國家治理現(xiàn)代化視域下的社會治理：內(nèi)涵重釋與實踐邏輯創(chuàng)新

（溫州大學，浙江溫州 325025）

內(nèi)容提要：社會治理是國家治理的重要內(nèi)容和手段。在中國語境下對社會治理的內(nèi)涵解讀，理應具備從政黨、政府、市場和個體不同面向介入的四維向度，這既是理論的創(chuàng)新，也是作為實踐路徑的指導。回顧新中國成立以來社會治理先后經(jīng)歷的“以政治權力為主導”“以市場化為導向”和“以人民為中心”為特征的三個發(fā)展階段，充分揭示了中國政治場景下社會治理的定位與價值。基于社會治理豐富的內(nèi)涵和歷史性特征，創(chuàng)新當代中國社會治理的實踐路徑應當在黨委領導的“主導邏輯”、政府積極作為的“服務邏輯”、市場穩(wěn)定匹配的“效益邏輯”以及公民自覺的“價值邏輯”之間尋求一個互相制約與合作的平衡點，這既是以社會治理現(xiàn)代化為基石夯實國家治理現(xiàn)代化的必由之路，也是對社會治理創(chuàng)新內(nèi)在邏輯進行的一次“規(guī)整”。

一、引言

在黨的十八屆三中全會《決定》中，“治理”作為關鍵性概念被多次直接提及，將創(chuàng)新社會治理體制作為推動國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容,提出了建立科學有效的社會治理體制的目標，這是我們黨對改革開放歷史經(jīng)驗的進一步總結。社會治理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理現(xiàn)代化，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。然而，社會治理作為21世紀初在我國學術界興起的學術概念以及中國政治改革的熱門話題，其學術定義和內(nèi)涵迄今尚未形成共識。相較于西方意義上基于成熟市場經(jīng)濟與公民社會的“治理（governance）”，當代中國的“治理”尚處于社會主義初級階段。［1］但圍繞社會治理的理論討論可謂是生氣蓬勃。就當前的學術研究而言，大致從自主治理模式［2］［3］、國家-社會互動 方式［4］［5］和多元 主 體間 的關 系［6］等 三個方面對不同社會治理模式的建構提出了理論解釋和相關的路徑選擇。相當程度上，這是遵照治理主體泛化的關系來構建理論體系，而這些研究都成為解析社會治理創(chuàng)新與國家治理現(xiàn)代化體系之間內(nèi)在邏輯的立論基礎。從歷時性的角度來看，社會治理的演變亦是國家形態(tài)變化的“映照”過程，其認識以及價值定位始終要在流變性的實踐中獲得經(jīng)驗支持以及正當性證明。

從實踐上來說，治理改革是政治改革的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)社會管理價值導向筑基于一個基本判斷，即“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”。［7］隨著全面深化改革的持續(xù)推進以及我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入“新常態(tài)”，社會治理實踐業(yè)態(tài)已然發(fā)生了深刻的變化。西方社會治理的抬頭肇始于政府、市場的雙雙失靈，就我國的改革發(fā)展歷程而言，無論是“政府失靈”還是“市場失靈”，其“病灶”和“癥狀”顯然不同于西方國家，而是更多地表現(xiàn)為市場不完備、制度不健全、法治缺失以及行政體制僵化、官僚主義和官員腐敗等問題。［8］這是“中國問題”的特殊性。而對于“中國問題”的解答，關鍵要避免基本認知上的歧義以及對于實踐業(yè)態(tài)的以偏概全。因此，基于我國國情政情社情，科學解析社會治理的內(nèi)在涵義，特別是在當前國家治理現(xiàn)代化和深化改革的基本范疇上達成一定共識，認清我國與西方學術界關于治理實際的兩套話語體系以及實踐中社會環(huán)境的巨大差異，不僅具有重要的認識基礎意義，也是新時代重大的理論任務。

最終，本文所要思考的是：什么是社會治理？國家為什么要進行社會治理？社會治理隱匿著怎樣的運行邏輯？其中，各個治理主體需要有著怎樣的自覺？筆者嘗試將全文從這三個部分進行鋪排：第一部分將重新釋義社會治理的概念及特征，梳理并捋清中國語境下社會治理的本質(zhì)內(nèi)涵是創(chuàng)新社會治理邏輯的前提，亦是一種“定調(diào)”，決定我們以何種視角看待社會治理的運行；第二部分著重分析新中國成立以來的社會治理變遷，這是作為歷史經(jīng)驗部分參與社會治理創(chuàng)新邏輯的建構，從歷史主線和階段樣本中厘清社會治理的功能和價值；第三部分則具體勾勒了社會治理創(chuàng)新邏輯的實踐進路，作為本文的重點，時刻秉持在國家治理現(xiàn)代化立意的“觀照”之下進行定位和探究，進而映照社會治理創(chuàng)新之于國家治理現(xiàn)代化的意義所在：在國家治理現(xiàn)代化的宏大架構體系中，社會治理絕非 “旁落”為一種“輔助制度”，但亦非經(jīng)由理論構建下“一勞永逸”的制度圖景，而如何去實踐社會治理的價值，并賦予社會治理更大層面的實踐意義與尋求功能路徑將會是一項全新的課題。

二、內(nèi)涵釋義：社會治理的四維向度

“治理”作為一個舶來詞，在中國語境下有著特殊的內(nèi)涵和外延，傳統(tǒng)的分析做法是置于“國家與社會”二元對立的研究范式之中“上下求索”。論及傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理，業(yè)已形成了一種認識范式（paradigm）。溫鐵軍先生將它概括為五個字：“國權不下縣”，可以說是較為深刻的認識，自宋代始的保甲制度即被認為是政府在鄉(xiāng)村權力中謀求平衡教化權力的一種努力。［9］早在20世紀初，德國學者馬克斯·韋伯（Max Weber）就指出，中國廣大的村落是無官員的自治地區(qū)，①參見馬克斯·韋伯的《中國的宗教：儒教與道教》，韋伯在此書中區(qū)分了兩類信任：一是以血緣性社區(qū)為基礎的特殊信任；一是以信仰共同體為基礎的普遍信任。韋伯認為，中國人的信任是“建立在親緣或類似親緣的純個人關系的基礎之上的”，是一種憑借血緣共同體的家族優(yōu)勢和宗族紐帶而得以形成和維續(xù)的特殊信任，而對血緣家族之外的他人，中國人則普遍的不信任?！笆聦嵣?，正式的皇權統(tǒng)轄只施行于都市地區(qū)和次都市區(qū)?！隽顺菈χ?，統(tǒng)轄權威的有效性便大大地減弱，乃至消失”［10］。一如費孝通先生所提出的，中國的鄉(xiāng)村是充滿了“鄉(xiāng)土性”，皇權政治 “在人民實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”［11］。 而中國學者秦暉則認為傳統(tǒng)中國的小共同體性更弱，但這非因個性發(fā)達、而是因大共同體性亢進所致，［12］正如“儒表法里”傳統(tǒng)下的“編戶齊名”?？梢娕c西方國家在社會治理上始終強調(diào)在社會的獨立性與重塑社會的努力不同，傳統(tǒng)中國不僅有著“社會自治”的深厚實踐，而且始終圍繞著“國家是否在場”的問題展開討論，［13］亦如學者們一直將中國傳統(tǒng)社會“官制”和“民治”兩種秩序和力量博弈的比較深究作為研究的主線。此后，國家主導下的多元治理體系旋即作為討論的主流框架，即認為傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會治理是“官督紳辦”或“官督紳治”；［14］中國場景下的社會治理實踐，國家權力始終作為主導者，而社會只有在承認國家合法性的前提下，才具有相對獨立的自治空間；反之，伴隨社會結構的劇烈調(diào)整，國家的合法性愈發(fā)依賴治理的有效性，即國家從治理實踐中獲得其正當性。這一根本的自我實踐邏輯指導我們在審視和構建社會治理體系時，應當始終置身于國家、市場以及社會的復雜關系之中，更要在中國社會治理的傳統(tǒng)和實踐中獲取新的動力資源。由此，才有可能真正揭示社會治理的歷史與現(xiàn)實邏輯以及未來走向，為當下國家治理現(xiàn)代化大視野下構建社會治理格局提供有益的借鑒和思路。在此，將社會治理視為一個四維的復合結構，其目的在于跳出固有的傳統(tǒng)抑或西方的話語體系，堅持現(xiàn)實取向，即排斥以強調(diào)國家主義為中心的形式論證所謂的“現(xiàn)代性”，同時，也擺脫以“非國家”的微觀社會視角本身作為不言自明前提的局限性。當然，這也是因為身處于巨大的轉型變革時代，對社會治理的再認識必須與現(xiàn)實中的改革情境息息相關。解構厘清每一個向度之上的結構和內(nèi)容，是為社會治理的實踐路徑創(chuàng)新提供方向和指引。

（一）執(zhí)政黨合法性的踐行向度

就歷史起源而言，政黨與社會關系在時間上要早于國家（政府）與社會關系。［15］這也意味著，無法將政黨與社會的關系簡約為國家與社會的關系。馬克思主義政黨理論認為，政黨是特定階級利益的集中反映，而國家是“一種表面上凌駕于社會之上的力量”。在現(xiàn)代社會，政黨的確具備社會階層的利益代表性，但此種天然出身并不能否定政黨的公共治理預期。［16］作為執(zhí)政黨來說，在反映特殊群體利益的同時，還是作為聯(lián)系公共權力與社會公眾的一個重要橋梁。按照通行的西方政治學理論，政黨居于國家與社會之間，是國家與社會之間的“連接器”，主要發(fā)揮意見表達、共識凝聚、價值引導等功能，［17］顯然，這是一種將政黨與社會相分離，并保持自身中立性的一種政治考量。但與西方政黨不同，作為馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的基礎在于執(zhí)政為民，政黨與社會的一體化是中國共產(chǎn)黨領導社會革命成功的秘密之一。［18］而踐行執(zhí)政為民，相當程度就體現(xiàn)為執(zhí)政黨是作為重要的社會治理主體的存在?！霸诮裉斓闹袊鐣?，黨、國家與社會三者關系的變化是社會發(fā)展的必然，……相對于傳統(tǒng)的黨、國家與社會關系來說，變化最為明顯的是：原先黨、國家與社會三位一體的‘一元格局’已被黨、國家、社會各自相對獨立的 ‘三角關系’所取代。 ”［19］換言之，政黨需要在發(fā)展經(jīng)濟、改善民生等多方領域中有所作為而汲取自身的合法性，這就需要在新的社會政治環(huán)境下進一步強化其作為重要社會治理主體的政治功能。本文無意全方位闡釋 “政黨如何有效組織社會”這一宏大命題，而是試圖在闡明政黨與社會的結構性關系中，明確我國政黨特殊的政治功能：執(zhí)政黨作為社會治理的重要行動主體，不僅在宏觀上由內(nèi)而外影響外部政治環(huán)境的變遷，實現(xiàn)對國家-社會結構關系的重構，而且在微觀層面自下而上引導社會治理的行動策略，從而加強基層組織建設，夯實執(zhí)政合法性基礎。更深層意義上，面對國家治理的總體性危機，只有中國共產(chǎn)黨這種具有高度的組織凝聚力的現(xiàn)代政黨才有可能通過廣泛的社會組織動員實現(xiàn)社會的有效整合，終結近代“國家政權內(nèi)卷化擴張”的邏輯。［20］

（二）國家能力的建構向度

政治學意義上的國家能力，本質(zhì)在于探究“國家自主性”，而國家究竟能否自主，取決于社會結構與社會力量，取決于國家滲透社會的能力，取決于國家與社會力量的博弈。［21］從這個意義上來說，國家能力在于保證國家行為在根本上能得到社會最大程度的支持，國家自主性行為能夠獲取最大的合法性，也就意味著國家對社會利益進行最大限度的整合。從國家能力的涵義可知，國家能力不僅取決于國家本身，還取決于國家權力所作用的客體——社會。［22］因此，對于社會這一客體的改造于提升國家能力而言至關重要。而現(xiàn)代國家治理的首要問題，就是在社會政治過程中，獲取強大的民意基礎和推動國家發(fā)展的社會能量。［23］而無論是民意基礎還是社會能量的獲得，無不與國家在社會治理上的表現(xiàn)息息相關。根據(jù)約爾·S.米格達爾（Joel S.Migdal）開創(chuàng)的“社會中的國家”（State in Society）的研究路徑，國家能力依據(jù)對社會的控制角度有了“強國家”和“弱國家”之分，國家能力的強弱與社會結構和制度安排是否優(yōu)化成正相關。而弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在《國家構建》中則認為：在政府職能不斷縮減的過程中，既希望削減政府力量的強度，又產(chǎn)生出對另一類政府力量的需要。［24］而“國家能力太弱的政府，干不了好事”。社會崛起不斷產(chǎn)生新的需求，而與此同時亦呼喚新的政府職能，進而需進一步強化國家能力的建構。由此，回歸到治理的本義，任何一種治理模式的提出，都是為推進國家治理能力建構提供了一種可操作性的實踐方案。

（三）市場效益的平衡向度

我國改革開放以來最大的體制變化就是社會主義市場經(jīng)濟體制取代計劃經(jīng)濟體制。市場是配置資源的決定性因素。但市場無法消除過大的收入差距，也無法自動實現(xiàn)人人共享發(fā)展成果的利益分配格局。當代中國的市場經(jīng)濟起步晚，發(fā)育尚未完全，作為一個以資本最大化為取向的治理主體，市場的主要目標就是實現(xiàn)資本的無限增值。［25］這種為了實現(xiàn)資本增值而追求無限擴張的結果，必然如馬克思所說 “同時破壞了一切財富的源泉——土地和工人”，［26］隨之而來的是各種社會問題的噴涌而出。而糾偏機制的動力和制度設想就來源于社會治理。因此，社會主義市場經(jīng)濟體制需要相應的資源分配機制以及社會治理模式與之相配合。從“社會管理”到“社會治理”，其轉型的一個邏輯和原則就是伴隨經(jīng)濟轉型而發(fā)生的社會結構的調(diào)整以及民眾需求的改變。好的社會治理能夠引導改革開放以來國家推動的市場化改革及其資本邏輯的向“善”發(fā)展，不僅通過法律法規(guī)體現(xiàn)國家意志，規(guī)范市場與社會，同時在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，潛移默化地平衡“效率”與“公平正義”價值導向之間的沖突。在中國進行的這場市場化改革，如果置于國家與社會的結構性關系中去體察，會發(fā)現(xiàn)社會在國家權力的扶助下利用市場不斷追求更大的資本活動空間以茁壯自身，而被培育發(fā)展的社會亦能通過比如影響資源分配的主導價值來不斷匡正和補充市場邏輯?？梢哉f，正是市場經(jīng)濟推動了市民社會的發(fā)育并為其創(chuàng)造了生存空間。市場是社會的構件，市場與社會無法被完全割裂，包括經(jīng)濟行為在內(nèi)的一切人類行為都是社會性的形塑和定義，所有的經(jīng)濟制度都嵌入社會關系與社會建制之中。［27］而蘊生其中的社會治理由此也理應具備對市場制度的糾偏功能，守衛(wèi)市場邏輯的正當性。

（四）“人的發(fā)展”的個體性向度

在治理方面，無疑迫切地需要一場以“善治”為原則導向的革命性變革，特別是在國家治理層面通過對國家治理體系的重構以提高國家治理能力，而這場變革必須輔以作為其重要組成部分的社會治理，以及作為社會中公民個體的自我改變。改革開放40多年以來，我國的社會建設經(jīng)歷了社會發(fā)展與個體發(fā)展的相伴相生。而就作為民眾的個體發(fā)展與治理之間的關系而言，?？略龀鲞^精辟的論述：治理民眾，廣義來說并非威迫民眾做治理者所希望的事情，它總是在脅迫的技藝以及透過自己建構或修正自我的互補或沖突過程之中達到一種可變動的均衡狀態(tài)。［28］“治理性”就是被?？掠脕砻枋鲞@樣一種治理狀態(tài)，透過自我與他人之間關系的調(diào)適而對自我進行治理。這可以被理解為社會治理在哲學意義上作為塑造個人的社會側面的理論來源，也由此，治理天然蘊含著從個體理性逐漸發(fā)展為公共理性的價值基礎。但由于近代以來受所形成的思維定勢的影響以及工業(yè)社會造成了人的身份和角色的二重分化，社會自治主體在行為和交往過程中習慣根據(jù)契約的原則來確立人們之間的關系，社會治理的變革亦止步于推進社會的發(fā)展和政治的進步，旨在以現(xiàn)代社會中各種不同的權威用來管理民眾或人口的方式，而往往忽視了個體的發(fā)展維度。這一治理導向帶來的結果就是個體理性的缺失，進一步則是社會繁榮下公共理性的缺位，這是現(xiàn)代社會難以形成共識和有效整合的根源。因此，如何通過優(yōu)質(zhì)的治理模式嵌入“人的發(fā)展”這一維度是步入后工業(yè)社會重要的議題。而作為“人的發(fā)展”的個體性向度也在時刻匡正治理的價值中軸，即任何社會治理的創(chuàng)新模式最終價值必須回歸到人。

三、歷史回眸：新中國成立以來的社會治理變遷

新中國自1949年成立以來就面臨著內(nèi)部資源匱乏，外部西方封鎖的發(fā)展困境，這促使國家不得不采取資源配置集中體制來滿足人民的生活需求。1956年之后，計劃經(jīng)濟體系下的中國社會被高度組織化，在城市，自上而下的“國家-單位-個人”社會調(diào)控體系將每個居民日常生活的方方面面與單位形成高度“掛鉤”；而在廣大的農(nóng)村地區(qū)則是以人民公社的形式使得組織化的原則進一步貫徹。1978年以前，在高度的中央集權和計劃經(jīng)濟的制度框架下，中國的國家和社會高度一體化，更準確地說，是社會被國家高度同構，國家和社會之間上下緊密，沒有界限和空隙，社會完全被國家包含，形成一種密實的同構狀態(tài)。［29］而這種同構狀態(tài)則是由政治權力嚴密控制著，中國共產(chǎn)黨力圖實現(xiàn)社會平等的努力使政治權力彌漫在整個社會，延伸至人們生活的日常區(qū)域——城市社區(qū)和鄉(xiāng)村，城市和鄉(xiāng)村的社會結構也由此得到了重塑。平民主義的福利模式、集體主義的工作與生活方式、共產(chǎn)主義理想主導的意義系統(tǒng)，成為國家制度邏輯的重要部分。［30］政治對經(jīng)濟、國家對社會的高強度支配成為這個時期的主導性規(guī)則。

自1978年十一屆三中全會做出了“把全黨的工作重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來”的戰(zhàn)略抉擇后，社會與國家的同構狀態(tài)開始弱化，單位制逐步松動，人民公社解體，社會活力得到一定的釋放。國家以直接或者間接的方式來培育、引導社會組織的發(fā)展，是改革開放深入之后發(fā)生的、最深刻的國家治理變革。［31］中國社會內(nèi)部正在經(jīng)歷一場不可逆轉的“權力分裂”，但“強國家”的治理邏輯依然延續(xù)。面對正在崛起的有組織的社會力量，國家的主導地位雖仍巍然不動，但在市場逐漸取代計劃成為主導性的資源配置方式后，無論是平均主義的福利模式還是共產(chǎn)主義的意識形態(tài)，都已經(jīng)喪失了強大的感召力。因此，如何在國家與社會兩者之間建立一個有著高度利益契合的社會體制，成為經(jīng)濟轉型后中國政府的重要目標。從市場經(jīng)濟活動和公民個人、家庭生活的“退出”，而專注“政治”和“公共”領域，這就是康曉光所提出的形成于20世紀90年代的中國大陸的“分類控制”體系。國家對民間組織與第三部門不再實行全面或直接的干預，而是在符合國家利益的基本前提下依據(jù)整個社會發(fā)展目標，對不同的社會組織實施不同的控制策略和控制強度。［32］事實也證明，這種在公共領域的基本策略和組織系統(tǒng)對轉型期的社會穩(wěn)定以及國家權威的延續(xù)有著高度貢獻，更大的作用在于，這個時期的社會組織在以“市場化為導向”的基本社會治理格局中發(fā)揮著“拾遺補缺”的作用，作為滿足和應對民眾多元化需求的重要補充。

縱觀40年且仍在進行中的改革開放，歷經(jīng)國際局勢變革、經(jīng)濟“新常態(tài)”以及國家宏觀戰(zhàn)略轉變等變化，不僅給社會治理的實踐層面增加了更多不確定因素，也提出了新的挑戰(zhàn)。自上而下的科層制權力運行模式依然保持強大慣性，但隨著社會利益的分化以及地方性事務復雜性的遞增、群體間利益矛盾突顯等問題，科層制的政府回應體系愈發(fā)缺乏現(xiàn)代性和責任性。特別是進入新時代以來，黨的十九大關于 “我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的基本判斷,以及“中國將繼續(xù)發(fā)揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量”的承諾，都表明中國政府要長期面對來自國內(nèi)和國際社會的諸多考驗,這些都決定了在社會治理層面將更強調(diào)和依托創(chuàng)新發(fā)展，以及將創(chuàng)新治理實踐納入國家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和政治改革軌道之中。因此，轉變運行邏輯重塑政府的價值理念及其治理模式迫在眉睫。而這種轉變則必須呼應民生的利益訴求和治理環(huán)境的復合多變。而由此展開的治理邏輯以及價值中軸則始終圍繞創(chuàng)建 “以人民為中心”的中國特色社會治理新體系，這也是未來一段時期國家治理能力現(xiàn)代化建設中的一個重大戰(zhàn)略議題。［33］

中國的政治實踐始終存在著“中國問題”的特殊性，中國的社會治理實踐亦無例外。而縱觀新中國成立以來的社會治理變遷，始終存在著執(zhí)政黨、國家、市場以及公民之間基于利益、權力以及意識形態(tài)約束下所展開的互動博弈和權界劃分行動。這種互動博弈的邏輯線為我們清晰地勾勒出了不同歷史時期社會治理的定位、功能，揭示了社會治理的本質(zhì)，也為我們理解和實踐新時代的社會治理創(chuàng)新提供了可資借鑒的歷史價值。

四、實踐創(chuàng)新：社會治理的四重邏輯

回溯中國的社會治理變遷歷程并分析其在中國語境下的邏輯生成，我們發(fā)現(xiàn)，相較于西方發(fā)達國家社會政策的演變，理論根基就在于國家（政府）與社會的兩分，即由于高福利政策導致的治理成本急劇增加，進一步私有化和自由化成為了改革的突破點。中國的制度框架和政治實踐更多的則是承襲了國家主義的樂觀態(tài)度，特別是改革開放以來的中國治理變遷歷程發(fā)生了從國家單獨主導到國家、市場與社會力量共同形成相互結構性制約的演變，直到十八屆三中全會提出的加強和創(chuàng)新社會治理的重要命題以及將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標后，國家、社會、市場的關系、邊界發(fā)生了重大調(diào)整和革新。當然，這里所指的國家是包含了政黨和政府在內(nèi)的所有公權力范疇?？梢?，在國家治理現(xiàn)代化的語境下，在中國特色的社會治理體系建設過程中，無論采取何種創(chuàng)新路徑和模式，都是對國家（政府）與市場、國家（政府）與社會、國家（政府）與公民既定關系的局部調(diào)整。而不同治理主體之間關系的調(diào)適，必須從理論上回答幾個關鍵問題：第一，國家治理現(xiàn)代化要求重新評估古老而又常新的國家 （政府）與社會之間的關系，以及如何處理社會治理過程中各種社會治理主體之間的結構性關系；第二，如何在確保激發(fā)各類社會治理主體活力的同時維持社會秩序，并有效推進國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局？

從釋義社會治理的四維向度出發(fā)，決定了社會治理與政黨、國家（政府）、市場以及社會本身這四者之間的內(nèi)在邏輯關系。簡而言之，社會治理于政黨、政府而言具有相對獨立性和互構性，這決定了社會治理必然是國家將其領導權滲透于社會各個角落的重要工具和價值手段，是將國家權力彌散于民眾日常生產(chǎn)生活的重要場域。國家意志主導著社會治理的內(nèi)容和方式，“以權訓人”依然是國家的治理邏輯。但是，現(xiàn)代社會治理不再是國家話語自上而下的宣傳與灌輸，而是國家與市場、社會在各個領域的對話、協(xié)商與合作，從而使社會領域始終保持一種開放性、參與性、批判性的特質(zhì)。在國家治理現(xiàn)代化的語境下，盡管社會治理理應具有“問題導向”和“結果導向”的特點，但社會治理不應當只是作為政府治國理政的一種輔助手段，它同時也必須肩負起為政黨執(zhí)政提供合法性基礎，建構、提升國家能力，釋放社會活力、促進個人發(fā)展的重任。

（一）以黨委領導為內(nèi)生主導邏輯

在西方國家，政府通常是公共治理最重要的主體。而在我國，黨不僅掌握著國家的核心政治權力，而且黨組織比起政府機關來在公共治理中作用更大，用習總書記的話來說就是：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！保?4］。而體現(xiàn)在中國的公共治理結構上，就是一種“以黨領政”的內(nèi)生主導治理結構。在推進國家治理現(xiàn)代化的路程上，中國共產(chǎn)黨作為領導核心，通過黨的各級組織領導國家立法、行政、司法等權力體系的整體運行來實現(xiàn)治國理政。因此，黨委領導是創(chuàng)新社會治理體制的重要前提，而創(chuàng)新社會治理體制是中國共產(chǎn)黨在全面深化改革中面臨的一項重要任務。中國固有的經(jīng)濟-社會結構制約了中國的現(xiàn)代化進程，這一狀況是在中國共產(chǎn)黨崛起之后才從根本上得到改寫。［35］十八屆三中全會把創(chuàng)新社會治理體制列為全面深化改革的重大任務，黨的十九大報告所提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”，這是中國社會治理經(jīng)歷了借鑒西方、探索本土、超越西方三個階段后形成的中國特色社會治理話語?！肮步ü仓喂蚕怼弊鳛橐环N可持續(xù)的治理方式，體現(xiàn)了權、責、利的動態(tài)平衡。而能夠建立并維系這種動態(tài)平衡的治理結構首先需要一個超然權威的存在，而以執(zhí)政黨為主導的多元治理結構就體現(xiàn)了兩個巨大的優(yōu)勢。一方面，中國共產(chǎn)黨作為政治體系框架中的領導核心，不僅能夠有效把握社會治理及社會政策的方向及階段性目標，將大眾偏好轉化為公共政策，而且憑借制度優(yōu)勢能最大限度地實現(xiàn)社會公平，保證了各類社會決策的最高權威性以及執(zhí)行的高效性。黨的十九大報告明確指出：“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導?！保?6］另一方面，中國共產(chǎn)黨與其他社會組織相比具有“橫向到邊、縱向到底”的特點，黨組織滲透于各級各類社會組織當中，對各類社會治理資源具有較強的整合能力，可以通過系統(tǒng)性的組織體系，發(fā)揮“引領”與“動員”的作用，以基層黨組織的數(shù)量優(yōu)勢、網(wǎng)絡結構和黨員的先鋒模范作用號召、凝聚各方面力量，積極推動社會治理體制創(chuàng)新。

（二）以強政府積極作為為服務邏輯

有學者指出，談國家治理現(xiàn)代化，常有兩個參照系：一個將傳統(tǒng)中國的國家治理作為參照系，主張將當前的國家治理現(xiàn)代化看作是傳統(tǒng)中國變革以來國家和國家治理現(xiàn)代化尚未完成任務的一部分；一個則將當下中國，或離當下中國不遠的國家治理的一個節(jié)點和一段實踐（例如改革開放40年的國家治理）。［37］這也意味著，國家治理現(xiàn)代化的理論構建之基礎應當是一個無法斷裂的政治譜系，從傳統(tǒng)和現(xiàn)實出發(fā)考察有關政府、社會和國家關系的整體性安排。而“強政府”一直被視為是中國治國理政的邏輯。中國兩千余年的政治傳統(tǒng)決定了中國發(fā)展的價值內(nèi)核傾向于 “中心驅動”模式，即政府是“主導型政府”或“強勢政府”。［38］中國之所以能夠走自主的改革開放之路,一個關鍵的政治條件，即擁有一個強有力的政府。［39］相較于近幾年所出現(xiàn)的理論界對發(fā)軔于西方國家 “市民社會”的不斷呼喚，從中國的政府-社會關系出發(fā)，國家治理現(xiàn)代化必須依賴政府強大的自主性、資源動員與社會控制能力?！叭绻麤]有一個明智的政府的積極促進，任何一個國家都不可能有經(jīng)濟進步?！保?0］當然，這里的政府是作為廣義上的政府理解，亦指作為公權力組成部分的國家，在這個意義上，“強政府”的內(nèi)在邏輯更傾向于其工具價值，“一種可辨認的通過集體行動致力于解決公共問題的方法或途徑”。［41］而隨著現(xiàn)代社會日益呈現(xiàn)復雜化、高風險化，亟待對傳統(tǒng)治理工具進行反思，并在此基礎上提出新的治理思路以及創(chuàng)建新的治理工具，而這種治理工具必須契合且回應以下兩個特征：一是公共問題的治理已經(jīng)成為需要政府之外的其他團體和組織共同參與的工作；二是眾多主體的共同參與和合作治理并非天然自發(fā)的。由此，在當前國家治理現(xiàn)代化的語境下談強政府的職能，不僅應當突破中國傳統(tǒng)的政治實踐導向，也不能局限于福山筆下阻止政治衰敗的邏輯，而是應當將積極作為與服務邏輯作為互為充分必要條件，作為滿足公民需要和提供公共服務治理工具的理想選擇：從社會發(fā)展的目標設定，到公共問題的辨認；從基礎公共服務的提供到政府結構的調(diào)整；從社會文化的整合到核心價值觀的輸出；從組織內(nèi)外部的聯(lián)結到對外部組織的賦權等過程，特別是實現(xiàn)各主體的平等性上，作為政府治理新趨勢的服務職能為我國的國家治理現(xiàn)代化建設發(fā)揮了重要作用。“強政府”以積極服務為邏輯重塑了合作與協(xié)同的治理新范式，而積極作為則恰恰具備了服務型政府對治理有效性追求的特性。相比傳統(tǒng)官僚制自上而下的權力運作，以服務邏輯貫穿強政府的積極作為之中，發(fā)揮政府的“表率”作用，更容易在不同的治理主體間建立信任機制和合作關系。此時，“國家不再是最高權威，它變成了多元制導系統(tǒng)中許多成員之一，而且為談判過程貢獻自己獨有的資源。隨著網(wǎng)絡、合伙組織以及其他經(jīng)濟和政治治理模式的擴大，官方機構最好也不過是同輩中的長者?！保?2］

（三）以市場穩(wěn)定匹配為效益邏輯

對于公共產(chǎn)品的供給一直無法跳脫 “政府失靈”“市場失靈”以及“社會失靈”的困頓，由此薩拉蒙等人認為，只有在社會、國家以及商業(yè)領域之間建立起相互支持、高度合作的關系，世界范圍內(nèi)的民主和經(jīng)濟增長才有望實現(xiàn)。［43］而治理的實質(zhì)就在于建立市場原則、公共利益和認同之上多主體之間的合作。如何能夠建立起這種高度穩(wěn)定的合作關系，馬克思曾指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！痹诒姸嗌鐣卫碇黧w諸如政府、企業(yè)、民眾、社會組織之間存在錯綜復雜的利益關系，而合理的利益分配是引導各主體積極參與創(chuàng)新社會治理的根本持久性動力?，F(xiàn)代社會把市場作為配置資源的基礎性方式，把市場化作為解決社會服務供給不平衡不充分問題的一個重要手段，這和當前對社會主要矛盾的分析認識是高度契合的。但市場邏輯并不能科學準確地預測社會的長期需求，而且容易造成社會政策的過度經(jīng)濟化，因此，這就要求在社會治理領域，其資源配置的方式在實現(xiàn)市場化保證效益的同時，還必須綜合考慮的一個重要因素就是資源的配置以及利益的分配方式要能夠得到各方的體認，通過這種合意性來體現(xiàn)基本的公平和市場理性。當前，實踐多方合作已經(jīng)取得了共識，但仍然存在合作難以持久、無法形成穩(wěn)定的合作體系等諸多障礙，因此，有沒有可能存在一種資源配置方式能提供在不損害任何一方的利益下以聯(lián)盟的形式增進集體理性，從而增加整體收益促進合作穩(wěn)定性的方案？由經(jīng)濟學家羅伊德·沙普利（Lloyd S.Shapley）和埃爾文·羅斯（Alvin E.Roth）所提出的穩(wěn)定匹配理論也許可以提供有益的借鑒。穩(wěn)定匹配的市場設計主要關注的是在一些與價格無關的特殊市場中，諸如在勞動力、教育招生、醫(yī)療等市場，如何公平、高效地進行匹配。其中的實現(xiàn)機制關鍵在于保障以下兩點：一是設計的規(guī)則足以能夠使人們自愿參與；二是激勵兼容，設計的規(guī)則能夠使人們真實地表達偏好。而社會治理本身就可以被視為是一種“特殊市場”，除經(jīng)濟學原理發(fā)揮作用外，還受到政治、社會、道德、法律、習俗等多重因素共同影響，穩(wěn)定匹配的邏輯在此其目的就在于形成各方的有效合作博弈，從而解決創(chuàng)新社會治理的市場混亂，最大限度地實現(xiàn)稀缺公共資源的優(yōu)化配置，保證效益的同時匡正價值。而作為關鍵的延遲接受機制（Deferred Acceptance，DA）①延遲接受機制，也被稱為“蓋爾-沙普利算法”（the Gale-Shapley algorithm），是蓋爾和沙普利為了尋找一個穩(wěn)定匹配而設計出的市場機制，最初被設想用于市場一方中的對象（醫(yī)療機構）向另一方中的對象（醫(yī)學院學生）提出邀約，每個學生會對自己接到的邀約進行考慮，然后抓住自己青睞的（認為它是可接受的），拒絕其它的。該算法一個關鍵之處在于，合意的邀約不會立即被接受，而只是被“抓住”，也就是“延遲接受”。邀約被拒絕后，醫(yī)療機構才可以向另一名醫(yī)學院學生發(fā)出新的邀約。整個程序一直持續(xù)到?jīng)]有機構再希望發(fā)出新的邀約為止，到那個時候，學生們才最終接受各自“抓住”的邀約。和首位交易循環(huán)機制（Top Trading Cycle，TTC）②延遲接受機制更多用于雙邊配對問題，如男女配對問題、學生和學校之間的擇校問題以及勞動力市場里的企業(yè)和勞動者之間的配對等。而首位交易循環(huán)機制更多應用于單邊配對問題，也就是不可分割商品的分配問題，比如房屋分配問題、器官移植等。在公共產(chǎn)品供給市場中能夠有效解決當前供給低效、公眾滿意度低下等問題。有學者探討了在保障房的配給上應用穩(wěn)定匹配理論中的關鍵實現(xiàn)機制延遲接受算法，［44］誠然，現(xiàn)有的保障房政策在彰顯公平性和向弱者傾斜方面已經(jīng)可圈可點，但存在效率低下以及社會整體福利無法最大化的弊端，應用延遲接受算法一來確保任何公眾（申請者）真實表達偏好，這對于政策決策制定而言極為關鍵；二來能夠在充分考慮差異化需求偏好的基礎上，從市場穩(wěn)定匹配這一核心概念出發(fā)，在供給與申請參與雙方相互可接受范圍基礎上得到需求的最大限度滿足，在公共領域市場價格機制失效的情況下達到近似的均衡狀態(tài)。穩(wěn)定匹配理論下的資源配置方式，最大的特點在于能夠盡可能滿足不同群體的利益訴求，以減少因博弈與利益沖突而導致的改革阻力，進而實現(xiàn)社會福利的帕累托改進。這于當下中國社會正在深入推進的全面改革而言具有重要的現(xiàn)實價值和意義。尤其是在創(chuàng)新乏力的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領域，應用穩(wěn)定匹配理論不僅能夠改善民眾的偏好表達，更可以提升公眾對政府的滿意度。此外，要達到穩(wěn)定匹配，還需要建立一個能夠實現(xiàn)大規(guī)模集中性的信息運算匹配中心，并且以公正性保證權威性，這在當前建設智慧社會、數(shù)字政府的國家戰(zhàn)略框架下，具有較強的可操作性和實踐導向。

（四）以公民自覺為價值邏輯

社會治理現(xiàn)代化的價值取向是支配和制約治理變革的評判基準，也是推進社會治理現(xiàn)代化的動力源泉。“如果說19世紀至20世紀之交的改革家們倡導建立最大限度的中央控制和高效率的組織結構的話，那么21世紀的改革家們則將今天的創(chuàng)新視為是一個創(chuàng)建以公民為中心的社會治理結構的復興實驗過程?！保?5］從更寬廣的時空視野來分析社會治理的價值取向，理解其內(nèi)在的價值邏輯至關重要。社會治理理念的出現(xiàn)，可以說從根本上扭轉了國家管理社會的模式，疏通了社會轉型的通道，體現(xiàn)了社會的自主性、自治性和國家的“公民特性”。［46］在這個意義上，可以說是“公民特性”助推了國家與社會的相互聯(lián)結。這種“公民特性”在現(xiàn)代化國家的治理視域中則可以理解為盧梭在《社會契約論》中提出的公民自覺思想，其邏輯在于治理現(xiàn)代化的一個重要標志就是參與治理的主體從單一向多方協(xié)同轉變，而實現(xiàn)這種轉變的基礎則在于作為個體的人能夠自覺參與社會的建設，“生為一個自由國家的公民并且是主權者的一個成員，不管我的呼聲在公共事務中的影響是多么微弱，但是對于公共事務的投票權就足以使我有義務去研究它們”。［47］公民自覺要求任何社會成員都應將群體利益作為個人利益的出發(fā)點，在追求整體利益最大化的前提下滿足自身的利益訴求——這與“pareto最優(yōu)”的假設和結論恰好顛倒。［48］由約爾·S.米格達爾等人提出的“國家在社會中”的新思路亦強調(diào)，國家應當賦予社會行動者更大的力量,也就是所謂的“社會增權”，但這并不一定削弱國家管制社會的權力，［49］而是需要公民自覺構成“社會性基礎設施”的一部分。由此，實現(xiàn)社會的需求同國家權力有效整合的同時，能夠更加有效地為全社會廣泛的利益要求服務?？梢姡褡杂X是與更高境界的社會運行方式所相適應的。在這個基礎上，所趨向的則是福山所說的“馬克思理想的‘國家萎縮’境界”，“只有在社會具備非常高度的自發(fā)性交往時，才有可能發(fā)生，屆時所有行為的限制和規(guī)范都是人們內(nèi)在自然流露出來，而不是外界強行施加的”。［50］這也是盧梭意義上的公民社會，唯有服從人們自己為自己所規(guī)定的法律，才是自由。［51］“每個人既然是向全體奉獻自己，他就沒有向任何人奉獻出自己”，顯然，公民自覺作為創(chuàng)新社會治理的價值邏輯，其意義在于，公民自覺是社會進步與人類發(fā)展道路上的“阿莉阿德尼彩線”，而在努力追求公民自覺價值的社會中，不僅能夠規(guī)范政治權力的運行，亦能激發(fā)社會活力創(chuàng)新社會治理。