行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)問題及對策研究

王文群 毛紅 李奕辰 陳文蘭 郭晨曦 周蓮姿

摘要：本文基于內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作視角，同時(shí)結(jié)合M單位編報(bào)實(shí)際，淺析內(nèi)部控制編報(bào)工作中存在的 問題并提出對策建議，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作提供一定借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;編報(bào)問題;對策研究

一、研究背景

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)， 通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng) 險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政 事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求，行政事業(yè)單 位應(yīng)當(dāng)積極開展內(nèi)部控制自我評價(jià)工作，并對評價(jià)結(jié) 果進(jìn)行報(bào)告。2017年財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部 控制報(bào)告管理制度（試行）》《關(guān)于開展2016年度行政 事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制工作的通知》，要求事業(yè)單 位開展內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，以期通過“以評促建” 方式，了解各單位對內(nèi)部控制建設(shè)重視程度、認(rèn)知程度、 信息化程度以及工作實(shí)效，通過暴露的短板軟肋，明確 內(nèi)部控制建設(shè)重點(diǎn)和改進(jìn)方向，助推單位內(nèi)部控制體 系構(gòu)建，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范。

二、編報(bào)工作中存在的問題

M單位作為國家衛(wèi)健委預(yù)算管理醫(yī)院，是省內(nèi)首 家互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院，承擔(dān)著省內(nèi)乃至該地區(qū)范圍內(nèi)危急重 癥病人的救治工作。M單位2016年成立了內(nèi)部控制 建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確工作目標(biāo)、組織架構(gòu)及責(zé)任體 系、成員名單以及工作職責(zé)。已連續(xù)3年編制了內(nèi)部 控制報(bào)告，加快了單位內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)程，提升了醫(yī)院 內(nèi)部控制管理水平，強(qiáng)化了廉政風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)，但同時(shí)也存 在一些亟待解決的問題。

1.缺乏良好內(nèi)部控制環(huán)境，組織保障不力

2015年全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，內(nèi) 部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán) 力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層 級全體人員。但僅僅囿于業(yè)務(wù)層面，沒有置于單位層 面高度，缺乏自上而下的內(nèi)部控制氛圍，沒有有效的治 理結(jié)構(gòu)、合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配等，缺乏良好的內(nèi)部控制建設(shè)環(huán)境，內(nèi)部控制建立與實(shí)施基礎(chǔ)相對薄弱。

從內(nèi)部控制編報(bào)工作現(xiàn)狀來看，內(nèi)部控制建設(shè)牽 頭部門大多為財(cái)務(wù)部門，編報(bào)工作自然也由其承擔(dān)，缺 乏組織領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制，部門間職責(zé)不明晰，停留在宏 觀層面，未細(xì)分至具體科室，對編報(bào)工作相互推倭，導(dǎo) 致報(bào)告編報(bào)基礎(chǔ)不扎實(shí)，增加工作難度，可操作性差， 影響編報(bào)質(zhì)量。

2.全員參與度不高，編報(bào)效率低下

2018年填報(bào)軟件中新增“附件池”板塊，需上傳各 類原始支撐材料，以佐證單位內(nèi)部控制工作開展情況。 首先，按照系統(tǒng)填報(bào)要素來看，應(yīng)上傳會議紀(jì)要、流程 圖及制度文件、內(nèi)部控制培訓(xùn)會、內(nèi)部控制檢查報(bào)告等 相關(guān)資料，涉及3個層面、6大業(yè)務(wù)模塊。上述佐證資 料需要相關(guān)部門在開展日常工作時(shí)及時(shí)歸集、整理，但 相關(guān)部門意識不足、參與度不高，溝通協(xié)調(diào)機(jī)不順暢， 部門間不能形成有效配合與協(xié)作，相關(guān)資料未系統(tǒng)管 理，導(dǎo)致填報(bào)時(shí)東拼西湊。

3.認(rèn)知程度不夠，缺乏規(guī)劃性

部分單位對內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)認(rèn)知程度不夠，對 工作內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)理解不足，缺乏規(guī)劃性，工作開展不全 面、不充分，導(dǎo)致建設(shè)進(jìn)度滯后，停留在合規(guī)性內(nèi)控建 設(shè)階段，無法實(shí)現(xiàn)向有效性階段轉(zhuǎn)換。

長久以來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺失，建設(shè)主要 來自上級主管部門的壓力，靠行政主管部門的外部推 動引導(dǎo)單位開展內(nèi)控建設(shè)工作，缺乏主動構(gòu)建的內(nèi)生 動力，從領(lǐng)導(dǎo)層至員工不知道為什么建、怎么建、建設(shè) 成果如何運(yùn)用，存在認(rèn)識盲區(qū)，局限于制度建立和管理 規(guī)范，未系統(tǒng)性建設(shè)。

4.數(shù)據(jù)不聯(lián)動，信息化建設(shè)仍需加強(qiáng)

2018年度內(nèi)控報(bào)告編報(bào)工作新增信息系統(tǒng)內(nèi)部控 制建設(shè)情況板塊，可見信息化建設(shè)作用日益凸顯。M單位信息化技術(shù)雖然已融人單位各主要業(yè)務(wù)流程和管 理流程，但并未及時(shí)基于制度更新升級，內(nèi)部控制建設(shè) 信息各系統(tǒng)模塊互聯(lián)互通情況不理想，多方數(shù)據(jù)不能 聯(lián)動，未能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，存在一定經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)。

5.數(shù)據(jù)填報(bào)無歸口管理部門，易產(chǎn)生偏差

業(yè)務(wù)部門僅僅提供本部門數(shù)據(jù)，但通常一個填報(bào) 數(shù)據(jù)需由多個獨(dú)立部門共同提供，如在政府采購管理 業(yè)務(wù)中，需填列“本年實(shí)際采購金額” “合同約定的本年 采購金額” “巳驗(yàn)收的采購金額”等數(shù)據(jù)，需填報(bào)貨物、 服務(wù)、工程三種類型數(shù)據(jù)，填報(bào)部門涉及采購、后勤、裝 備等，但由于部門間相互獨(dú)立，數(shù)據(jù)孤立，未有歸口管 理部門匯總核實(shí)，通常與決算數(shù)據(jù)口徑不同，一定程度 上影響數(shù)據(jù)精準(zhǔn)性。

6.未定期開展風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，監(jiān)督檢査機(jī)制不健全

2016年單位只需完成內(nèi)部控制建設(shè)自評工作，2017年、2018年編報(bào)工作則需上傳佐證材料至填報(bào)軟件，系 統(tǒng)自動評級，但因填報(bào)軟件不能正確判斷評價(jià)指標(biāo)與 證明材料之間邏輯關(guān)系，無法對佐證材料真實(shí)性、有效 性進(jìn)行精準(zhǔn)鑒別，存在一定運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。此外，審計(jì)、紀(jì) 檢監(jiān)察等部門對歷年內(nèi)部報(bào)告編報(bào)結(jié)果利用度低，對 單位經(jīng)濟(jì)管理高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域及內(nèi)部控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)，未定 期開展監(jiān)督檢查工作，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、填補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)漏洞， 未形成良好聯(lián)動機(jī)制，亟須結(jié)合單位實(shí)際情況構(gòu)建評 價(jià)指標(biāo)體系，監(jiān)督合力仍需加強(qiáng)。

三、對策研究

1.建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)指引，強(qiáng)化單位履職領(lǐng)域內(nèi)控建設(shè)

行政事業(yè)單位類別眾多，各行業(yè)組織架構(gòu)和業(yè)務(wù) 特點(diǎn)都不盡相同，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制一般指引巳 經(jīng)無法滿足實(shí)際管理需求，結(jié)合行業(yè)特殊性，亟待在業(yè) 務(wù)領(lǐng)域內(nèi)控建設(shè)方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與專業(yè)指導(dǎo)，搭建 行業(yè)內(nèi)控體系框架，制定執(zhí)行與監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)和要求。 通過建立行業(yè)內(nèi)控建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指引，明確建什么、怎么建、 建成什么效果等具體問題，有針對性地引導(dǎo)各單位開 展內(nèi)部控制建設(shè)工作。

2.做好頂層規(guī)劃，完善內(nèi)部控制建設(shè)工作機(jī)制

首先，應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組、業(yè)務(wù)部門層面成立相互制衡、相互協(xié)調(diào)的組織保障體系，明確牽頭部門， 主導(dǎo)內(nèi)部控制建設(shè)，為內(nèi)部控制建設(shè)明晰方向;明確職 責(zé)分工，細(xì)分至業(yè)務(wù)部門，讓其各司其職;建立各部門 內(nèi)控聯(lián)絡(luò)員機(jī)制，強(qiáng)化溝通效率，提高工作配合度，營 造良好氛圍。

其次，規(guī)范單位內(nèi)部控制工作機(jī)制，建立全員參與、 全業(yè)務(wù)覆蓋、全過程監(jiān)控的內(nèi)部控制體系，切實(shí)提高單 位內(nèi)部管理水平。建立權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制，對關(guān)鍵崗 位進(jìn)行科學(xué)設(shè)置和管理，明確崗位職責(zé)，確保不相容崗位相互分離。

3.加強(qiáng)培訓(xùn)力度，增強(qiáng)全員意識

加大內(nèi)部控制建設(shè)專題培訓(xùn)力度，做好政策宣講， 傳達(dá)政策法規(guī)，發(fā)動全員參與，讓大家充分認(rèn)識到強(qiáng)化 內(nèi)部控制建設(shè)對規(guī)范經(jīng)濟(jì)管理重要作用。加強(qiáng)專業(yè)技 術(shù)指導(dǎo)，通過座談、經(jīng)驗(yàn)交流等多種形式與各相關(guān)部門 溝通、探討執(zhí)行中存在的相關(guān)問題，掌握內(nèi)部控制操作 方法，更新管理理念。此外，召開內(nèi)部控制報(bào)告編制啟 動會，由領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一部署編報(bào)工作，對填報(bào)內(nèi)容、審 核要點(diǎn)、提供佐證材料等進(jìn)行培訓(xùn)，統(tǒng)一填報(bào)口徑，提 高編報(bào)工作規(guī)范性。

4.提升信息化水平，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

固化業(yè)務(wù)流程和控制措施，通過信息系統(tǒng)對不相 容崗位及職責(zé)進(jìn)行有效控制，對重點(diǎn)業(yè)務(wù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn) 行預(yù)警和監(jiān)督，有效控制業(yè)務(wù)活動風(fēng)險(xiǎn)。另外，通過信 息系統(tǒng)整合規(guī)劃，創(chuàng)造信息交互與共享平臺，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng) 間互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，提高數(shù)據(jù)傳送與使用順暢度， 提升信息溝通效率和管理效能。

M單位在預(yù)算管理方面，以預(yù)算為主線，資金管控 為核心，持續(xù)強(qiáng)化預(yù)算編制和執(zhí)行，建立了三級預(yù)算管 理機(jī)制，以部分項(xiàng)目試點(diǎn)預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)控制，員工通過 網(wǎng)上報(bào)銷系統(tǒng)填報(bào)費(fèi)用申請單，系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)控 制，超預(yù)算則無法填制，以強(qiáng)化預(yù)算約束。在支出管理 方面，基于單位授權(quán)審批權(quán)限，將各級權(quán)限嵌人HRP信 息系統(tǒng)，降低人為操作因素影響，確保資金規(guī)范支出。

5.深挖分析編報(bào)結(jié)果，強(qiáng)化日常約束和引導(dǎo)

內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)基于年度內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)結(jié)果開展專題系統(tǒng)研究分析，結(jié)合單位各部門實(shí) 際情況，深挖編報(bào)過程中存在困難及薄弱環(huán)節(jié)，分析結(jié) 果要應(yīng)用于內(nèi)部控制建設(shè)及運(yùn)行工作之中，以風(fēng)險(xiǎn)和 問題為導(dǎo)向，有效引導(dǎo)各部門積極整改落實(shí)，強(qiáng)化日常 約束和引導(dǎo)，形成“挖掘問題、分析問題、解決問題”閉 環(huán)管理機(jī)制。

6.建立評價(jià)機(jī)制，確保制度有效施行

首先，應(yīng)以內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行有效性為維度，從 單位和業(yè)務(wù)層面科學(xué)設(shè)置一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，指標(biāo) 之間相互契合，并與佐證材料相關(guān)聯(lián)。

其次，以突出關(guān)鍵事項(xiàng)、核心風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域?yàn)閷?dǎo)向，合 理設(shè)置指標(biāo)權(quán)重和分值，細(xì)化評分說明，從科室和單位 層面根據(jù)佐證材料進(jìn)行綜合評分。

最后，依據(jù)外部政策更新情況和單位發(fā)展階段需 要不斷修正和補(bǔ)充評價(jià)指標(biāo)，定期或按需進(jìn)行持續(xù)評 估和監(jiān)督，再輔以質(zhì)量考評，并與績效掛鉤、追責(zé)問責(zé) 相結(jié)合，確保內(nèi)控制度有效施行。

7.完善報(bào)告稽核檢査機(jī)制，提高編制質(zhì)量

一是填報(bào)單位內(nèi)部控制管理部門應(yīng)對報(bào)（轉(zhuǎn)49頁）接75頁）告結(jié)果進(jìn)行稽核，避免漏報(bào)、亂報(bào)、虛假填報(bào) 現(xiàn)象，并通過量化檢查評價(jià)指標(biāo)體系查找存在風(fēng)險(xiǎn)和問 題。 二是主管部門可通過系統(tǒng)復(fù)核和現(xiàn)場檢查等形式 對各單位內(nèi)控報(bào)告編報(bào)內(nèi)容及工作完成情況進(jìn)行核查 分析，了解真實(shí)情況，對存在問題進(jìn)行跟蹤，指導(dǎo)單位 進(jìn)行問題整改。三是完善填報(bào)系統(tǒng)邏輯功能，增加填報(bào) 數(shù)據(jù)信息與佐證材料關(guān)聯(lián)性審核功能，避免出現(xiàn)以多取 勝現(xiàn)象，掩蓋單位實(shí)際水平。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作涉及面廣，工 作量大，系統(tǒng)性強(qiáng)，只有加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、抓好貫徹落實(shí)、 強(qiáng)化監(jiān)督檢查、深人宣傳教育、全員積極參與，才能逐 步提高內(nèi)部控制報(bào)告編制質(zhì)量，以編報(bào)為指引，保障單 位規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行。

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（責(zé)任編輯：王文龍）