)。盡管中外環(huán)境法治演進(jìn)的路徑并不一致，制度背景也存在本質(zhì)差異，但并不妨礙中國汲取域外數(shù)十年環(huán)境規(guī)制改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，建立具有中國特色、能夠解決中國問題的環(huán)境法理論和實踐體系，推動環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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