開征住房空置稅的考量及啟示

文/邱峰

一直以來，房地產市場始終存在住房不足和住房過剩的分歧以及住房空置率高企而房價持續(xù)走高的怪象。當下，高房價已成為房地產市場的重要標簽，而房租上漲過快也使其危害性越發(fā)凸顯，不斷給實體生產經營與居民日常生活帶來不利影響。這其中的罪魁禍首之一便是囤房炒作，由此造成住房空置率不斷攀升。而空置房過多又反映出當前房地產市場投資過熱，以致“房哥”“房姐”“房大爺”比比皆是。事實上，每輪樓市周期均會誕生各式調控措施，其主要目的即抑制炒房，促使房子回歸居住屬性。然而，每次調控后，房價均會反彈。當前，高房價的負面效應，已受到國家層面的關注，并明確提出“堅決遏制房價上漲”的要求。

縱觀全球房地產業(yè)的發(fā)展，抑制炒房的兩大法寶是房地產稅和空置稅。在內地，被寄予厚望的房地產稅正在加快推進，2019年更是釋放出落實制定房地產稅法的明確信號，但作用相對有限。而空置稅雖然也不時被提及，以期在控制房價特別是平衡住房需求方面發(fā)揮立竿見影的效果，但立法工作卻還只是處于探討的范疇，停留在概念階段。如今，具有引領意義的我國香港已率先宣布擬對一手住宅征收空置稅，這意味著我國空置稅即將正式邁入實質性操作階段，香港地區(qū)或為內地起到典范作用。開征空置稅具有一定的現實意義，其邏輯就是要力促大量閑置住房大舉入市，盤活既不居住也不售賣、出租的存量住房資源。因此，空置稅理應被納入政策視野，其實際操作中所存在的諸多現實困難也需要逐一解決。

一、開征空置稅的現實根源——必要性、可行性、合理性

根據國際公共政策顧問機構Demographia公布的2018年國際房價負擔能力報告，我國香港長期深陷高房價之困，連續(xù)九年穩(wěn)坐全球房價最難負擔城市榜首，房價收入比已升至2018年的20.9倍，遠高于位居全球第二的溫哥華（12.6倍）和第三的悉尼（11.7倍）。然而，香港的空置率卻較低，當地私人住宅的空置率已由2010年的4.7%降至2017年的3.7%，低于1997—2016年期間5%的均值以及國際通行慣例5%—10%的合理區(qū)間。在低空置率的背景下，香港仍毅然決定征收一手房空置稅以求遏制房價飛漲。

與香港不同，內地房價持續(xù)走高，空置現象卻十分普遍，空置率僅低于西班牙和意大利等少數國家。城鎮(zhèn)化進程帶來的人口紅利、棚戶區(qū)改造以及房地產行業(yè)的強金融屬性使樓市中充斥過多的投機炒作，這是支撐內地房價上漲的動力源泉，也造成空置率的節(jié)節(jié)攀升。除開發(fā)商在售項目未售出所形成的空置外，房價趨漲預期強烈，空置成本低下，特別是在二手房交易上，一直敞空的次新房更受歡迎、售價更高，造成了寧愿空置、靜候升值也不愿出租的局面。此外，房地產稅和空置稅一直缺位，也助長了樓市的投資投機行為。住房持有空置時間越長，轉手交易成本越低，房屋增值幅度越大，越利于增厚收益。位于郊區(qū)的新樓盤，雖在概念炒作之下房價上行，但接盤者不足，出租率更是甚低。同時，地方政府對土地財政的依賴性仍未減弱，造就空置率攀高與開發(fā)商大肆建房并存的怪象。誠然，由于工作地點變換、子女教育等原因，空置住房能夠為城市間以及城市內部的人口流動提供必要的房源保障，具有一定的合理性，但要將空置住房數量控制在合理范圍內。

針對房屋空置率問題，一直未曾有過權威的統計數據，且官方文件也少有提及，其統計口徑主要分為國際組織、政府部門、學術研究、社會調查等四大類。IMF認為中國空置面積高達10億平方米（2015年），但樣本選擇、數據采集、調查方式等未對外公布，真實性無法保證。原中財辦副主任楊偉民認為，國內房屋空置率要高于日本13%的空置率。國家電網以每戶電表數據為依據的調查結果顯示，2017年大中城市空置率是11.9%，小城市、農村為13.9%、14%。西南財大中國家庭金融調查與研究中心發(fā)布的研報顯示，我國城鎮(zhèn)地區(qū)住房空置率已由2011年的18.4%逐步升至2017年的21.4%，其中一、二、三線城市分別為16.8%、22.2%、21.8%。然而，數據獲取方式表明，空置率研究的難度很高，成本十分巨大。據中央黨校教授周天勇測算，我國城鎮(zhèn)住房空置率在20%—25%。2015年騰訊房產研究院聯合《中國房地產報》《騰訊智慧》的抽樣調查結果顯示，主要城市的住房空置率在22%—26%。按照國際通行慣例，無論何種版本的數據均說明經過多年的投機炒作，我國的房屋空置率或已邁過空置危險區(qū)（10%—20%），進入房屋空置的重災區(qū)（20%以上）。面對房價居高不下（2018年，50城房價收入比均值已達13.9，其中全國排在前五位的城市是深圳、三亞、上海、北京和廈門，房價收入比分別高達34.2、29.8、26.1、25.4和22.5）與空置率高企的并存，內地更應適時效仿香港，將征收空置稅列為稅收調控的決策方向。何況，住房是稀缺、寶貴的資源，特別是處于城市核心區(qū)，業(yè)主雖有權支配和處置，但無權浪費和虛耗資源，對此可通過課征稅收加以規(guī)制。對空置房征稅，也符合“房住不炒” 的定調。與此同時，空置稅也并非一種無替代選擇的強制性稅收，其賦予業(yè)主相當空間自主采取出售或出租的方式加以規(guī)避，因而其著重在于引導和調整行為，征稅不是目的。

事實上，有關開征空置稅的提議已持續(xù)多年，呼聲不斷。早在2006年海南舉行的博鰲房地產論壇上，空置稅問題便被提及。2010年，北京市住建委提出對“不住不租不賣”的空置房征稅，但由于住宅物業(yè)布局分散、數量龐大，且產權界定、統計口徑、征收標準飽受爭議，空置稅未能進入實際操作階段。2012年，上海市人大常委會副主任鄭惠強表示，支持借鑒英法等國的經驗，研究出臺住房空置稅政策。海南省兩會上部分政協委員倡議，率先開征空置稅，逐步解決海南商品房空置率過高的問題。2018年全國兩會期間，九三學社也有“必要時試點空置稅，減少空置和捂盤”的提案。中國社科院發(fā)布的《中國房地產發(fā)展報告（2018）》中建議，以“空置稅”這一行為稅來替代房產稅。住建部原副部長仇保興曾多次點名“空置稅”，直言率先出臺能夠精準遏制投機的消費稅、流轉稅、空置稅，然后再從容考慮物業(yè)稅，從而遏制房地產泡沫。胡景暉表示當下租房市場已成為絕對的賣方市場，北京可仿效香港出臺空置稅，以極大改善租房市場。相比房地產稅，甘犁、陶然等專家亦是更加推崇空置稅。

如今，數據問題正逐步得到解決。自2018年起，我國不動產信息登記管理平臺已實現全國聯網，為開征房產空置稅提供了現實可能與技術基礎。此外，伴隨不動產登記制度的日趨完善，對住房空置的統計也將更加精細。因此，開征空置稅可謂是迫在眉睫，征收條件正逐步趨于滿足。

二、開征空置稅對房地產市場產生的潛在效應

1.優(yōu)化供需關系。我國已告別住房短缺時代，而房價趨漲、住房需求旺盛，開盤售罄等現象仍一度上演，限購、限貸、限售、限價等手段的目的均在于減少住房的投機需求，快速抑制樓市熱度，但政策的長期存續(xù)不足，最終效果有限。房地產長效機制需綜合運用金融、土地、財稅、投資等方式，從而逐步得到完善。通過征收高額稅收能夠使各類商品房由空置狀態(tài)轉入使用狀態(tài)，促進住房最大限度地實現居住功能?？罩枚惛哚槍π?，是凈化樓市環(huán)境、解決樓市頑疾的重要手段，可以有效增加住房持有成本，激活存量空置房源盡快轉化為有效供給，回歸“房住不炒”的居住屬性。

2.平抑房價。理論上，空置稅可以有效打擊投機行為，加大房價的調控力度,擠出房地產泡沫。如果空置成本遠超價格上漲帶來的收益，將會逼迫多套房持有業(yè)主賣房避稅，而存量房源大量入市將打破開發(fā)商捂盤惜售、待價而沽的企圖，迫于回款壓力會選擇降價促銷，開發(fā)市場將趨冷且存量市場在一段時間內將會持續(xù)增加供應，房價持續(xù)下跌將成為大概率事件，為剛性需求、改善性需求創(chuàng)造有利條件。但是，住房事關民生，當房價上漲脫離正常區(qū)間或者樓市下行趨勢影響經濟發(fā)展時，行政干預在所難免。同時，空置稅或對房價形成更加分化的影響。小城市受產業(yè)、人口導入等因素影響，出租難度大，空置稅會迫使降價出售；而對于一、二線熱點城市而言，房價受制于城市發(fā)展、金融、人口等多個層面，長期而言，單一的空置稅恐難抑制房價上漲。

3.緩解租房壓力。房地產市場正逐步向租賃住房傾斜，部分熱點城市與地區(qū)優(yōu)質租賃住房供應不足。2019年春節(jié)以來，全國租房市場呈現明顯的升溫趨勢。2月，20個重點租賃城市中有12個城市租金均價上漲，深圳、上海領漲全國，重點二線城市全部上漲。一旦存量空置住房在空置稅這一外力壓迫下被擠出持有領域全面轉向租賃市場，以出租方式避稅，可供出租的房源供應量必然增加，從而對房租水平產生下拉作用，進而平穩(wěn)租金，推動住房租賃市場健康發(fā)展。

4.避免資源浪費?？罩梅肯喈斢诙螏齑妫瑹o疑是對住房資源的一種浪費。我國土地資源稀缺、人口眾多，過多商品房閑置、空置率高企，是房地產資源低效率配置的結果，同時還擠占了住房貸款?？罩枚愂菍φ加觅Y源的懲罰性稅收，抑制了投資性需求，鼓勵了剛性需求，達成了利用資源的基本公平，一旦落地，意味著更多存量房源的釋放，這有利于提高住房資源、土地資源與信貸資源的使用效率。征收的房屋空置稅收，還可用于住房改善和住房福利，惠及更多居民。

三、開征空置稅面臨的障礙

根據各方統計結果，我國的住房空置率確實較高，看似美好的空置稅卻遲遲未予開征，其主要原因在于征收程序相對復雜，機制尚不健全，真正推行困難重重，面臨調查復雜、查稅成本高、空置房界定標準不明確等難題，需要精細設計與嚴格論證。

1.空置房的合理甄別不易，界定空置的指標選擇難，且空置率隨時變化，統計障礙大。作為計稅依據，空置稅落地的基礎與關鍵是明確住房空置率，形成一個相對完整、準確的界定空置房的標準。然而，我國的基礎數據尚不完備，住房空置率仍是個謎；售出的新房究竟是自住、出租還是長期空置，不能有效地實時監(jiān)控。我國香港僅對新房征收空置稅，認定較為容易，而內地閑置房大多囤積于炒房客，界定二手房空置則面臨一系列的技術問題與法律問題。2003年有關部門曾承諾“改進房屋空置統計方法，建立與國際接軌的房屋空置率指標體系”，2010年統計部門再次明確“研究建立空置住房調查辦法”，但至今官方的空置率統計系統仍未推出，其主要原因即在于對空置的狀態(tài)與時間難以給予科學、權威的界定，尺度把握難度較高。閑置多久、何種狀況視作空置，無官方結論與數據佐證，而社會各方發(fā)布的空置數據存在一定差異，并不能作為政策依據。不僅如此，按照空置天數來確定空置房還易引發(fā)爭議，例如季節(jié)性的休閑度假房產。

2.監(jiān)督核查房屋空置的成本壓力極大。查水電氣表、數黑燈、實地走訪以及大數據估測、學術調研等現行統計“空置”的慣用之法均有明顯缺陷或漏洞，且存在作弊空間，數據真實可靠性存疑。如果依靠水電氣表數進行監(jiān)管，并將此作為房屋空置與否的認定標準，則在智能電器日益發(fā)達的年代（日常開啟電器設備或是打開大功率電器運作數日臨時突擊），能夠輕松達標、巧妙規(guī)避。亦可采取全家輪流居住、家人分散入住等方式以避免空置。倘若采取人工入戶調查或盯看核實的辦法，則居委會、物業(yè)可能會串通業(yè)主弄虛作假。相比而言，“登記不動產權證”更具科學性與可信度，不動產登記信息管理基礎平臺的全國聯網，無疑有助于提高征收空置稅的可行性。即使能夠以此辨別空置率，導致住房空置的原因也多種多樣，如：職住分離，因公長期出差；裝修后放置通風，資金不足未及時裝修而無法入??；備用養(yǎng)老暫時居住不便，為子女購房但其子女尚未達到獨立居住條件等。其中對于投資投機需求增加而形成的住房空置，應通過空置稅加以解決。然而，準確地掌握空置原因，需要耗費大量的時間、精力與成本，真正付諸現實行動還相當困難，最終或導致市場效率損失。因此，開征空置稅可能面臨較為高昂的征管成本。

3.空置稅率制定難度高，很難復制我國香港做法。與香港相比，內地環(huán)境復雜，不同城市、不同地區(qū)的房價不同，一、二線城市與三、四線城市房價相差甚遠，即使是在同一座城市內，不同地段的房價差別也相當大，一刀切式的稅率顯然與現實并不相符，制定差別化稅率的參考標準難以明確，這給空置稅的征收范圍、征稅比例的確定帶來了相當大的難度。如果任由地方政府擬定，則將變得更加混亂。

4.房地產行業(yè)地位特殊，開征決心與動力不足。在房價已存泡沫、空置率高企以及租房壓力加大的背景下，推出空置稅有助于更直接地解決問題。然而，物業(yè)稅、房地產稅、空置稅均是系統性工程，開征均不輕松，過去爭議頗大的房地產稅如今已進入開征的倒計時，因此最大的障礙還是地方政府的魄力。房地產行業(yè)已然成為我國不可或缺的一項支柱產業(yè)，但房地產市場又極具敏感性、脆弱性。任何有可能影響房價的法律法規(guī)出臺，都會極其謹慎。當前，我國家庭住房自有率穩(wěn)步上升，2017年達85.0%，位居全球前列，居民資產80%是房產，房產總值已超過日美歐總和，房價走勢至關重要。房價下跌或會帶來一系列問題：作為信貸抵押物的房產市值會大幅縮水，出售房產或不足以償還債務；影響消費意愿與消費能力，加大經濟增長壓力；原先以高價拿地的房企土地和房屋抵押物減值，抬升銀行的系統性信用風險；土地出讓收入大幅減少，而財政支出剛性，勢必加劇地方財政收支矛盾，推高地方債務水平等。2012年，復旦大學某教授曾通過空置稅征收數學模型證明，空置稅會帶來房地產市場平均長達6.9年的滯緩，導致地方政府短期財政收入不斷減少，增加地方債務成本。房地產稅能夠為地方政府開辟更持久、更穩(wěn)定的新稅源，而空置稅是一種懲罰性稅賦，更大功效在于打擊投機炒房，讓住房流入出售、租賃市場，雖能在短期內帶來稅收增量，但缺乏持久性。空置稅見效更快、殺傷力更強，一旦將住房空置納入監(jiān)管，甚至采取征稅進行約束，無異于刺破樓市泡沫，或導致拋售，會比房地產稅更易引發(fā)樓市的震動，連帶效應難以估量。因此，就目前形勢而言，空置稅效應更明顯，但不會輕易啟用，短期內或許難以成為解決房地產市場問題的一劑靈丹妙藥。

四、開征空置稅的國家與地區(qū)采取的主要做法及特征

1.征稅目的求同存異，征稅對象不同。政府開征空置稅并不是為了增加稅收，而是為了降低空置率、緩解樓市供求緊張局面、抑制房價。我國香港以稅收成本整治開發(fā)商“擠牙膏式分批推售商品房，制造供不應求的假象”行為，使開發(fā)商加快推售一手物業(yè)、刺激新房入市交易以抑制房價快速上漲。為了避免住房空置、遏制海外投機，澳大利亞、加拿大溫哥華先后于2017年7月、11月開征空置稅。

2.房屋空置界定的標準各異。根據各地實際，對空置（未居住或出租）界定的標準不一。我國香港、澳大利亞維多利亞州和墨爾本、加拿大溫哥華均為空置6個月，而法國為1年，英國為2年，丹麥為6周。加拿大溫哥華市要求業(yè)主自主申報空置房，并輔之以水電數據作為參考；澳大利亞則規(guī)定對“無實際租客或他人居住，但房屋在此期間內積極在市場上發(fā)布出租廣告、聘請租賃中介，且以市場價格確定租金額”情形不被判定為空置。

3.按年征收，直至房屋不空置為止，但稅率強度與納稅方式存在顯著差異。我國香港擬開征的稅率相當于2年租金，且約為樓價的5%；澳大利亞維多利亞州和墨爾本均是按房屋價值的1%征收空置稅。溫哥華市醞釀加大空置稅率，擬由占房產估值的1%增至3%，以進一步壓降空置率。相較而言，法國則較為嚴格，規(guī)定房屋空置超過1年即需繳納房價10%的稅款，第二年為12.5%，第三年為15%。瑞典規(guī)定政府有權征用空置房屋廉租給無房家庭；荷蘭則規(guī)定政府有權拆掉長期空置的房屋，若房屋空置超過一年，便容許無房市民免費入住。韓國雖然沒有明確的空置稅項目，但對第二套住房課以其他重稅，如政府對第一套住房收取的資產增值稅為9%，第二套則達36%，第三套更是高達60%—75%，買房空置待漲幾乎無利可圖。

4.制定嚴厲的配套懲罰措施。加拿大溫哥華市對業(yè)主在自主申報空置房過程中的虛假申報或造假行為，課以每天罰款1萬加元的嚴厲處罰；澳大利亞規(guī)定若未按時繳納空置稅，罰金將是Penalty Unit的250倍，即繳納高達52500澳幣的罰金。

5.多措并舉，發(fā)揮協同效應。為了增強調控樓市的效果，我國香港擬推出空置稅，而印花稅、買家印花稅、雙倍印花稅等抑制樓市炒作的措施一直未停止；韓國開征空置稅的同時還配合出臺房地產交易所得稅，這無論是對住房還是對地區(qū)均具有極強的針對性，效果立竿見影；加拿大溫哥華不僅有空置稅、房產稅，還有專門針對外籍人士的房產投機稅，即轉讓房產要征收20%的房產轉讓稅。

6.效果顯著。早在2018年6月28日，我國香港便已提出征收一手房空置稅，而后一直在制訂草擬法案。如今，香港已大致完成一手房空置稅草擬法案，擬提交立法會討論。事實上，空置稅自提出后，已產生一定的震懾作用，香港樓市逐步進入下行通道。2018年8月，香港私人住宅售價指數達到高點，隨后開啟連續(xù)5個月的下跌模式，至年末香港樓價已下跌10%；其間，為了規(guī)避空置稅，開發(fā)商推出“先住后付”的避稅措施。進入2019年，香港樓市明顯企穩(wěn)，開發(fā)商加快推盤。此外，歐美等國家的住房空置率保持較低水平也很大程度上與執(zhí)行嚴厲的空置稅政策有關，且已對抑制房價起到明顯的效果。美國住房空置率在1%—3%，2018年僅為1.5%；加拿大一直保持在約3%；澳大利亞則低于3%。歐洲國家普遍較低，英國、荷蘭、瑞典不超過2%，法國約6%，而德國由于人口老齡化等原因，為7.9%。加拿大溫哥華市自2018年起樓市量價齊跌，空置房數量大幅度減少，業(yè)主紛紛出租，空置率僅有 5%；在嚴厲的政策下，法國在過去十年內房價漲幅穩(wěn)定。

五、經驗借鑒及啟示

1.針對空置率高企和高房價并存問題，單一的空置稅、房地產稅或無法解決全部問題，需多措并舉、相互配合。開征空置稅并非為了取代房地產稅，二者不涉及沖突收稅。借鑒各地區(qū)空置稅的實踐經驗，對空置房的調控建立在物業(yè)稅、房地產稅、空置稅等保有環(huán)節(jié)稅收較為完善的基礎上。因此，遏制房地產泡沫、使房價回歸理性，必須多管齊下，有針對性地調整當前房地產市場的消費稅、流轉稅，加快推進房地產稅的落地，適時出臺空置稅。鑒于房價受制于多方面因素，特別是針對熱點城市，更需多項舉措共同發(fā)力。當然，未來還可選擇配置物業(yè)稅、遺產稅、贈予稅，對空置房產生約束效應，控制投資行為。此外，還要積極促進資源的再分配、人口的分散化以及拓寬投資渠道，使資金從房地產市場分流，輔之配套行政措施打擊炒房，從而力爭房價的合理調整與軟著陸。

2.開展前期論證工作，先行試點，逐步推廣。美國、法國、澳大利亞、加拿大等國均將空置稅視作調節(jié)房市供需的重要工具，且許多措施是針對住房緊張的地區(qū)，例如溫哥華市、維多利亞州和墨爾本，法國自1999年1月起對巴黎、里昂、波爾多等8座大城市征收空置稅。當前，我國的空置稅推行不宜過快，可局部試點，率先選擇基礎條件成熟、人口凈流入、住房資源緊張的若干個熱點城市試征空置稅，助力盤活存量空置房源，緩解房價、租金上漲壓力。例如，北京市公安局調查顯示北京空置率高達29%，西南財大調查顯示（2013年）空置率最高的六大城市是重慶（25.6%）、上海（18.5%）、成都（24.7%）、武漢（23.5%）、天津（22.5%）、北京（19.5%）。通過試征，積累經驗與教訓，并視房地產市場狀況，對政策力度、細節(jié)進行調整，不斷修復完善空置稅的規(guī)則、標準以及配套措施，在獲得廣泛認可及成效后，再付諸推廣實施：優(yōu)先在一、二線城市以及熱點城市啟動，而后再視必要性，推向三、四線城市，乃至其他地區(qū)。注重利用試點開征空置稅所產生的預期與效應，給其他地區(qū)充分的自我調整空置率時間，避免房價硬著陸?？蓪⒖罩枚惣{入地方稅收體系，以調動地方征收的積極性。與此同時，借鑒美國出臺的對空置房屋征稅的辦法以補貼租房者與無房家庭。2017年，加拿大溫哥華市繳納的空置稅中相當一部分用于建設保障性住房，包括廉租房、合作房等，從而加強了空置稅宣傳，贏得了更廣泛的認可，切實保障了廣大居民的住房權益。

3.對“空置”標準作出統一的定性，精準識別空置房。征收過程中不僅需對“空置”作出明確的界定，更需在供求兩端調控過程中兼顧各方的利益，保障市場的效率，保證政策效果的準確性，以全國統一的不動產登記信息管理基礎平臺為基礎，逐步建立住房空置率統計體系。例如，美國共發(fā)布三大住房空置率指標，互相補充、相互印證，即普查局的“人口調查/住房空置調查”（應用最廣泛）、“社區(qū)調查”以及由住房和城市發(fā)展部與USPS合作的郵政服務記錄查詢。雖然我國香港僅從一手房的空置稅入手，覆蓋面大大縮小，執(zhí)行難度也明顯低于美國、法國、英國、加拿大溫哥華市，但目前內地空置房大多為投機炒作的二手房，因而可借鑒西方的主流做法，“不區(qū)分一手房二手房，只要存在空置一律征收空置稅”，這樣可將征稅對象分為開發(fā)商的增量空置以及多套房屋持有者的存量空置。

(1)對項目竣工驗收后進入市場銷售的商品住宅，保持一定合理的庫存具有客觀必然性。相關研究表明，合理空置區(qū)間為15%—30%，超過30%則進入空置危險區(qū)。此時，應打擊開發(fā)商捂盤惜售、待價而沽的囤積意圖，對超出一定比例的空置部分以及超過一段合理時間后仍空置的房屋，即可認定為閑置房屋。

(2)對擁有多處房產而又長期閑置的業(yè)主，因其過多占有公共土地資源，影響他人住房需求，也應要求其付出代價，以抑制過度投資需求。為了降低社會負面影響，空置稅的課稅對象可鎖定在非家庭自用住房而不出租的家庭。對自用剛需住房，即便是空置也不宜征收，體現“可持有但不可空置”的導向，還可有效避免對長期出差、職住分離等狀況的“誤傷”。對于超過兩套房且長期閑置，或是一定時間內（1年或2年）發(fā)生多次房產交易且仍有閑置住房，亦或是住房閑置一段時間（6個月、1年或2年）且不是剛需住房，便可認定為空置房。效仿國際上空置房界定之法，根據產權人申報房屋狀態(tài)以及結合水電氣暖的使用狀況以綜合鑒別。用電量、用水量、用氣量、用暖量由計算機系統自動記錄與保存，以此作為衡量標準，如此則客觀可靠；電力部門、水務部門、燃氣部門、供暖部門可與稅務部門聯網，實現信息共享，征稅更便捷。但是，基于開征空置稅的定位并不在于收稅而是提高房屋使用率，參照澳大利亞的規(guī)定“對雖空置但積極出租的行為視同合理空置”，不必繳納空置稅，以避免城市間出租難易程度不同而帶來的被迫降價出售，避免引發(fā)樓市過度動蕩。

（3）盡管上述識別方法存在不足以及規(guī)避策略，但可完善配套政策，嚴厲打擊“不合理”空置、虛假申報。在空置稅施行成熟的國家，房屋在一定時間內無人居住，即要納稅，需要登記，甚至是自行申報?？尚Х录幽么鬁馗缛A市和澳大利亞的懲罰政策，制定“自主申報+嚴厲懲罰”機制，即以自行申報為主，輔以抽查，且配置嚴厲的虛報懲戒措施，加大罰金數額。在我國不動產登記已實現全國聯網的背景下，結合大數據等技術工具，能夠更加準確地統計住房空置狀況，尤其是針對多套房持有業(yè)主實地抽查，一經發(fā)現弄虛作假，將處以巨額罰單，并納入個人征信系統，乃至影響個人仕途。此外，可將所征空置稅稅款的一定比例用于獎勵，調動居委會、物業(yè)給予配合的積極性，降低串通、弄虛作假的可能性。

4.在保持樓市基本穩(wěn)定的基礎上，賦予每個地區(qū)一定靈活性，合理稅賦?？罩枚惵蔬^低則所達到的效應甚微，而稅率過高，將不利于樓市的穩(wěn)定，特別是在住房空置率高企的當下，似乎不宜課征較重的空置稅稅率。先制定恒定的低稅率，例如房產估值的1%（維多利亞州和墨爾本）或2%，而后可視效果增加。例如，溫哥華市擬由1%增至3%，甚至5%（香港）以上。若試點的威懾性與力爭出租的免稅規(guī)定已在樓市穩(wěn)定中發(fā)揮效用，亦可參照法國的苛刻做法，在房地產稅落地的基礎上，征收力度逐年抬高，以房價為基準，按比例征收，即設置伴隨住房空置年限采用階梯累進制稅率的懲罰性稅賦，以此最大程度地將空置的存量住房逼入市場，有效增加住房供給。

5.制定配套政策法規(guī)，建立強有力的組織協調機構，提供制度保障。房地產稅立法過程中，定會涉及多余房產空置問題，可將之與空置稅一并立法，節(jié)約立法成本。制定宏觀征稅條例時，鼓勵創(chuàng)新適合當地征稅實際的征稅模式，在保證空置稅征收統一性的基礎上，顧及地方的差異性。提前制定開征空置稅的風控方案，盡量降低給房地產市場帶來的短期負面影響。鑒于開征空置稅涉及關聯部門眾多、關系面廣，可由政府牽頭，聯合稅務、土地、房管、水電等部門組建工作小組，研究制定當地試征住房空置稅的規(guī)則、各項標準以及相關配套措施，從而共同實施。同時，建立統一的個人房產權屬檔案與信用數據信息資源共享平臺，實現部門間個人信息的共享。健全房地產市場信息監(jiān)測體系，通過規(guī)范租房市場、完善房屋信息公開機制以及構建房屋大數據信息系統等手段，助力盤活住房存量，并為開征空置稅奠定基礎以及提供可靠信息依據。

六、結語

空置稅雖然始終未被列入改革議程，但不代表將來永遠不征收。理論上，決定價格高低的因素是市場供求關系。然而，降低房價的效果仍在很大程度上取決于政策制定的初衷。當下積極推進的房地產稅是用于取代土地財政的新創(chuàng)收，意在緩解地方財政收支矛盾以及中央下撥地方財政的壓力, 進一步理順財稅關系。房地產稅短期會對多套房持有業(yè)主產生倒逼，但房價最終受制于城市發(fā)展、金融、人口等多個層面，并不是由單一的房地產稅決定，且從重慶市（稅率0.5%—1.2%）、上海市（0.4%—0.6%）試點房產稅看，實行低稅率、征收條件相對溫和的房產稅改變房價、空置率的效果并不明顯。例如，上海商品住宅成交均價已由2011年的22012元/平方米上漲至2018年11月的58645元/平方米（新房）、12月的54259元/平方米（二手房）?；诿绹康禺a市場2010—2017年的城市數據回歸結果顯示，提高房產稅稅率可以顯著降低住房空置率（有效房產稅率提升1%，空置率下降2.46%）。但就房產稅試點、以穩(wěn)當頭的政策取向以及房地產稅推行目的而言，房地產稅注定不可能是重稅，房價和空置率雙降之宿愿恐難以實現，況且稅負還可能通過房租、房價的上漲轉嫁至租房者或房價上，從而增加居民負擔，特別是在減稅降費的背景下，或影響社會福利的增進。但是，在重點推進房地產稅的大趨勢下，仍需視房地產稅的落地及其實施后產生的效果，再確定是否有必要出臺空置稅，這需要更多的時間進行修正。針對多套住房持有業(yè)主征收相對高稅費是必然趨勢，若房地產稅抑制房價的效果一般（特別是一、二線熱點城市），則未來開征空置稅將是一項不錯的政策選擇。