解讀財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

尤新艷

摘 要 財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是運(yùn)用一定評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府部門為實(shí)現(xiàn)其職能所確定的績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行的綜合性評(píng)價(jià)。通過(guò)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，逐步推動(dòng)預(yù)算部門和單位開展績(jī)效自評(píng)，提高部門履職效能和公共服務(wù)供給質(zhì)量;引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理，加強(qiáng)執(zhí)業(yè)質(zhì)量全過(guò)程跟蹤與監(jiān)管;搭建專家學(xué)者和社會(huì)公眾參與績(jī)效管理的途徑和平臺(tái)，自覺接受社會(huì)各界監(jiān)督，促進(jìn)全社會(huì)“講績(jī)效、用績(jī)效、比績(jī)效”的良好氛圍。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理對(duì)我國(guó)的預(yù)算管理制度的改進(jìn)具有重要的作用與現(xiàn)實(shí)意義。本文主要從政策層面、理論層面和實(shí)操層面這三個(gè)方面對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行概要解讀。

關(guān)鍵詞 預(yù)算管理 績(jī)效管理 財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制、管理體制改革的不斷深入，公共財(cái)政的逐步形成，財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督管理職能也在逐步轉(zhuǎn)變，從單一的預(yù)算管理到預(yù)算和績(jī)效管理一體化，各預(yù)算部門通過(guò)不斷優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高公共服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算資金使用效益和效率的管理成為財(cái)政資金監(jiān)督管理的重點(diǎn)工作和工作方向。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，將績(jī)效管理一次性地嵌入到預(yù)算管理全過(guò)程，由以往的“要我問效”變成“我要問效”，使績(jī)效管理成為必不可少的管理工具，對(duì)推動(dòng)發(fā)揮財(cái)政職能作用，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)和提高公共服務(wù)質(zhì)量起著極為重要的作用。

一、政策層面

黨的十九大報(bào)告對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)提出了明確的戰(zhàn)略部署，反映了黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的高度重視。意見明確了全面實(shí)施績(jī)效管理的含義，即：優(yōu)化財(cái)政資源配置，提升公共服務(wù)質(zhì)量，對(duì)一些領(lǐng)域的財(cái)政資金低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)、截留私分、虛報(bào)冒領(lǐng)現(xiàn)象進(jìn)行績(jī)效約束，在堅(jiān)持落實(shí)中央要求、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和保持前后銜接的原則下，通過(guò)提升預(yù)算績(jī)效管理水平，從而逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效管理一體化，大幅度提高了預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐與保障。財(cái)政部文件提出績(jī)效評(píng)價(jià)的新要求：各預(yù)算部門要細(xì)化時(shí)間安排、加強(qiáng)自評(píng)價(jià)全覆蓋、推進(jìn)重點(diǎn)評(píng)價(jià)與再評(píng)價(jià)常態(tài)化，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與，預(yù)算部門自主推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等，使各預(yù)算部門大幅提升預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。

（一）建立公共預(yù)算績(jī)效管理體系，健全預(yù)算管理制度

政府部門通過(guò)全方位、全過(guò)程、全覆蓋的實(shí)施績(jī)效管理，要求各部門各單位建立事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制，事中績(jī)效監(jiān)控機(jī)制和事后績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，從而建立了在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用，結(jié)果公開與績(jī)效問責(zé)每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管的有效管理機(jī)制。各預(yù)算單位要建立健全預(yù)算管理制度，在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，要秉承“先預(yù)算后支出，無(wú)預(yù)算不支出”的原則，不斷加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理力度。

（二）切實(shí)提高預(yù)算績(jī)效管理水平，提高財(cái)政資金使用效益

在編制預(yù)算過(guò)程中，要增加預(yù)算的科學(xué)性、前瞻性，強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束，讓填報(bào)主體即各預(yù)算單位必須明確：績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)要明確花多少錢、辦哪些事、產(chǎn)生哪些經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，形成“花錢必問效，無(wú)效必問責(zé)”的約束機(jī)制。各預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行中要大力加強(qiáng)預(yù)算管理，按照“誰(shuí)支出、誰(shuí)申報(bào)、誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格加強(qiáng)資金運(yùn)行管控，從而強(qiáng)化和落實(shí)預(yù)算主體責(zé)任，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理意識(shí)，切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效益。

（三）拓展績(jī)效管理覆蓋范圍，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用

各預(yù)算單位要擴(kuò)大績(jī)效管理覆蓋范圍，通過(guò)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，建立對(duì)各預(yù)算部門和單位績(jī)效自評(píng)報(bào)告抽查、核實(shí)或再評(píng)價(jià)的工作機(jī)制，不斷創(chuàng)新評(píng)價(jià)方法，提高評(píng)價(jià)質(zhì)量?？?jī)效評(píng)價(jià)包括預(yù)算部門自評(píng)和財(cái)政部門重點(diǎn)評(píng)價(jià)、再評(píng)價(jià)。強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，各預(yù)算單位和財(cái)政部門要將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置與審核結(jié)果、績(jī)效評(píng)價(jià)（評(píng)估）結(jié)果作為預(yù)算申請(qǐng)與安排的必要條件和重要依據(jù)。

二、理論層面

依據(jù)財(cái)政部下發(fā)的〔2013〕53號(hào)文《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要分為三級(jí)，第一級(jí)分為投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果四個(gè)指標(biāo)，其中，投入指標(biāo)下設(shè)目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算配置兩個(gè)二級(jí)指標(biāo);過(guò)程指標(biāo)下設(shè)預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理三個(gè)二級(jí)指標(biāo);產(chǎn)出指標(biāo)評(píng)價(jià)職責(zé)履行情況;效果指標(biāo)評(píng)價(jià)取得的履職效益和社會(huì)公眾或服務(wù)對(duì)象滿意度情況，具體評(píng)價(jià)體系設(shè)定了7個(gè)二級(jí)共性指標(biāo)，再根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的具體內(nèi)容及其對(duì)應(yīng)的具體要求設(shè)計(jì)了28個(gè)三級(jí)指標(biāo)，對(duì)年度部門整體支出和績(jī)效完成情況進(jìn)行全面的綜合評(píng)價(jià)。

（一）運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方法，有效進(jìn)行財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要求各預(yù)算主體嚴(yán)格按照國(guó)家制定并發(fā)布的預(yù)算績(jī)效管理辦法和績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法等法律法規(guī)，按照科學(xué)的方法與合理的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政預(yù)算支出進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。通過(guò)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金執(zhí)行過(guò)程中存在的問題，不斷糾正、引導(dǎo)和完善財(cái)政資金到更高效的領(lǐng)域和政策項(xiàng)目上發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（二）遵循科學(xué)可行的原則，有效指導(dǎo)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)原則即科學(xué)規(guī)范原則、公正公開原則、分級(jí)分類原則、績(jī)效相關(guān)原則。運(yùn)用這些科學(xué)可行的原則，通過(guò)定量與定性分析相結(jié)合的方法，對(duì)考核項(xiàng)目產(chǎn)生的績(jī)效進(jìn)行真實(shí)、客觀和公正的評(píng)價(jià)，以確保能夠?qū)陀^、準(zhǔn)確與公允的進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能夠作為財(cái)政預(yù)算資金安排的重要參考依據(jù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績(jī)效管理一體化，使財(cái)政預(yù)算安排和資金分配更合理更高效。

（三）明確評(píng)價(jià)對(duì)象與內(nèi)容，積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，以將預(yù)算績(jī)效資金作為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，以各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體為評(píng)價(jià)基本內(nèi)容，開展全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)以預(yù)期產(chǎn)出和預(yù)期效果為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)，即：提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)的數(shù)量是否達(dá)到項(xiàng)目制定的績(jī)效目標(biāo)，達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的與成本是否匹配合理，產(chǎn)生的效益、可持續(xù)影響以及服務(wù)對(duì)象滿意度程度應(yīng)達(dá)到評(píng)價(jià)對(duì)象申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的目標(biāo)，從而能夠全面提升部門履職效能和公共服務(wù)供給質(zhì)量，更高效率的使用有限的財(cái)政資金。

三、實(shí)操層面

一般績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)單位或項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)的設(shè)定完成情況、單位或項(xiàng)目實(shí)施管理情況以及單位或項(xiàng)目產(chǎn)出結(jié)果的績(jī)效情況進(jìn)行客觀評(píng)判，進(jìn)一步檢驗(yàn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性，為下一年度預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作奠定良好的基礎(chǔ)。

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)工作需要強(qiáng)有力的技術(shù)支撐和良好的服務(wù)保障

各預(yù)算單位在建立相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理制度與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)決算同步報(bào)送人大審核的制度基礎(chǔ)上，組織和配備有專業(yè)勝任能力的評(píng)價(jià)工作人員，聘請(qǐng)專家、專業(yè)技術(shù)人員和專業(yè)機(jī)構(gòu)參與預(yù)算部門績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程，通過(guò)加大績(jī)效信息公開的方式，有效的推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作必須進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，重點(diǎn)檢查預(yù)算資金使用情況以及相關(guān)制度、方案的執(zhí)行情況，通過(guò)聽取情況介紹、檢查、核對(duì)、勘查等方式全面獲取評(píng)價(jià)需要的基礎(chǔ)資料，對(duì)獲取的資料對(duì)比分析，對(duì)負(fù)責(zé)人及相關(guān)工作人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)訪談，向服務(wù)單位和相關(guān)群體進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)走訪和發(fā)放調(diào)查問卷，進(jìn)一步核實(shí)評(píng)價(jià)對(duì)象申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)完成情況、預(yù)算執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理狀況，從投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果四個(gè)方面全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效情況。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)工作要建立科學(xué)完善的共性和個(gè)性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)工作的核心是將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)作為衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，作出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)。建立科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測(cè)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)完整的績(jī)效管理信息系統(tǒng)和完善的互聯(lián)互通的預(yù)算績(jī)效“大數(shù)據(jù)”體系，讓績(jī)效指標(biāo)、運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等數(shù)據(jù)能夠通過(guò)對(duì)比分析發(fā)揮作用，從而對(duì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、真實(shí)和有效的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的結(jié)果才更具實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是衡量財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)完成程度的尺度

績(jī)效評(píng)價(jià)通過(guò)行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)和同類指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以預(yù)先制定的目標(biāo)、計(jì)劃、預(yù)算、定額等數(shù)據(jù)作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)方法對(duì)財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的支出項(xiàng)目按照評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容要求，根據(jù)項(xiàng)目財(cái)政資金的收支情況，對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)的完成情況、項(xiàng)目組織實(shí)施管理情況以及產(chǎn)出結(jié)果的績(jī)效情況進(jìn)行客觀評(píng)判，準(zhǔn)確把握財(cái)政政策效應(yīng)，為以后年度預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作以及專項(xiàng)資金預(yù)算安排提供重要參考依據(jù)。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)工作要加大預(yù)算績(jī)效管理信息的透明度，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

第一，完善各項(xiàng)管理制度，包括預(yù)算管理制度、內(nèi)部控制制度和績(jī)效考評(píng)管理制度等，建立一體化制度體系，優(yōu)化管理流程，為更好地完成績(jī)效評(píng)價(jià)工作奠定良好的保障基礎(chǔ)。

第二，加強(qiáng)第三方參與預(yù)算績(jī)效管理。強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是當(dāng)務(wù)之急，但提高評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量也必須隨后跟上，二者缺一不可。按照全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，需要更有力、更公正、更負(fù)責(zé)的“裁判員”，也就是第三方機(jī)構(gòu)。要通過(guò)強(qiáng)化評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)管理、強(qiáng)化評(píng)價(jià)人員管理和強(qiáng)化報(bào)告質(zhì)量管理等提高第三方預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)水平。

第三，建立健全共性績(jī)效指標(biāo)框架，推動(dòng)建立核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)將對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的產(chǎn)生能夠起到積極的促進(jìn)作用。

第四，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，讓更多的預(yù)算部門和單位，更多的財(cái)務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員都參與預(yù)算績(jī)效管理。

第五，加大預(yù)算績(jī)效信息公開力度。通過(guò)擴(kuò)大績(jī)效信息公開范圍、規(guī)范績(jī)效信息公開時(shí)間和形式，逐步推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果情況公開，進(jìn)一步促進(jìn)結(jié)果應(yīng)用。

根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃和績(jī)效目標(biāo)管理，完善項(xiàng)目管理制度和預(yù)算資金分配方式，加強(qiáng)資金監(jiān)控。健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績(jī)效問題整改責(zé)任制，形成反饋、整改、提升績(jī)效的良性循環(huán)，以確保財(cái)政資金安全和高效。

四、結(jié)語(yǔ)

深化推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理需要一個(gè)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的推進(jìn)過(guò)程，只有通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的組織、實(shí)施、協(xié)調(diào)，逐步形成政府主導(dǎo)、財(cái)政牽頭、部門執(zhí)行，社會(huì)參與的工作格局，才能更有效地推動(dòng)績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系的發(fā)展，達(dá)到夯實(shí)預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)的作用，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政資金的全覆蓋，才能夠發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)有的作用，從而切實(shí)保障財(cái)政資金使用的科學(xué)、合理與高效。

（作者單位為湖北省畜禽育種中心計(jì)財(cái)科）

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