鄉(xiāng)村基層自治實(shí)踐與《民法典》實(shí)施協(xié)調(diào)思考

（河南科技大學(xué)，河南洛陽(yáng) 471023）

內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村基層自治總體上運(yùn)轉(zhuǎn)正常，問(wèn)題多是規(guī)范層面的，既存在《村民委員會(huì)組織法》層面的問(wèn)題，也有《民法典》實(shí)施大背景下的問(wèn)題。結(jié)合《民法典》認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村基層自治，一方面是鄉(xiāng)村基層自治為直接民主角度，行使村民自治權(quán)的會(huì)議制度，代理與直接行使村民自治權(quán)、間接行使村民自治權(quán)的關(guān)系問(wèn)題；另一方面是基層群眾性自治組織法人為特別法人角度，基層鄉(xiāng)村自治特別法人指向厘定、鄉(xiāng)村基層自治村民委員會(huì)特別法人法定代表人、村民委員會(huì)特殊民事行為能力問(wèn)題。結(jié)合《民法典》實(shí)施協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村基層自治，一方面是鄉(xiāng)村基層自治決定效力角度，村民會(huì)議決定效力、村民代表會(huì)議決定效力、社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上“村民委員會(huì)”決定效力問(wèn)題；另一方面是鄉(xiāng)規(guī)民約效力角度，村民自治章程、村規(guī)民約效力問(wèn)題。

《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）于2020年5月28日由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)，自2021年1月1日起施行。鄉(xiāng)村基層自治實(shí)踐中如何認(rèn)識(shí)和處理好其與《民法典》實(shí)施之間的關(guān)系，關(guān)涉鄉(xiāng)村基層自治的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)際，值得探討。本文結(jié)合筆者調(diào)研的L市鄉(xiāng)村基層自治情況，進(jìn)行研究分析。

一、L市鄉(xiāng)村基層自治實(shí)況調(diào)研

筆者對(duì)L市兩縣四鄉(xiāng)鎮(zhèn)八個(gè)行政村鄉(xiāng)村基層自治進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，并進(jìn)行其他觀察點(diǎn)的單獨(dú)訪談、調(diào)查，對(duì)L市鄉(xiāng)村基層自治的總體情況有了基本把握。

（一）L市鄉(xiāng)村基層自治基本狀況

鄉(xiāng)村基層自治是健全鄉(xiāng)村治理體系關(guān)注的核心內(nèi)容之一。在鄉(xiāng)村治理中實(shí)行鄉(xiāng)村基層自治，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治在鄉(xiāng)村基層的實(shí)現(xiàn)形式。改革開(kāi)放以來(lái)，在基層探索的基礎(chǔ)上，我國(guó)建立了黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度，有效實(shí)現(xiàn)了村民的自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督，奠定了鄉(xiāng)村基層治理的組織基礎(chǔ)。

從調(diào)查來(lái)看，一是L市全市各地鄉(xiāng)村都能夠按照法律法規(guī)規(guī)范設(shè)置村民自治機(jī)構(gòu)來(lái)保證村民自治的具體落實(shí)。二是縣鄉(xiāng)黨委、政府都能夠扎實(shí)有效地進(jìn)行換屆宣傳，保障換屆選舉正常有序進(jìn)行。三是各地鄉(xiāng)村都能夠按照 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村民委員會(huì)組織法》）規(guī)定進(jìn)行民主決策、管理、監(jiān)督。實(shí)施“四議兩公開(kāi)”工作法。本次調(diào)研的各村涉及重大事項(xiàng)，會(huì)議記錄規(guī)范，且都進(jìn)行了民主決策。

（二）L市鄉(xiāng)村基層自治存在的主要問(wèn)題

從調(diào)查來(lái)看，隨著形勢(shì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村基層自治也面臨一些突出矛盾和問(wèn)題。

一是村民選舉消極性因素沒(méi)有從根本上消除。在目前法治建設(shè)、掃黑除惡等大環(huán)境下，選舉過(guò)程大多能夠依法依規(guī)進(jìn)行，然而在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)村雖然沒(méi)有直接、明目張膽給錢(qián)的現(xiàn)象，但仍有私下送香煙、私下請(qǐng)客吃飯等行為。二是對(duì)鄉(xiāng)村基層自治差異化發(fā)展缺乏有效應(yīng)變。由于歷史、現(xiàn)實(shí)、文化傳統(tǒng)等方面因素的差異，現(xiàn)代化快速變革的鄉(xiāng)村，呈現(xiàn)出豐富多彩的樣態(tài)。而對(duì)于不同類(lèi)型的鄉(xiāng)村，在規(guī)范要求上缺乏靈活性、推進(jìn)自治上缺乏具體方案。三是村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府之間存在隔閡。一方面一些村民不相信鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠支持鄉(xiāng)村基層自治，在一些事情上主動(dòng)制造分歧和事端，另一方面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏工作動(dòng)力和熱情，對(duì)于鄉(xiāng)村基層自治工作消極、被動(dòng)，得過(guò)且過(guò)，造成鄉(xiāng)村基層自治與基層政府之間形成了一堵無(wú)形的墻。

（三）L市健全鄉(xiāng)村基層自治的實(shí)踐探索

在鄉(xiāng)村基層自治建設(shè)中，L市鄉(xiāng)村基層自治實(shí)踐也在努力克服制約其良性運(yùn)轉(zhuǎn)的因素。

1.盡量消除村民選舉消極性因素。村民選舉負(fù)面后果的出現(xiàn)，可歸結(jié)為兩個(gè)方面原因，一個(gè)方面的原因是直接民主類(lèi)型機(jī)械照搬間接民主類(lèi)型、《村民委員會(huì)組織法》雙村民委員會(huì)含義抵觸憲法設(shè)計(jì)等立法原因，另一個(gè)方面的原因是鄉(xiāng)村基層自治運(yùn)行中對(duì)直接民主核心要素（民主決策、民主管理）的不重視乃至漠視。立法問(wèn)題需要中央層面去解決，運(yùn)轉(zhuǎn)層面的問(wèn)題則可以在鄉(xiāng)村基層自治的實(shí)踐中去解決。在鄉(xiāng)村基層自治實(shí)踐中，民主決策、民主管理操作逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村基層自治的主要內(nèi)容、核心內(nèi)容，民主選舉逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檫吘壍匚坏泥l(xiāng)村基層自治內(nèi)容，在民主決策與民主管理中實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。社區(qū)基層自治機(jī)關(guān)性質(zhì)的村民委員會(huì)逐漸演變?yōu)榉?wù)于村民的機(jī)構(gòu)，不再具有決策功能，不再具有任意使用自治村公章的權(quán)力，弱化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層自治的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.積極應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村基層自治運(yùn)行不平衡問(wèn)題。除去自然因素、歷史傳統(tǒng)因素外，由于受到現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖擊，現(xiàn)代鄉(xiāng)村與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村相比較發(fā)生了天翻地覆的變化，即使自然環(huán)境、歷史傳統(tǒng)基本相同的鄰近自治村之間，也可能相差懸殊，每個(gè)具體自治村的運(yùn)行可以說(shuō)是樣態(tài)各異。面對(duì)鄉(xiāng)村基層自治運(yùn)行不平衡的現(xiàn)實(shí)狀況，有些地區(qū)，以縣級(jí)為基本單位，在本縣域自治村開(kāi)展基本數(shù)據(jù)調(diào)查，對(duì)全縣域自治村進(jìn)行類(lèi)型化歸納，分析不同類(lèi)型自治村運(yùn)行特點(diǎn)，具體鄉(xiāng)村基層自治的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)、強(qiáng)項(xiàng)與弱項(xiàng)，分析鄉(xiāng)村基層自治劣勢(shì)村、弱項(xiàng)村的具體需求，確定其需要財(cái)力或者人力支持的具體措施方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將這些具體措施方案在各個(gè)自治村予以落實(shí)，推動(dòng)既有基本保障、又有各自特點(diǎn)的充滿(mǎn)生機(jī)活力的全縣域鄉(xiāng)村基層自治。

3.打通鄉(xiāng)村基層自治與基層政權(quán)之間的隔閡。由于工作方法、鄉(xiāng)村利益、觀念意識(shí)等方面的原因，在村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間，出現(xiàn)了村鎮(zhèn)干部與群眾疏于來(lái)往、對(duì)群眾服務(wù)熱情不高、管理方法粗暴、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與群眾爭(zhēng)利等問(wèn)題，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作中侵犯群眾利益的事情時(shí)有發(fā)生，日積月累，就在群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間形成了隔閡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身的使命就是為群眾服務(wù)的，沒(méi)有自己特殊的利益，只有在服務(wù)群眾中才有存在的價(jià)值。實(shí)踐中，首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，逐漸認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)在的村民足以能夠進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展等自我治理，不存在鄉(xiāng)村基層自治不適合現(xiàn)有農(nóng)村、村民不具備自治素質(zhì)的問(wèn)題，與清末實(shí)行的鄉(xiāng)村基層自治相比，村民的素質(zhì)已經(jīng)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，那時(shí)的有識(shí)之士還埋怨農(nóng)民素質(zhì)不高，今天的群眾服務(wù)者，哪有埋怨群眾素質(zhì)不高的道理？其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要真心誠(chéng)意、熱心積極服務(wù)于群眾，取得群眾的信任和擁護(hù)，消除干部與群眾之間的隔閡，在服務(wù)群眾中融入振興鄉(xiāng)村的偉大實(shí)踐。

二、結(jié)合《民法典》認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村基層自治

（一）鄉(xiāng)村基層自治為直接民主

鄉(xiāng)村基層自治屬于基層民主的范疇。根據(jù)一般的民主類(lèi)型理論，以行使方式為標(biāo)準(zhǔn)，民主可以分為直接民主、間接民主兩種類(lèi)型。村民自治法理論認(rèn)為，鄉(xiāng)村基層自治即村民自治“屬于基層直接民主的范疇”［1］。中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)決定也明確了鄉(xiāng)村基層自治為直接民主制度。鄉(xiāng)村基層自治直接民主制度類(lèi)型，決定了村民自治權(quán)的具體運(yùn)行，以其直接行使為主、間接行使為輔。

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了直接行使村民自治權(quán)的村民會(huì)議制度和間接行使村民自治權(quán)的村民代表會(huì)議制度。

1.行使村民自治權(quán)的會(huì)議制度。（1）直接行使村民自治權(quán)的村民會(huì)議制度。鄉(xiāng)村基層自治直接民主制度的法律制度設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)為村民會(huì)議制度。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村民會(huì)議的組成 （《村民委員會(huì)組織法》第21條第1款規(guī)定：“村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成。”）?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定法定范圍內(nèi)的事項(xiàng)，必須經(jīng)過(guò)村民會(huì)議討論決定才能夠辦理；未經(jīng)過(guò)村民會(huì)議討論決定，村民自治體中的任何個(gè)人或者組織機(jī)構(gòu)不能擅自進(jìn)行處理。（2）間接行使村民自治權(quán)的村民代表會(huì)議制度?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定了法定情況下村民代表會(huì)議制度（《村民委員會(huì)組織法》第25條第1款規(guī)定：“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會(huì)議，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)成員和村民代表組成，村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的三分之一以上?！保?。村民代表會(huì)議的設(shè)置有前提條件的限制，即只有那些“人數(shù)較多或者居住分散的村”才允許設(shè)置村民代表會(huì)議，村民代表會(huì)議并不適應(yīng)于所有的自治村。即使具備了設(shè)置村民代表會(huì)議的前提條件，也不是一定就要設(shè)置村民代表會(huì)議，還要看村民的意愿、看其他條件能否克服召開(kāi)村民會(huì)議的不利因素。如果沒(méi)有必要設(shè)置村民代表會(huì)議的，有村民會(huì)議足矣。

2.代理與直接行使村民自治權(quán)、間接行使村民自治權(quán)的關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中、理論上都存在著代理是直接行使村民自治權(quán)行為還是間接行使村民自治權(quán)行為的疑問(wèn)。筆者認(rèn)為，不能一概而論，需要具體分析?！睹穹ǖ洹酚嘘P(guān)條款規(guī)定了代理的法律后果歸屬即由被代理人承擔(dān)、對(duì)被代理人發(fā)生效力（《民法典》第162條規(guī)定：“代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人名義實(shí)施的民事法律行為，對(duì)被代理人發(fā)生效力。”）。以《民法典》的規(guī)定為規(guī)范基礎(chǔ)，才能分析確定具體代理的效果歸屬。（1）村民委員會(huì)選舉中村民選舉的代理?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定了委托代理投票制度（《村民委員會(huì)組織法》第15條第4款規(guī)定：“登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書(shū)面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票。村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)公布委托人和受委托人的名單?！保?，明確在村民委員會(huì)選舉中允許委托代理。在此情況下的委托代理，發(fā)生村民委托人即被代理人村民直接參加選舉的法律后果。此種情況下的代理，根據(jù)《民法典》的規(guī)定，發(fā)生直接行使村民自治權(quán)的效果。（2）村民會(huì)議中村民參加決定的代理。《村民委員會(huì)組織法》戶(hù)代表型村民會(huì)議決定制度規(guī)定在村民會(huì)議審議、決定中允許委托代理（《村民委員會(huì)組織法》第22條第1款規(guī)定：“召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶(hù)的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。法律對(duì)召開(kāi)村民會(huì)議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！保徊贿^(guò)“代表”以戶(hù)的范圍為限。戶(hù)的代表與村民代表會(huì)議中代表制度的代表不同，名同而義異，是一種一般的委托代理關(guān)系，即在村民會(huì)議制度中，允許以戶(hù)為單位委托代理，由戶(hù)代表代理戶(hù)中其他村民來(lái)行使村民自治權(quán)。此種情況下的代理，根據(jù)《民法典》的規(guī)定，發(fā)生直接行使村民自治權(quán)的效果。（3）村民代表會(huì)議中村民代表的代理問(wèn)題?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》中沒(méi)有明確村民代表會(huì)議中村民代表可以代理。涉及兩個(gè)方面，一方面村民代表會(huì)議中村民代表能否代理？法律沒(méi)有明確可以代理、也沒(méi)有明確不能代理，根據(jù)鄉(xiāng)村基層自治原理，允許村民通過(guò)自治的方式?jīng)Q定是否允許代理；另一方面村民代表會(huì)議中村民代表代理的后果是什么？此種情況下的代理，其代理對(duì)象就是村民代表間接行使村民自治權(quán)的行為，根據(jù)《民法典》的規(guī)定，發(fā)生間接行使村民自治權(quán)的效果。

（二）基層群眾性自治組織法人為特別法人

《民法典》法人制度，將法人首先類(lèi)型化為一般法人與特別法人，其次將一般法人類(lèi)型化為營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人。在特別法人制度中，規(guī)定基層群眾性自治組織法人屬于特別法人（《民法典》第96條規(guī)定：“本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人?！保?，排除了基層群眾性自治組織一般法人的可能性。

1.基層鄉(xiāng)村自治特別法人指向厘定?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）基層群眾性自治制度規(guī)定，農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織（《憲法》第111條第1款規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！保Ｔ卩l(xiāng)村，基層群眾性自治組織是指村民委員會(huì)。這原本沒(méi)有問(wèn)題。問(wèn)題出在《村民委員會(huì)組織法》中所包含的村民委員會(huì)有兩重含義，“第一種含義是基層群眾性自治組織，與《憲法》中所提‘村民委員會(huì)’用法含義相同，即村民委員會(huì)實(shí)際上是社區(qū)自治體；第二種含義是基于民主選舉產(chǎn)生成員而構(gòu)成的基層群眾性自治組織中的機(jī)構(gòu)——該含義僅蘊(yùn)含在《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定之中，即村民委員會(huì)是社區(qū)自治體的機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)”。［2］《民法典》特別法人制度所指鄉(xiāng)村“基層群眾性自治組織”是指“村民委員會(huì)”應(yīng)當(dāng)沒(méi)有疑問(wèn)，但是指何種意義上的“村民委員會(huì)”還是有疑問(wèn)的。社區(qū)自治體的機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上的“村民委員會(huì)”沒(méi)有憲法依據(jù)，不但造成概念混亂，從解釋上來(lái)看，也與《憲法》有抵觸，在理論上應(yīng)當(dāng)屬于無(wú)效規(guī)定?；鶎余l(xiāng)村自治特別法人所指的“村民委員會(huì)”只能是憲法意義上的 “村民委員會(huì)”，不應(yīng)該是社區(qū)自治體的機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上的“村民委員會(huì)”。

2.鄉(xiāng)村基層自治村民委員會(huì)特別法人法定代表人問(wèn)題。作為鄉(xiāng)村基層自治特別法人的村民委員會(huì)，存在不少法律認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，村民委員會(huì)特別法人法定代表人問(wèn)題特別值得重視。（1）首先，《民法典》對(duì)法定代表人進(jìn)行了界定性的概念規(guī)定（《民法典》第61條第1款規(guī)定：“依照法律或者法人章程的規(guī)定，代表法人從事民事活動(dòng)的負(fù)責(zé)人，為法人的法定代表人。”）。村民委員會(huì)特別法人有否法定代表人？村民委員會(huì)不是基于章程而設(shè)立，不適用法人章程的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》沒(méi)有村民委員會(huì)法定代表人的規(guī)定，從現(xiàn)有法律規(guī)范無(wú)法確定村民委員會(huì)特別法人的法定代表人。（2）其次，村民委員會(huì)特別法人應(yīng)否設(shè)置法定代表人？這里不論法定代表人制度本身的立法得失，只就鄉(xiāng)村基層自治屬于直接民主制度而言，其重大事務(wù)是由村民直接共同決定，不宜從法律層面進(jìn)行法定代表人或者代表機(jī)構(gòu)的設(shè)置。何人能夠代表村民委員會(huì)中的村民進(jìn)行什么樣的活動(dòng)，最好由村民在每項(xiàng)事務(wù)中自主決定比較合適。

3.村民委員會(huì)特殊民事行為能力?！睹穹ǖ洹烦艘?guī)定村民委員會(huì)履行職能的一般民事行為能力之外，還有代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的特殊民事行為能力（《民法典》第101條第1款規(guī)定：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)。”“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！保｀l(xiāng)村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，在組織機(jī)構(gòu)構(gòu)造上與村民委員會(huì)不會(huì)完全一樣，村民委員會(huì)如何代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，也是一個(gè)需要明確的問(wèn)題。另外，這里的村民委員會(huì)如果是指憲法意義上的“村民委員會(huì)”，也會(huì)存在難以克服的困難。主要原因在于，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的需要既可能是村級(jí)層面的，也可能是村民小組層面的。在村民小組層面需要的集體經(jīng)濟(jì)組織如果沒(méi)有，就要有村民委員會(huì)代行其職能，即由村級(jí)層面決定村民小組層面的事務(wù)，事實(shí)上也很難行得通。因此，村民委員會(huì)只能代行村級(jí)層面的村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！睹穹ǖ洹吩撘?guī)定的具體落實(shí)值得重視。

三、結(jié)合《民法典》實(shí)施協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村基層自治

（一）鄉(xiāng)村基層自治決定效力問(wèn)題

《民法典》所規(guī)定的民事法律行為分為兩類(lèi)，一類(lèi)是普通型民事法律行為，一類(lèi)是決議型行為。鄉(xiāng)村基層自治中存在多種決定，其效力參照《民法典》的決議型行為。需要說(shuō)明的是，本文的效力問(wèn)題包含的范圍比較廣泛，不僅僅是有效、無(wú)效、撤銷(xiāo)問(wèn)題，還包括成立等。

1.村民會(huì)議決定效力問(wèn)題。（1）村民會(huì)議決定成立。村民會(huì)議決定的形成，參照《民法典》的決議型行為（《民法典》第134條第2款規(guī)定：“法人、非法人組織依照法律或者章程規(guī)定的議事方式和表決程序作出決議的，該決議行為成立?！保?。首先，村民會(huì)議按照法定的召集程序進(jìn)行召集 （《村民委員會(huì)組織法》第21條第2款規(guī)定：“村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議。召集村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)提前十天通知村民。”），分社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上 “村民委員會(huì)”召集或者法定比例村民、村民代表召集兩種情形。不管何人召集，都“應(yīng)當(dāng)提前十天通知村民”。沒(méi)有按照法定時(shí)間通知村民的，不能舉行村民會(huì)議。其次，村民會(huì)議按照法定人數(shù)參加和法定比例通過(guò)（《村民委員會(huì)組織法》第22條第1款規(guī)定：“召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶(hù)的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。法律對(duì)召開(kāi)村民會(huì)議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”）。村民參加的，參加村民占自治村十八周歲以上村民過(guò)半數(shù)；戶(hù)代表參加的，參加的戶(hù)代表占三分之二以上戶(hù)代表。決定通過(guò)的法定比例是經(jīng)到會(huì)人員過(guò)半數(shù)。（2）村民會(huì)議決定專(zhuān)屬事項(xiàng)約束性?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》設(shè)計(jì)了辦理涉及村民利益事項(xiàng)須經(jīng)村民會(huì)議討論決定制度，規(guī)定村民會(huì)議決定專(zhuān)屬事項(xiàng)［《村民委員會(huì)組織法》第24條第1款規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；（二）從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；（四）土地承包經(jīng)營(yíng)方案；（五）村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)；（九）村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)?！保?，包括本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等九個(gè)方面的內(nèi)容。意味著，這些事項(xiàng)只能由村民會(huì)議決定（或者授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定）。如果屬于村民會(huì)議決定專(zhuān)屬事項(xiàng)范圍，而未經(jīng)村民會(huì)議決定事項(xiàng)的民事法律行為，其效力如何？審判實(shí)踐中尚存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)是，該規(guī)定不屬于效力性的強(qiáng)制性規(guī)定，不能作為認(rèn)定民事法律行為是否有效的依據(jù)。一種觀點(diǎn)是，涉及全體村民利益的重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議討論決定，未經(jīng)村民會(huì)議討論決定的民事法律行為無(wú)效，如據(jù)最高人民法院（2015）民申字第759號(hào)文件所示：文柏池、東莞大寧永盛制衣有限公司與增城市新塘鎮(zhèn)久裕村民委員會(huì)、增城市新塘鎮(zhèn)久裕村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社土地租賃合同糾紛申請(qǐng)?jiān)賹徝袷虏枚〞?shū)，即將該規(guī)定作為效力性的強(qiáng)制性規(guī)定，可以作為認(rèn)定民事法律行為是否有效的依據(jù)。審判實(shí)踐的爭(zhēng)議也反映出《村民委員會(huì)組織法》該規(guī)范缺乏完整性。建議規(guī)范完整，明確違反該規(guī)范的法律后果。（3）村民會(huì)議決定本身效力問(wèn)題。村民會(huì)議決定本身存在有效、無(wú)效等效力問(wèn)題。村民會(huì)議決定沒(méi)有與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，沒(méi)有侵犯村民合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)為有效決定。如果相反，其效力問(wèn)題根據(jù)不同情況處理。第一種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正程序（《村民委員會(huì)組織法》第27條第2、3款規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！薄按迕褡灾握鲁?、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！保?duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)的與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸或者侵犯村民合法權(quán)益的村民會(huì)議決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正。這里面的問(wèn)題可以包括兩個(gè)方面，一個(gè)方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正能否產(chǎn)生時(shí)效中斷的效果？如果利益相關(guān)者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)的，可以產(chǎn)生訴訟時(shí)效中斷的效果；如果不是利益相關(guān)者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)的，不產(chǎn)生訴訟時(shí)效中斷的效果。另一個(gè)方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正但沒(méi)有落實(shí)的怎么處理？沒(méi)有后續(xù)的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)完善、補(bǔ)足規(guī)范。第二種情況是村民司法救濟(jì)程序。對(duì)于村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以通過(guò)訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)（《村民委員會(huì)組織法》第36條第1款規(guī)定：“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷(xiāo)，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任?！保?，對(duì)于村民會(huì)議作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民能否通過(guò)訴訟程序獲得救濟(jì)？這里的“村民委員會(huì)”可以給出兩種解釋?zhuān)瑧椃ㄒ饬x上的村民委員會(huì)包含了村民會(huì)議在內(nèi) （村民會(huì)議體現(xiàn)了基層群眾性自治組織），受侵害的村民可以通過(guò)訴訟程序獲得相應(yīng)的救濟(jì)。但是，這里還有疑問(wèn)沒(méi)有解決，一個(gè)疑問(wèn)是村民合法權(quán)益包括的范圍問(wèn)題，即《村民委員會(huì)組織法》第36條第1款規(guī)定的“村民合法權(quán)益”，是否就是第27條第2款所說(shuō)的 “村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利”；如果不是，二者的關(guān)系怎么樣？一個(gè)疑問(wèn)是村民通過(guò)訴訟程序獲得救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)依據(jù)是什么？能否適用《民法典》侵權(quán)責(zé)任編的規(guī)定回應(yīng)村民的訴訟救濟(jì)請(qǐng)求。這些問(wèn)題不僅僅是學(xué)理解釋的問(wèn)題，還需要有權(quán)解釋或者立法完善逐漸解決。

2.村民代表會(huì)議決定效力。（1）村民代表會(huì)議決定成立。村民代表會(huì)議決定的形成，宜和村民會(huì)議一樣參照 《民法典》的決議型行為。首先，村民代表會(huì)議按照法定的召集程序進(jìn)行召集（《村民委員會(huì)組織法》第26條第1款規(guī)定：“村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)召集。村民代表會(huì)議每季度召開(kāi)一次。有五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會(huì)議。”），分社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上“村民委員會(huì)”召集或者法定比例村民代表召集兩種情形。與村民會(huì)議不同的是，召開(kāi)村民代表會(huì)議的間隔有明確的時(shí)間要求，即“村民代表會(huì)議每季度召開(kāi)一次”。其次，村民代表會(huì)議按照法定人數(shù)參加和法定比例通過(guò)（《村民委員會(huì)組織法》第26條第2款規(guī)定：“村民代表會(huì)議有三分之二以上的組成人員參加方可召開(kāi)，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)同意。”）。與村民會(huì)議對(duì)村民參加的比例要求不同，“村民代表會(huì)議有三分之二以上的組成人員參加方可召開(kāi)”而不是村民代表的三分之二以上；決定通過(guò)的法定比例是經(jīng)到會(huì)人員過(guò)半數(shù)。（2）村民代表會(huì)議決定本身效力問(wèn)題。村民代表會(huì)議決定本身存在有效、無(wú)效等效力問(wèn)題。與村民會(huì)議決定一樣，村民代表會(huì)議決定沒(méi)有與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，沒(méi)有侵犯村民合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)為有效決定。如果相反，其效力問(wèn)題根據(jù)不同情況處理。第一種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正程序，與村民會(huì)議決定同，不再贅述。第二種情況是村民司法救濟(jì)程序，與村民會(huì)議決定同，也不再贅述。（3）村民代表會(huì)議不適當(dāng)決定被村民會(huì)議撤銷(xiāo)或者變更。村民代表會(huì)議的職權(quán)范圍，是村民會(huì)議授予的。村民會(huì)議授權(quán)村民代表會(huì)議兩個(gè)方面的職權(quán)：撤銷(xiāo)或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，村民會(huì)議專(zhuān)屬?zèng)Q定事項(xiàng)的討論決定。如果村民代表會(huì)議的決定不適當(dāng)?shù)?，如何處理？根?jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民會(huì)議作為直接行使村民自治權(quán)的民意機(jī)關(guān)，對(duì)間接行使村民自治權(quán)的民意機(jī)關(guān)具有監(jiān)督權(quán)，即村民會(huì)議“有權(quán)撤銷(xiāo)或者變更村民代表會(huì)議不適當(dāng)?shù)臎Q定”。（《村民委員會(huì)組織法》第23條第1款規(guī)定：“村民會(huì)議審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作；有權(quán)撤銷(xiāo)或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；有權(quán)撤銷(xiāo)或者變更村民代表會(huì)議不適當(dāng)?shù)臎Q定?！保┰摮蜂N(xiāo)或者變更權(quán)的行使，與《民法典》的規(guī)定有區(qū)別，屬于形成權(quán)的范疇，且無(wú)需通過(guò)訴訟程序最終確定，只要村民會(huì)議撤銷(xiāo)或者變更村民代表會(huì)議的不適當(dāng)決定即可。有疑問(wèn)的是，村民代表會(huì)議能否通過(guò)訴訟程序否定村民會(huì)議的撤銷(xiāo)或者變更決定？《村民委員會(huì)組織法》沒(méi)有相關(guān)制度設(shè)計(jì)，《民法典》也沒(méi)有相關(guān)制度設(shè)計(jì)。村民代表會(huì)議不能通過(guò)訴訟程序否定村民會(huì)議的撤銷(xiāo)或者變更決定。

3.社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上 “村民委員會(huì)”決定效力。（1）社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上“村民委員會(huì)”決定權(quán)依據(jù)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定村民會(huì)議屬于直接行使村民自治權(quán)的民意機(jī)關(guān)，對(duì)為村民服務(wù)的村民委員會(huì)具有監(jiān)督權(quán)，即村民會(huì)議“有權(quán)撤銷(xiāo)或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”；村民代表會(huì)議根據(jù)村民會(huì)議的授權(quán)，對(duì)為村民服務(wù)的村民委員會(huì)具有監(jiān)督權(quán)，即村民代表會(huì)議根據(jù)授權(quán) “撤銷(xiāo)或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”。（《村民委員會(huì)組織法》第23條第2款規(guī)定：“村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作，撤銷(xiāo)或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定?！保┐迕裎瘑T會(huì)討論決定與駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、事業(yè)單位有關(guān)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與其協(xié)商（《村民委員會(huì)組織法》第38條第2款規(guī)定：“村民委員會(huì)、村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定與前款規(guī)定的單位有關(guān)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與其協(xié)商?！保?。說(shuō)明社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上“村民委員會(huì)”享有一定的決定權(quán)。但是，社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上“村民委員會(huì)”決定權(quán)的范圍、如何行使決定權(quán)等，沒(méi)有明確的規(guī)定。因此，社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上“村民委員會(huì)”決定權(quán)如果有必要存在，其依據(jù)應(yīng)當(dāng)予以明確規(guī)定，包括其召開(kāi)的主要程序規(guī)范等。（2）村民委員會(huì)不適當(dāng)決定被撤銷(xiāo)或者變更。前已述及，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議作為直接或者間接行使村民自治權(quán)的民意機(jī)關(guān)，對(duì)為村民服務(wù)的村民委員會(huì)具有監(jiān)督權(quán)，即村民會(huì)議有權(quán)（村民代表會(huì)議根據(jù)授權(quán)）撤銷(xiāo)或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。該撤銷(xiāo)或者變更權(quán)的行使，與村民會(huì)議撤銷(xiāo)或者變更村民代表會(huì)議不適當(dāng)決定一樣，無(wú)需通過(guò)訴訟程序最終確定。在村民委員會(huì)能否通過(guò)訴訟程序否定村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的撤銷(xiāo)或者變更決定存在的問(wèn)題上，與村民代表會(huì)議能否通過(guò)訴訟程序否定村民會(huì)議的撤銷(xiāo)或者變更決定問(wèn)題一樣，不再贅述。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約效力問(wèn)題

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了亞國(guó)家法性質(zhì)［3］的村民自治章程、村規(guī)民約，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)的決定將其統(tǒng)一為鄉(xiāng)規(guī)民約。本部分的鄉(xiāng)規(guī)民約即是指村民自治章程、村規(guī)民約，而非獨(dú)立于村民自治章程、村規(guī)民約的亞國(guó)家法性質(zhì)規(guī)范。

1.鄉(xiāng)規(guī)民約的制定。鄉(xiāng)規(guī)民約制定的規(guī)范，《村民委員會(huì)組織法》有明確規(guī)定（《村民委員會(huì)組織法》第27條第1款規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！保潜容^簡(jiǎn)陋，主要規(guī)定的是鄉(xiāng)規(guī)民約制定主體和備案程序，即鄉(xiāng)規(guī)民約的制定主體是村民會(huì)議，在鄉(xiāng)規(guī)民約制定以后，還要辦理備案手續(xù)。主要問(wèn)題如下：（1）鄉(xiāng)規(guī)民約通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《民法典》第134條第2款決議行為成立的規(guī)定，適用于鄉(xiāng)規(guī)民約的制定。而通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)解釋上適用《村民委員會(huì)組織法》第22條第1款的規(guī)定，草案經(jīng)過(guò)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)，制定鄉(xiāng)規(guī)民約的決議行為成立。鄉(xiāng)規(guī)民約雖有村民自治章程、村規(guī)民約之分，但沒(méi)有通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)之別的必要性。（2）《村民委員會(huì)組織法》鄉(xiāng)規(guī)民約制定、修改的擴(kuò)張解釋。鄉(xiāng)規(guī)民約決議行為成立，按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，包括制定型決議行為成立、修改型決議行為成立兩種類(lèi)型。有疑問(wèn)的是，廢止型決議行為成立是否包含在內(nèi)？筆者認(rèn)為，廢止型決議行為與制定型決議行為、修改型決議行為沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，均適用《民法典》第134條第2款決議行為成立的規(guī)定。因此，宜做擴(kuò)張性解釋?zhuān)洞迕裎瘑T會(huì)組織法》鄉(xiāng)規(guī)民約制定、修改的規(guī)定適用于鄉(xiāng)規(guī)民約的廢止。（3）備案是否鄉(xiāng)規(guī)民約決議行為生效的前提條件。在我國(guó)的國(guó)家法規(guī)范體系中，有制定法的備案制度。國(guó)家法備案制度，一般是在國(guó)家法生效以后，按照規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案，有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)情況進(jìn)行審查，并采取相應(yīng)的措施。即備案并非具體國(guó)家法生效的前提條件。在解釋上，鄉(xiāng)規(guī)民約的備案制度與國(guó)家法備案制度具有一致性，也是在鄉(xiāng)規(guī)民約決議行為成立并生效以后，才進(jìn)行備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)進(jìn)行審查。即備案并非鄉(xiāng)規(guī)民約決議行為生效的前提條件。

2.鄉(xiāng)規(guī)民約本身的效力問(wèn)題。鄉(xiāng)規(guī)民約本身存在有效、無(wú)效等效力問(wèn)題。與村民會(huì)議決定一樣，鄉(xiāng)規(guī)民約沒(méi)有與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，沒(méi)有侵犯村民合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)為有效的亞國(guó)家法規(guī)范。如果相反，其效力問(wèn)題根據(jù)不同情況處理。第一種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正程序，與村民會(huì)議決定同，不再贅述。有疑問(wèn)的是第二種情況，對(duì)于鄉(xiāng)規(guī)民約有侵害村民合法權(quán)益內(nèi)容的，受侵害的村民可否通過(guò)訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)？首先，與村民會(huì)議決定侵害村民合法權(quán)益，可以解釋出受侵害的村民能夠通過(guò)訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)不同，很難根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定解釋出受侵害的村民能夠通過(guò)訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)。村民因鄉(xiāng)規(guī)民約受到侵害主張司法救濟(jì)，由于各個(gè)法院掌握尺度不一，其獲得司法救濟(jì)的可靠性不一。明確受侵害村民能夠通過(guò)訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)有必要性。其次，如果設(shè)計(jì)受侵害村民能夠通過(guò)訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)制度，同樣要解決請(qǐng)求權(quán)依據(jù)問(wèn)題，以及通過(guò)何種訴訟程序（民事訴訟程序或者行政訴訟程序）獲得救濟(jì)的問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)

基于《村民委員會(huì)組織法》的鄉(xiāng)村基層自治實(shí)踐，其自身存在諸多問(wèn)題需要面對(duì)和解決。隨著單行民法編纂為《民法典》以及《民法典》的實(shí)施，鄉(xiāng)村基層自治實(shí)踐又會(huì)派生出更多的問(wèn)題需要面對(duì)。有必要結(jié)合村民自治法規(guī)范與理論、民法規(guī)范與理論，深入探討存在的問(wèn)題，推動(dòng)鄉(xiāng)村基層自治實(shí)踐的規(guī)范化不斷提高、推動(dòng)鄉(xiāng)村基層治理實(shí)踐走向善治。