因地制宜：當前農(nóng)村宅基地閑置類型分析及其有效治理
——基于江西余江宅改實踐的考察

（西南交通大學，四川成都 610031）

內(nèi)容提要：當前農(nóng)村農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題主要分布于我國廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，尤其是中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)而非東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村。打工經(jīng)濟和漸進式城市化所產(chǎn)生的農(nóng)宅農(nóng)房閑置是我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中人口正常流動所帶來的階段性甚至是季節(jié)性現(xiàn)象，屬于“合理性”閑置；而由于土地管理滯后所導致的相當一部分農(nóng)宅農(nóng)房閑置則是長期以來我國基層社會土地規(guī)劃水平有限、土地管理能力滯后所衍生的土地管理問題，屬于“不合理性”閑置。鑒于當前農(nóng)村農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題的復雜性及其成因多樣性，我們必須充分認識當前農(nóng)宅農(nóng)房閑置的類型差異，審慎正確地采取有效措施，及時消除農(nóng)宅農(nóng)房不合理閑置所帶來的一系列村莊負面影響，在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，有效推進村莊人居環(huán)境整治和村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為下一步鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的分階段具體實施奠定重要基礎(chǔ)。

眾所周知，當前我國正處于史無前例的中高速工業(yè)化和快速城市化階段，隨著越來越多的農(nóng)村人口外流，相當一部分農(nóng)宅農(nóng)房“閑置”便成為廣大農(nóng)村，尤其是中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。有基于此，如何充分利用農(nóng)村業(yè)已閑置的農(nóng)宅農(nóng)房資源、充分顯化農(nóng)村土地價值進而有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，便成為包括學界、政策部門在內(nèi)的社會各界廣泛關(guān)注的一項重要議題。相當一部分學者認為，城市化背景下，農(nóng)村人口外流是必然趨勢，宅基地閑置簡直就是資源浪費，果真如此嗎？我們又當如何看待當前農(nóng)村社會廣泛存在的“宅基地閑置”這一問題呢？以上構(gòu)成了筆者最初的問題意識。

一、文獻綜述

梳理既有研究，圍繞農(nóng)村宅基地閑置問題及其有效治理，學界已有豐富積累，經(jīng)濟學、法學、社會學等各學科學者分別從各自學科視角、理論資源等展開了豐富且卓有成效的研究，為本研究進一步開展奠定了重要基礎(chǔ)。關(guān)于宅基地閑置問題，按照研究視角劃分，大體可分為以下兩類：

一是財產(chǎn)權(quán)視角下宅基地閑置問題研究。周其仁認為，農(nóng)村土地中蘊藏著巨大的土地財富，只需要輔以適當?shù)恼咴O(shè)計，便可實現(xiàn)對農(nóng)村土地的“還權(quán)賦能”，進而激活其豐沛的財產(chǎn)屬性［1］。這一觀點，得到了國內(nèi)外學者尤其是經(jīng)濟學界相當一部分學者的高度認可和廣泛支持。高圣平認為，宅基地是農(nóng)村居民最重要的資產(chǎn)之一，禁止交易是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的制度性剝奪［2］。姚樹榮、熊雪鋒認為，資本過度下鄉(xiāng)、土地違法轉(zhuǎn)用和鄉(xiāng)村倫理破壞等風險問題，完全可以通過合適而充分的制度設(shè)計和機制保障來加以避免［3］。有基于此，劉守英也相應(yīng)指出，“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)成為當前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的制度性障礙，且相比老一代農(nóng)民工群體，新生代農(nóng)民工“離土、出村、不回村”傾向明顯，宅基地的居住保障功能重要性在降低，因此就必須對當前宅基地制度進行改革，賦予農(nóng)村居民宅基地財產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)民進城提供一塊可供變現(xiàn)的重要資本［4］。也正是在這個意義上，在向勇等人看來，當前宅基地制度強成員權(quán)、弱財產(chǎn)權(quán)，無法通過市場交易獲得宅基地財產(chǎn)權(quán)益，尤其是在當前鄉(xiāng)村振興階段，亟需激活宅基地的財產(chǎn)屬性并釋放其經(jīng)濟價值功能［5，6］。 據(jù)此，劉守英認為，當前農(nóng)村各項土地制度安排中，宅基地制度是最落后的一項，也是最需要改革突破的一項土地制度［7］。有基于此，財產(chǎn)權(quán)視角下的相當一部分學者均主張通過 “三權(quán)分置”等產(chǎn)權(quán)再造的方式，賦予農(nóng)村土地清晰而完整的產(chǎn)權(quán)，以充分激活農(nóng)村土地的財產(chǎn)屬性，將這一長時間內(nèi)處于“沉睡”狀態(tài)的土地價值充分顯化出來，進而保障農(nóng)村居民土地財產(chǎn)權(quán)益、增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入，同時為城市化發(fā)展和農(nóng)村新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供相應(yīng)的土地空間，并在此過程中解決農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題［8］。

二是保障權(quán)視角下宅基地閑置問題研究。在相當一部分學者看來，在包括居住社會保障在內(nèi)的國家層面的制度性的基本社會保障體系尚未建立健全之前，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地將始終具有強烈的社會保障屬性，擔負著有效保障廣大農(nóng)村居民“居者有其屋”和“耕者有其田”的重要功能［9］。 同時，鑒于歷史上反復出現(xiàn)的土地兼并、民不聊生等諸多慘痛教訓，不宜輕易將農(nóng)村土地草率地納入市場交易范疇［10-12］。孟勤國在對物權(quán)法意義上農(nóng)村宅基地使用權(quán)的研究中，強調(diào)宅基地制度是保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)利的重要制度，認為物權(quán)法立法中應(yīng)當重申禁止農(nóng)村宅基地交易［13］。李永萍通過扎實的田野調(diào)研也進一步指出，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)村土地之于農(nóng)村居民尤其是廣大老年人群體依舊扮演著“以地養(yǎng)老”的社會保障角色［14］。在以賀雪峰為典型代表的部分華中村治研究學者看來，宅基地財產(chǎn)權(quán)這個詞本身就是一個誤讀，他們認為，當前我國農(nóng)村土地制度兼顧了農(nóng)民社會保障、城市發(fā)展低成本用地和經(jīng)濟社會風險應(yīng)對等多重功能與價值，甚至指出目前包括宅基地制度在內(nèi)的中國土地制度是當前世界上最先進的土地制度［15］。具體到宅基地閑置問題上，賀雪峰等人認為，當前宅基地閑置并非浪費，而是有效的資源冗余，不應(yīng)該是改革的對象，反而恰恰應(yīng)當是值得我們國家充分發(fā)揮利用的重要制度優(yōu)勢或制度紅利［16］。也正是在這個意義上，賀雪峰等人主張應(yīng)當對土地資源、土地指標和土地價值做出明確區(qū)分，認為我國城市化發(fā)展并不缺少土地資源，而是缺少土地指標，而土地指標價格也并非土地價值本身，而是土地增值收益的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支付，且我國耕地資源并不稀缺，并且仍有大量荒地、中低產(chǎn)田有待進一步改造［17-20］。簡而言之，在宅基地制度改革的保障權(quán)視角下，我國宅基地制度本身并不存在根本問題或重大缺陷，要求我們必須充分認識并正確看待當前農(nóng)村宅基地居住社會保障的制度屬性及其實踐邏輯，即當前具體實踐中出現(xiàn)的宅基地利用問題屬于城市化、工業(yè)化進程中所產(chǎn)生的必然產(chǎn)物或正常現(xiàn)象，需要以長期的戰(zhàn)略的眼光看待當前階段的宅基地閑置浪費、財產(chǎn)屬性不彰等問題，只需要在具體層面上做工作改進而非根本改革。

在梳理既有研究的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，學界同仁對當前我國農(nóng)村宅基地制度變遷和基本問題類型是持有基本共識的，但在對宅基地閑置等問題的認識及其相應(yīng)改革思路上卻存在較大分歧，集中體現(xiàn)在以下三點：一是宅基地財產(chǎn)屬性不彰，究竟是在國家政策限制或束縛下亟待解決也可以解決的政策設(shè)計問題，還是在既有經(jīng)濟社會區(qū)位基礎(chǔ)和規(guī)劃用途條件下的正?，F(xiàn)象；二是宅基地閑置，究竟是長期以來農(nóng)村社會有限的土地資源被普遍閑置廢棄甚至浪費，還是當前打工經(jīng)濟和城市化背景下農(nóng)村土地利用實踐的必然產(chǎn)物和有效資源冗余；三是面對普遍存在的一戶多宅、面積超標、宅基地閑置等問題，究竟哪一種治理模式更加契合當前廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村宅基地問題的一般情況，是財產(chǎn)權(quán)視角下的“產(chǎn)權(quán)再造”的宅基地改革思路及其治理模式，還是居住保障權(quán)視角下的“治亂于嚴”的宅基地改革思路及其治理模式。值得進一步商榷的基礎(chǔ)性問題在于：當前農(nóng)村宅基地閑置類型及其具體成因究竟如何？如何正確看待當前廣大農(nóng)村宅基地閑置問題并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效治理？有基于此，本文主張回歸田野、回到實踐，在對當前農(nóng)村宅基地閑置類型及其成因進行清晰梳理基礎(chǔ)上，聚焦不合理性宅基地閑置這一類型，進而實現(xiàn)有效治理。

鑒于本文主要關(guān)注 “當前農(nóng)村宅基地閑置類型是什么、為什么以及如何選擇一種適配度更高的閑置宅基地治理模式”這一問題，參照羅伯特·K.殷的觀點，案例研究更適用于以下三種情形：一是主要問題是“為什么”；二是研究者幾乎無法控制研究對象；三是研究的重點是當前的現(xiàn)實現(xiàn)象。有基于此，本研究比較適合解釋性案例研究方法。本文經(jīng)驗材料主要來自于筆者及其研究團隊于2019年1月3日至1月19日在江西余江農(nóng)村開展的田野調(diào)研。調(diào)研期間，筆者主要采用參與式觀察法和半結(jié)構(gòu)式訪談法，從而獲取了豐富的一手資料。調(diào)研所在江西余江Y村，下轄176戶，當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)育有限，經(jīng)濟機會稀缺，打工經(jīng)濟已成當?shù)亟?jīng)濟社會常態(tài)。因此，Y村符合中西部絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的一般特征，可以作為透視中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊宅基地閑置問題的典型案例。

二、當前農(nóng)村宅基地閑置的三種類型

余江，地處贛東北地區(qū)，國土面積932.8平方公里，下轄11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7個農(nóng)墾場、113個村委會、1040個自然村，全縣7.3萬戶農(nóng)戶。宅基地92350宗、面積3133.3公頃，附屬設(shè)施10.2萬間，其中閑置房屋2.3萬棟，危房8300棟，倒塌房屋7200棟。閑置宅基地（含閑置農(nóng)房）11781宗，面積161.2公頃。按戶籍情況劃分，宅基地對應(yīng)戶籍人口已全部遷出本集體的3386宗，面積47.59公頃；宅基地對應(yīng)戶籍人口仍在本集體的8395宗，面積113.61公頃；按地上建筑劃分，無建筑物的1790宗，面積27.03公頃，有建筑物但農(nóng)房已不符合安全標準也不適宜居住的5592宗，面積79.87公頃，有建筑物且可以正常居住的4399宗，面積54.3公頃；按閑置時間劃分，近1年內(nèi)原戶主未在此居住的5334宗，面積69.93公頃，原戶主未在此居住達1至3年的4228宗，面積60.56公頃，原戶主未在此居住達3年以上的2219宗，面積30.71公頃。

從筆者及其研究團隊在全國各地駐村調(diào)研觀察來看，當前我國農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象主要分布于以江西余江農(nóng)村為典型代表的廣大中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，且主要有以下三種類型：

第一類是在打工經(jīng)濟大背景下中青年人普遍外出務(wù)工經(jīng)商而產(chǎn)生的農(nóng)宅農(nóng)房閑置。眾所周知，中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足，經(jīng)濟機會有限，打工經(jīng)濟已成村莊經(jīng)濟社會常態(tài)，全家進城務(wù)工經(jīng)商或半工半耕已成為農(nóng)村家庭家計模式的普遍選擇。打工經(jīng)濟大背景下，對相當一部分農(nóng)村家庭而言，農(nóng)閑時外出打工，農(nóng)忙時返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)；平時外出打工，春節(jié)返鄉(xiāng)過年；年輕時進城務(wù)工，年老時擇機返鄉(xiāng)；年輕子女在外務(wù)工經(jīng)商，老年父母在村留守生活。以上局面將在相當長時期內(nèi)廣泛存在。

據(jù)調(diào)查，這類農(nóng)戶，在當?shù)卮迩f中占比50%以上。這類閑置，多屬于階段性閑置，是當前東中西部城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工體系下出現(xiàn)的正?，F(xiàn)象，而不是資源浪費問題，因此筆者稱之為“合理性閑置”。

第二類是在城市化大背景下部分農(nóng)戶進城安居落戶所產(chǎn)生的農(nóng)宅農(nóng)房閑置。基于更多的經(jīng)濟機會、更優(yōu)質(zhì)的教育質(zhì)量、更完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等多因素驅(qū)動，城市化依舊是當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主流趨勢。具體又可分為兩類：一類是城市化能力一般的農(nóng)民工群體。在外出務(wù)工經(jīng)商的過程中，部分腦筋活、技術(shù)好、運氣佳的農(nóng)村家庭率先進城買房落戶，但他們清醒地認識到：進城買房只是支付了進城生活的一次性成本，是否可以高質(zhì)量地實現(xiàn)城市化，則更要取決于是否可以獲得穩(wěn)定的工作機會和基本的社會保障。

鑒于絕大多數(shù)農(nóng)民工家庭勞動力就業(yè)的不穩(wěn)定特征，因此他們往往保留農(nóng)村農(nóng)宅農(nóng)房農(nóng)地作為“返鄉(xiāng)退路”，由此而產(chǎn)生的農(nóng)宅農(nóng)房閑置，也屬于合理性閑置之列。據(jù)調(diào)查，這類農(nóng)戶，在當?shù)卮迩f占比約30%。

同樣值得關(guān)注的是另一類出身農(nóng)村但通過上大學、參軍提干等途徑目前已實現(xiàn)較為穩(wěn)健的城市化生活的農(nóng)村精英群體。對他們而言，尤其是在父母另有住所或去世的情況下，農(nóng)宅農(nóng)房將成為徹底的閑置資源。部分人有意將閑置的農(nóng)宅農(nóng)房充分利用起來，能否大范圍自由交易以最大化其經(jīng)濟價值就成為他們所關(guān)心的核心訴求。這一群體數(shù)量不大，但訴求高度一致，加之一些城市居民也存在下鄉(xiāng)購房置地的田園夢想或投資訴求，因此農(nóng)宅農(nóng)房市場化改革成為他們共同的期待。鑒于這些群體數(shù)量極少姑且擱置不談。

第三類是由于特定歷史時期基層土地管理能力滯后所產(chǎn)生的一戶多宅等導致的農(nóng)宅農(nóng)房閑置。改革開放以來，我國農(nóng)村地區(qū)大體經(jīng)歷了三次建房潮。在農(nóng)民歷次占地建房過程中，由于我國基層土地規(guī)劃水平和土地管理能力滯后，加之絕大多數(shù)農(nóng)村干部一般也不愿主動去得罪村民，農(nóng)村建房往往“建新”并不“拆舊”，甚至超標建房，因此，農(nóng)村地區(qū)一戶多宅情況較為常見，且新房建成后，老房子往往用來放置農(nóng)具或由父母居住使用，由此可能產(chǎn)生了部分農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題。這一宅基地閑置問題主要源于農(nóng)村土地管理能力的滯后，嚴重制約了農(nóng)村土地集約節(jié)約利用，同時對村容村貌產(chǎn)生了極其惡劣的影響，甚至會影響農(nóng)村道路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，筆者稱之為“不合理性閑置”。值得一提的是，這類農(nóng)戶，和前面提及的幾種類型農(nóng)戶有重合之處，且具有一定規(guī)模，高度取決于當?shù)鼗鶎诱毓芾韺拠莱潭?。?jù)調(diào)查，這類農(nóng)戶，在當?shù)匾话阏?0%以上。

有鑒于此，關(guān)于農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題，我們必須具體問題、具體分析：由于打工經(jīng)濟和城市化所產(chǎn)生的農(nóng)宅農(nóng)房閑置現(xiàn)象，屬于既有城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工體系下農(nóng)民家計模式階段性選擇和農(nóng)民進城這一經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢下所產(chǎn)生的合理性閑置，要求我們必須充分認識并尊重這一客觀規(guī)律；而由于農(nóng)村土地管理能力滯后所產(chǎn)生的一戶多宅、超標宅基地等農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題，屬于當前廣大農(nóng)村尤其是中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)普遍存在的問題，需要社會各界加強研究、全面謀劃并及時解決。

三、不合理性閑置宅基地治理思路辨析

當前農(nóng)村宅基地問題可主要歸納為以下兩類：一是宅基地閑置廢棄突出，土地利用粗放，土地資源配置低效；二是一戶多宅、面積超標等違規(guī)用地現(xiàn)象普遍。值得進一步指出的是，以上兩類宅基地問題，存在一個重要的交叉重疊部分，即一戶多宅中處于閑置甚至廢棄狀態(tài)的宅基地，或者說是閑置廢棄宅基地中包括了部分一戶多宅、超標宅基地等宅基地類型。如果用簡易圖形表示的話，可參見圖1。

圖1 當前農(nóng)村宅基地中不合理閑置部分

當前，圍繞如何有效解決農(nóng)村農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題，形成了以下四種主要思路和做法，簡要梳理并評析如下：

一是以增減掛鉤政策為抓手推動閑置宅基地騰退復墾。部分學者認為，農(nóng)村土地蘊藏著巨額財富，只要賦予農(nóng)村土地相應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)并匹配合適的制度設(shè)計，農(nóng)村土地價值就將顯化出來。當前最流行的政策工具莫過于“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”。在這一政策思路下，將農(nóng)村閑置廢棄的宅基地騰退復墾并整理出土地指標進而轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地指標便成為其基本操作。如此一來，在滿足城市開發(fā)建設(shè)需要的同時對農(nóng)村閑置宅基地問題做出了處置，但問題恰恰在于：增減掛鉤政策背景下的農(nóng)村閑置宅基地的土地價值并非天上掉餡餅式的憑空產(chǎn)生而來，而是來自于城市開發(fā)建設(shè)中土地增值收益的區(qū)域轉(zhuǎn)移，本質(zhì)上是地方政府土地財政的轉(zhuǎn)移支付。因此，我們將行政調(diào)控視角下的土地財政的轉(zhuǎn)移支付誤會成市場交易基礎(chǔ)上的土地本身蘊藏的土地財富顯然就不合適。此外，我們也觀察到：土地增減掛鉤政策的實施，只屬于地方政府安排下的極少數(shù)村莊。據(jù)統(tǒng)計，當前我國農(nóng)村建設(shè)用地面積達近3億畝，其中宅基地面積總量達2.3億畝以上，相比城市建設(shè)用地指標需要，農(nóng)村建設(shè)用地指標供給接近無限。假如農(nóng)村所有宅基地騰退出的農(nóng)村建設(shè)用地土地指標均可入市交易，土地指標價值立馬變成“白菜價”，土地財富根本無從談起。也就意味著這一政策思路只能解決少數(shù)村莊中的宅基地閑置問題，卻難以解決絕大多數(shù)村莊中的宅基地閑置這一普遍問題。更為關(guān)鍵的是，以城市建設(shè)為導向的土地增減掛鉤政策往往容易導致“趕農(nóng)民上樓”等違背農(nóng)民意愿的地方性惡劣行為。因此，土地增減掛鉤政策可用，但要慎用，尤其是要充分認識增減掛鉤政策本質(zhì)，進而控制好政策范圍和節(jié)奏。

二是依托自然力量、依靠時間來自然解決宅基地閑置問題。既然增減掛鉤政策難以解決絕大多數(shù)普通農(nóng)村的宅基地閑置問題，因此有研究者指出：宅基地閑置問題，絕不是土地資源浪費，而是有效的戰(zhàn)略性資源冗余。在我國既有漸進式城市化模式下，農(nóng)民進城并不是一勞永逸的穩(wěn)定行為，因此不妨暫且為農(nóng)民家庭保留返鄉(xiāng)退路。其核心理由如下：一是農(nóng)民進城屬于漸進式進城，鑒于農(nóng)民工群體難以在城市獲取穩(wěn)定的工作機會和較高的收入水平，并且極有可能進城失敗或在年老時返回農(nóng)村，此時農(nóng)村耕地和宅基地及其房屋就構(gòu)成這一人群退守鄉(xiāng)村生活的重要社會保障，對他們而言，將來可以不種地，但卻不可不解決居住保障問題，一旦喪失了這一社會保障，將大大增加城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定風險，并極有可能演化為政治問題，因此農(nóng)村宅基地不宜輕易騰退；二是對絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)而言，閑置的宅基地實在沒有多少土地價值，而且值得一提的是，農(nóng)村宅基地往往是當?shù)剌^差的地塊，即使復墾也只是具備有限的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，但從當前農(nóng)田大量拋荒的情況下糧食產(chǎn)量仍舊保持連續(xù)增長的態(tài)勢來看，我國目前遠沒有到要復墾農(nóng)村宅基地來種植糧食的緊急時刻，因此，此時騰退農(nóng)村閑置宅基地，的確沒有現(xiàn)實必要性。有基于此，這一政策思路主張要充分認識農(nóng)村土地的社會保障性質(zhì)，告誡一定不要輕易對農(nóng)村宅基地進行拆舊復墾，即使是閑置宅基地，也要在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上主要依靠大自然的力量進行自然復墾。這一政策思路，雖說保守，但卻非常穩(wěn)健，且必須要直面一個問題：在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，閑置宅基地，尤其是嚴重影響農(nóng)村人居環(huán)境的不合理性閑置宅基地，究竟應(yīng)當如何處理呢？

三是積極探索通過“三權(quán)分置”政策來激活閑置的農(nóng)宅農(nóng)房資源。這一政策思路的初衷正在于：試圖通過宅基地“三權(quán)分置”來激活農(nóng)村閑置的農(nóng)宅農(nóng)房資源，同時可增加農(nóng)村家庭財產(chǎn)性收入、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距進而促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。如欲產(chǎn)生預期政策效果，需要滿足兩項基本條件：一是市場需求旺盛，比如城市資本下鄉(xiāng)承租閑置農(nóng)宅農(nóng)房來經(jīng)營民宿項目或城市居民下鄉(xiāng)體驗鄉(xiāng)村旅游而催生了強烈的市場需求；二是農(nóng)村地區(qū)的確存在一定數(shù)量的閑置農(nóng)宅農(nóng)房可供流轉(zhuǎn)經(jīng)營。既然如此，對宅基地三權(quán)分置政策需求真正旺盛的主要是哪些區(qū)域呢？筆者認為，一類是沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，如浙江德清等地；一類是中西部少數(shù)具有獨特旅游資源稟賦的農(nóng)村地區(qū)，如云南大理等地。這類村莊，本身處于沿海城市帶上或熱門旅游區(qū)域，農(nóng)宅農(nóng)房經(jīng)營價值突出，流轉(zhuǎn)需求旺盛，而眾所周知，農(nóng)宅農(nóng)房一旦具備了可預期的市場價值，土地市場各類交易必然活躍，三權(quán)分置政策便可為其提供相應(yīng)的政策空間。而對占比絕大多數(shù)的中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)村而言，當?shù)爻鞘谢接邢?，旅游資源匱乏，市場潛力不大，因此農(nóng)宅農(nóng)房流轉(zhuǎn)的市場需求天然有限；同時，對絕大多數(shù)農(nóng)村家庭而言，打工經(jīng)濟所產(chǎn)生的農(nóng)宅農(nóng)房閑置是階段性的，城市化進程也并不是一蹴而就的，加之中國人祖宅觀念、返鄉(xiāng)過年等文化觀念的影響，因此多保留自家宅院自用或以備將來不時之需。此外，針對包括上文提及的占比少數(shù)的農(nóng)村精英群體家庭由于穩(wěn)健城市化所產(chǎn)生的永久性農(nóng)宅農(nóng)房閑置情況而言，也面臨著供給意愿強烈而市場需求有限且與“禁止農(nóng)村宅基地買賣”的政策底線相悖的尷尬局面。有基于此，對占比絕大多數(shù)的廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，宅基地三權(quán)分置往往難以落地，效果不彰。

四是依托村莊規(guī)劃和土地管理來集中解決宅基地閑置及其所衍生的一系列村莊問題。增減掛鉤不解決絕大多數(shù)村莊普遍存在的宅基地閑置問題，而且在誤會農(nóng)村土地蘊藏巨額土地財富的同時，容易引發(fā)我國城市化進程中的政治社會風險，因此這一政策思路不應(yīng)該成為解決農(nóng)村宅基地閑置這一問題的主導思路；依托大自然的力量在長期時間內(nèi)對農(nóng)村廢棄宅基地進行復墾，短時間內(nèi)無法有效回應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下廣大農(nóng)村群眾對美好人居環(huán)境的需要，關(guān)鍵是仍將繼續(xù)惡化由于土地管理能力滯后所產(chǎn)生的一戶多宅等不合理現(xiàn)象；三權(quán)分置政策脫離了當前絕大多數(shù)村莊市場潛力不大、流轉(zhuǎn)意愿不強等經(jīng)濟社會文化基礎(chǔ)，政策效果有限，同樣不解決絕大多數(shù)村莊的痛點問題。因此，如欲解決宅基地閑置問題，我們必須在充分認識宅基地閑置這一問題的基礎(chǔ)上進行對癥下藥：針對因打工經(jīng)濟和城市化而產(chǎn)生的宅基地閑置問題，屬于經(jīng)濟社會發(fā)展中的合理現(xiàn)象，我們大可不必操之過急，要保有歷史的耐心和戰(zhàn)略定力；而因為土地管理能力滯后所產(chǎn)生的不合理性閑置，才是我們應(yīng)當堅決遏止并積極解決的土地治理問題。

眾所周知，由于之前農(nóng)村地區(qū)土地規(guī)劃水平較差、土地管理能力較弱，農(nóng)村地區(qū)建房布局混亂、面積超標、一戶多宅等亂象突出，不僅直接影響農(nóng)村居民生活體驗和農(nóng)村土地利用效率，更是嚴重影響農(nóng)村居民整體人居生活環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施改善，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體實施的重要障礙之一。既然這一亂象主要起源于土地管理能力滯后，那么正確的糾偏思路也就不在別的什么 “產(chǎn)權(quán)再造”或“自然復墾”，而是要有效提升當前基層土地管理能力，做到對土地利用亂象予以堅決遏止并及時消化解決歷史遺留問題，為農(nóng)村社會人居環(huán)境改善和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等奠定重要基礎(chǔ)。

四、治理視角下的不合理性閑置宅基地有效治理

宅改工作之前，余江當?shù)剞r(nóng)村人口流出嚴重，村莊空心化明顯，加之之前土地管理能力滯后，村莊一戶多宅、面積超標等現(xiàn)象較為普遍，多數(shù)村莊布局混亂且破舊不堪，屬于典型的“新舊相間”“有新房而無新村”，可謂我國中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村的典型代表。聚焦不合理性宅基地閑置問題，當?shù)刂饕扇×艘韵轮卫韺Σ撸?/p>

一是對照標準，加強宣傳，形塑社會共識。眾所周知，我國農(nóng)村宅基地實行“集體所有、成員分配、長期無償使用”的土地分配和利用方式，同時確立了“建新拆舊”的“一戶一宅”土地利用要求。宅改工作開始后，當?shù)卣ㄟ^粉刷墻體標語、櫥窗展示、發(fā)放宣傳手冊和致農(nóng)戶的一封信、微博微信等各種傳統(tǒng)宣傳方式和新媒體宣傳，對“宅基地是集體資產(chǎn)，不是祖產(chǎn)”“建新必須拆舊”等土地產(chǎn)權(quán)觀念和利用方式進行全方位宣傳，從社會輿論上加強農(nóng)村群眾農(nóng)村土地集體所有的公有制土地產(chǎn)權(quán)秩序和利用觀念。

二是黨建引領(lǐng)，充分動員，推動工作落實。在明確工作標準和完成宣傳工作的同時，具體工作中如何落實宅改要求呢？首先，當?shù)攸h委政府要求各村兩委干部、黨員、村民理事會及其親近家屬必須發(fā)揮模范帶頭作用，率先對照標準并對自家超標建筑和一戶多宅建筑等徹底拆除，據(jù)此解決了村莊30%以上的土地利用不規(guī)范問題；其次，通過當?shù)卮迩f黨員干部利用人情、面子、關(guān)系等各種社會機制，充分進行群眾動員，進而動員起來并解決了占比50%以上的中間群眾的工作；再次，對于剩下少部分暫時想不通或拒不配合宅改工作的群眾，由當?shù)攸h員干部以及村莊內(nèi)生社會權(quán)威組成的村民理事會多次上門不厭其煩地做工作，做不通老年父母的就做年輕子女的，做不通小家庭的就做本家長輩的，總有一種社會關(guān)系可以起到“四兩撥千斤”的效果，進而在這種具體的群眾工作中又解決了一大部分工作障礙；最后，對于占比3%-5%的極少數(shù)釘子戶而言，當?shù)卮鍍晌刹亢痛迕窭硎聲饕浞掷么迕褡灾蔚拿裰骼砟詈统绦颍诔浞肿鹬卮迕駟渭要殤粢庠傅幕A(chǔ)上進行充分協(xié)商、談判，同時根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)、局部服從大局的村民自治原則，在萬不得已之時，對極個別釘子戶一戶多宅或影響村莊規(guī)劃的廢棄房屋進行及時強制拆除，從而推動整項工作的順利完成，為下一步村莊建設(shè)工作奠定重要工作基礎(chǔ)。

三是拆舊建新，有效投入，獲取群眾支持。余江宅改只是當?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)的第一步，且主要集中在以下三個方面：一是對面積超標、一戶多宅等不合理建筑進行拆除；二是對村莊內(nèi)部分散且嚴重影響村容村貌的建筑物如廢棄的豬牛欄、廁所等進行徹底拆除；三是對影響道路建設(shè)等村莊規(guī)劃的圍墻、房屋等進行拆除。廢棄房屋、有礙村容村貌和村莊規(guī)劃的建筑物被拆除之后，當?shù)仉S即對村莊人居環(huán)境進行了整治，如在村莊合適位置修建公廁，利用公益性崗位安排專人負責村莊衛(wèi)生清潔工作。同時，對村莊道路硬化或拓寬，在主要路段安裝路燈，硬化排水溝，等等。通過拆除廢棄建筑、人居環(huán)境整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，當?shù)卮迩f人居環(huán)境得到極大美化，基礎(chǔ)設(shè)施得到極大提升，廣大村民生活幸福感更是明顯增加。

目前，當?shù)卣脑圏c工作已在全縣推開并基本完成，通過宅改，當?shù)卮迩f均實現(xiàn)了包括但不限于以下三點效果：一是超標建筑、廢棄建筑等不合理閑置宅基地和房屋得到有效清理，強化了農(nóng)村土地集體所有的土地觀念，大大提升和改善了當?shù)剞r(nóng)村土地管理水平和土地利用秩序；二是村莊人居環(huán)境得到極大改善，空氣清新，生態(tài)宜居；三是村莊道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平得到極大提升，道路寬敞，生活方便。

值得進一步探究的是，余江模式的關(guān)鍵在于：準確抓住了當前中西部農(nóng)村普遍存在的宅基地閑置中不合理存在的這一部分，同時以在村村民生活的美好期待為導向，依托黨在農(nóng)村的基層組織，廣泛宣傳，充分動員，并結(jié)合當前人居環(huán)境整治等工作，系統(tǒng)推進了當?shù)卮迩f建設(shè)水平，有效提升了在村村民以及將來可能返鄉(xiāng)生活的村民的生活獲得感和幸福感。

五、結(jié)論與進一步討論

當前，我國正處于中高速工業(yè)化和快速城市化階段，既有城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工體系決定了農(nóng)村人口將持續(xù)外流，城市化成為當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主流趨勢，農(nóng)宅農(nóng)房閑置成為必然，但這并不意味著所有的農(nóng)宅農(nóng)房閑置都是一成不變的、不合理的、亟待解決的。從以上梳理的三種類型的農(nóng)宅農(nóng)房閑置情況來看，因打工經(jīng)濟而產(chǎn)生的農(nóng)宅農(nóng)房階段性閑置，屬于當前絕大多數(shù)農(nóng)村家庭全家進城務(wù)工經(jīng)商或半工半耕家計模式的正常選擇，因城市化預期不穩(wěn)定而預留作為退路的農(nóng)宅農(nóng)房閑置也有其現(xiàn)實必要性，因此，以上兩類宅基地閑置屬于合理性閑置，并非資源浪費。在脫離了土地增減掛鉤等政策工具所帶來的土地增值收益轉(zhuǎn)移之外，更不可能平白無故產(chǎn)生出巨額的土地財富，相反，在當前我國爬坡過坎的城市化進程中后期，部分合理閑置的宅基地資源，恰恰是我們國家漸進式城市化道路的重要社會保障。也正是從這個意義上講，對相當一部分目前的確閑置的宅基地資源而言，并不是浪費，而是有效且極其重要的戰(zhàn)略性資源冗余。

反觀因土地管理能力滯后而產(chǎn)生的不合理性農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題，不僅直接影響廣大農(nóng)村居民在村生活體驗，而且嚴重影響村容村貌，且極有可能影響村莊進一步的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與廣大群眾在村生產(chǎn)生活需要不匹配，更與人們對美好生活的期待嚴重相悖。因此，在當前農(nóng)村三項土地制度改革的大背景下，亟需充分并深刻認識當前廣大農(nóng)村普遍存在的農(nóng)宅農(nóng)房閑置類型，審慎正確地采取有效措施，及時消除農(nóng)宅農(nóng)房不合理閑置所帶來的一系列村莊負面影響，在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，有效推進村莊人居環(huán)境整治和村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為下一步鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的分階段具體實施奠定重要基礎(chǔ)。