我國個人住房房產稅改革現狀淺析

文/陳明

房產稅目前在各個國家均有征收的規(guī)定，在我國也是早已有之，政府對個人所擁有的房屋征收稅款，構成國家財政收入的一部分，同時也對經濟起到一定的調節(jié)作用?！吨腥A人民共和國房產稅暫行條例》第五條規(guī)定對個人所有非營業(yè)用的房產免征房產稅，當前，對個人住房征收房產稅在社會上從未停止過相關討論，國家也高度重視房產稅改革工作，在2011年，分別以上海和重慶為試點開始對個人所有非經營房產進行房產稅征收。設立房產稅具有重要的意義，一方面能夠增加地方財政收入，彌補“營改增”后地方收入的縮減，另一方面能夠有效調控房地產行業(yè)，促進其健康發(fā)展，貫徹黨的十九大報告中“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”。

一、房產稅改革的進程

（一）房產稅發(fā)展沿革

房產稅一直是我國稅收體系的組成部分，自1949年以來，我國房產稅的發(fā)展經歷了多次變革，其發(fā)展周期相對較長，發(fā)展進度比較緩慢，這是因為征收房產稅需要慎重的考慮。從1949年以來我國房產稅的發(fā)展進程來看，其可以大致分為四個階段：

1.房產稅的初創(chuàng)期（1949—1972年）。1949年新中國建立后，國家百業(yè)待興，各個行業(yè)的建設都需要大量的資金投入，稅收成為政府財政資金的重要來源。1950年，國家政務院發(fā)布了《全國稅政實施要則》，對其中的14個稅種開始實行征稅，房產稅就是其中之一，這成為房產稅征收的最原始的依據，標志著房產稅在新中國的建立。至1951年，國家政務院根據經濟建設要求，發(fā)布了《中華人民共和國城市房地產稅暫行條例》，對房產稅征收作進一步調整，將房產稅與地產稅合并，統(tǒng)稱為房地產稅[1]。可以說，新中國建立后，國家對房產稅的征收高度重視，房產稅也在國家的經濟建設中作出了一定的貢獻。

2.房產稅改革的低潮期（1973—1983年）。1973年，我國進行了簡并稅制的改革，此次稅制改革主要是為了與已經完成的社會主義改造相適應，早在1964年就著手研究簡并稅制問題。此次稅制改革，將多個稅種統(tǒng)稱為“工商稅”，其中就包括房產稅。1972年3月31日，國務院經過研究并發(fā)布了《中華人民共和國工商稅條例（草案）》，一年后正式推行。這次簡并稅制的改革，在一定程度上造成了房產稅征收的中斷，房產稅改革進入了持續(xù)的低潮期。

3.房產稅的重建期（1984—2010年）。經過了近十年的房產稅改革低潮期后，我國在1984年進行了工商稅制改革，以進一步適應市場經濟改革的需要。在這次稅制改革中，國家決定恢復對房地產稅的征收，并將房地產稅分為房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。1986年，國務院發(fā)布《中華人民共和國房產稅暫行條例》，對房產稅征收進行了更加規(guī)范的設定，規(guī)定了房產稅適用于國內單位和個人。國家對房產稅恢復征收進一步說明了房產稅在我國稅制體系中的重要性，停滯的房產稅改革工作能夠重新開始。

4.房產稅持續(xù)完善期（2011年至今）?；謴驼魇辗慨a稅至今，房產稅改革一直備受社會各界關注，國家的相關改革措施也在持續(xù)完善的過程中。2011年，為進一步完善房產稅改革，服務經濟社會良性發(fā)展，我國以上海、重慶為試點，重新將個人非經營住房納入房產稅的征收范圍，并研究將試點范圍進一步擴大。對個人住房房產稅進行改革這一舉措具有重大的探索意義，其對當前房地產市場過熱、居民貧富差距過大等諸多問題提供了一種新的解決方案。近年來，房產稅立法的呼聲逐年升高，國家也在積極謀劃，可以想象，對房產稅進行立法必將成為我國房產稅改革的又一個里程碑。

（二）上海、重慶試點取得的經驗

1.上海試點情況。上海市房產稅改革過程中，以家庭為單位進行房產稅征收，征收對象為上海市居民家庭在上海市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房(包括新購的二手存量住房和新建商品住房)和非上海市居民家庭在上海市新購的住房。同時，上海市規(guī)定對征收對象家庭成員人均居住面積在60平方米以內的不予征稅，對于超過規(guī)定的人均居住面積標準并且住房套數在第二套及以上的家庭住戶，則需要繳納房產稅。在房產稅征收稅率方面，上海市根據房屋價格確定相應的稅率，稅率一般控制在0.6%。[2]稅收優(yōu)惠政策方面，上海市規(guī)定有兩種情況可以給予退還或暫免征收房產稅，一種是家庭中子女成年后，根據自己的收入情況再次購置的房產可享受優(yōu)惠政策，另一種是外地戶籍人員因工作等原因購置的房產可享受優(yōu)惠政策。

2.重慶試點情況。重慶市房產稅改革根據房屋具體情況，將征稅對象分為別墅與高檔住宅、家庭第二套及二套以上的普通住房兩大類進行分別征收，同時根據房屋的成交價格對高檔住宅進行界定。重慶市對于房產稅征稅稅率也作了相關規(guī)定，具體的征稅稅率根據個人住房房產成交單價與主城九區(qū)過去兩年成交單價對比的結果來確定，并實行階梯式的稅率，將房產稅的征稅稅率分為0.5%、1%，1.2%三個檔次。在稅收優(yōu)惠政策方面，主要是出于保障民生的考慮，對于居民最基本的住房給予了一定的免稅面積。每個家庭的首套住房都可以根據相關規(guī)定獲得減除100平方米免稅面積的稅收優(yōu)惠。

3.房產稅改革試點經驗總結。通過分析上海、重慶兩地房產稅改革情況可以發(fā)現，兩個城市房產稅改革的思路有很大的相同之處，都兼顧效率與公平原則：首先是發(fā)揮房產稅的市場調節(jié)作用，對高檔住房和個人名下多套住房進行征稅，且對試點前個人已經持有的房屋不予征收；其次是實行差別且溫和的稅率設計，針對個人住房的具體情況，根據房屋的面積和交易價格匹配相應的征收稅率；再次是以保障居民基本生活為原則進行稅收減免，兩個試點城市均對居民的住房作了免稅面積的相關規(guī)定，進而調節(jié)貧富差距。

上海、重慶兩地房產稅改革的實施效果也比較明顯。一是在調節(jié)房地產市場過熱方面發(fā)揮了一定的作用，雖然近幾年兩地房地產市場房價均呈現上漲趨勢，但相比較而言，房產稅仍然對遏制外來炒房客投資、保障本地居民住房需求產生積極作用，起到了抑制房價過快增長的作用;二是在調節(jié)居民收入差距方面，征收房產稅也發(fā)揮了一定的作用，對基本保障住房免予征稅，對高檔住房則匹配較高稅率。

二、改革面臨的問題

（一）土地權屬對房產稅征收的合法性形成制約

我國是社會主義國家，在房屋產權和土地權屬問題上明確，土地所有權歸國家所有，附著于土地上的房屋和建筑物的產權歸屬于公民所有。[3]公民通過繳納土地出讓金的方式取得相關土地的使用權，通常，最高的使用年限為70年，屬于“兩權分離”的狀態(tài)。而當前所進行的房產稅改革所征收的房產稅屬于財產稅的一種，是對房屋產權所有人進行的征稅活動，當前我國其他相關法律也沒有對此進行明確的規(guī)定，因此，對僅僅擁有土地使用權的公民征收房產稅，從法理上來講，其征收的合法性容易遭到公眾的質疑而處于不利的境地。

當前國家在上海和重慶所進行的房產稅試點，對個人住房開征房產稅的法律依據是《房產稅暫行條例》，此條例經國務院常務會議決定同意，嚴格來說，在立法程序上存在一些漏洞。首先，房產稅相關制度必須以法律的形式確定，立法權在全國人大，國務院沒有進行相關立法的權限，當前的《房產稅暫行條例》僅僅通過國務院常務會議決定同意是沒有足夠的說服力的，更不符合法律程序；其次，在現行的《稅收征收管理法》和《房產稅暫行條例》規(guī)定中，個人住宅享受不予征收房產稅的優(yōu)惠政策，上海、重慶兩個試點城市對房產稅的征收有超越現有法律規(guī)定范圍的嫌疑；再次，將《房產稅暫行條例》作為房產稅試點的法律依據值得商榷，從立法角度來講，當前的《房產稅暫行條例》與《立法法》、《稅收征收管理法》存在一些矛盾的地方，還有待調整。[4]

（二）土地出讓金與房產稅可能構成重復征稅

居民在購買個人住房時，必須向國家繳納一部分土地出讓金才能取得相應的土地使用權，通常，這一部分土地出讓金構成了較大部分的房屋購置成本。當前所進行的房產稅改革，在已經繳納土地出讓金的基礎上，再次對房屋所有者征收房產稅，易引發(fā)公眾的不滿。一是針對同一個房屋主體，對房屋所有人同時征收土地出讓金和房產稅存在重復征收的可能，不符合法理要求；二是當前房產稅的計稅依據中包括了土地出讓金，這會構成對購房者重復計稅進而造成稅負疊加。[5]在房產稅改革推進比較緩慢的進程中，公眾理解的重復征稅問題通過輿論的不斷放大會進一步加大房產稅改革的難度。

（三）地方政府有限的稅權難以有效發(fā)揮稅收調節(jié)功能

征收房產稅的出發(fā)點，在一定程度上是出于調控房地產市場的考慮，當前房地產市場明顯呈現過熱現象，并在全國范圍內呈現不均勻的分布，可以說一、二、三線城市各有特點。有效調節(jié)本地區(qū)的房地產市場，需要當地政府因地制宜地出臺相關政策，而征收房產稅則是其中一個有力的措施。房產稅作為一個地方稅種，其立法權卻屬于中央而不在地方，相關的稅收政策均由中央制定，地方權限不多，難以自主地對房地產市場資源起到優(yōu)化配置的作用。

（四）稅收征管面臨諸多困難

房產稅征收是連接國家與住房所有者的中心環(huán)節(jié)，在這一環(huán)節(jié)更是存在相當復雜的問題。一是在房地產開發(fā)過程中，各個政府部門缺乏統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)進行相應的管理和監(jiān)控，單獨靠稅務部門難以進行全面的稅收控制。二是產權登記和價格評估系統(tǒng)還不完善，存在房產稅稅源流失的現象。三是在房產稅征收過程中，不可避免地要涉及居民的個人私有財產問題，信息的不對稱性以及納稅人故意瞞報等因素，給稅收征管工作造成較大的困擾。四是房產稅征收工作對征稅人員的素質提出了更高的要求，征稅人員必須掌握更加全面的業(yè)務知識，對個人住房的價格評估能力也要提升，并且，房產稅征收必將是一個較為繁重的工作，需要大量的稅務人員參與。

三、改革的路徑建議

（一）統(tǒng)御全局整體規(guī)劃

房產稅改革在我國經歷了相當長時間的醞釀和實踐，改革的進程依然比較緩慢，加上我國當前特殊的國情，這就要求我國的房產稅改革必須慎之又慎。房產稅改革應該堅持全局掌握，統(tǒng)籌兼顧各種因素，進行整體規(guī)劃。首先要從全局的角度出發(fā)，科學有效地做好房產稅的頂層設計，包括更好地解決征收法律依據、稅收要素制定等問題；其次是要統(tǒng)籌當前社會各主要影響因素，堅決避免一刀切的房產稅改革，一方面各地應該具有因地制宜征收房產稅的自主權，另一方面必須要綜合考慮民眾的稅收負擔問題，根據具體情況實行差別稅率，做到公平與效率兼顧；再次是征收房產稅之前要做好充分的準備工作，要提前預判各種可能的影響結果，清除房產稅施行過程中的障礙，做好相關的征管機制建設。

（二）抓緊完善相關法律建設

我國是一個法治社會，政府開展各項工作均需要有相關的法律依據，面對當前房產稅法律體系建設不完善的問題，國家應該抓緊進行研究，積極謀劃，以更加科學合理的措施進行房產稅立法，給予房產稅征收工作最大的合法性。在房產稅立法的過程中，必須處理好社會各界的利益問題，做好土地權屬、土地出讓金等的解釋工作。完善的法律體系是房產稅長期穩(wěn)定征收的保障，同時也為居民購房行為提供了確切的參考依據，有助于房地產市場的調控。

（三）科學設定稅收要素

房產稅改革是當前我國財稅體制改革的一部分，應該堅持我國財稅體制改革的要旨，注重稅制結構的優(yōu)化，以更加解放的思想和認識去開展房產稅改革。房產稅的要素設置應該以“寬稅基、低稅率” “普遍征收、著重調節(jié)高端”為原則進行。為做到“普遍征收”，應該將城市、農村的房屋產權人均納入納稅人范疇。計稅依據方面，應該綜合房屋面積和評估價格；在確定適用稅率時，要對房屋進行細分，根據房屋的具體情況匹配差別化的稅率；在稅收優(yōu)惠方面，應該著重保障居民的基本生活需要，根據家庭房屋套數、房屋價格、人均面積等情況進行相應的減免。

（四）完善稅收征管體系建設

作為房產稅改革的一個關鍵環(huán)節(jié)，稅收征管體系的建設不容忽視，要實現房產稅征收環(huán)節(jié)中高效率的征管，需要在以下幾方面加強征管體系建設：一是建立財產申報登記制度。我國的財產申報制度建設還很不完善，而個人住房產權登記也存在諸多問題，這就需要在財產登記環(huán)節(jié)做好制度建設，為房產稅征收工作提供準確、全面、及時的信息保障，提高工作效率，縮減辦事流程，有效管控稅源，減少稅收流失。二是完善房屋信息共享平臺。建立并完善房屋信息共享平臺能夠很大程度上掃除稅收征管過程中的信息和制度障礙，降低稅收征管成本，稅務部門能夠根據數據信息及時調整工作部署。三是建立更加科學的評估體系。從上海和重慶試點經驗來看，房產稅的計稅依據包括房屋面積和房屋價格，房屋的面積是固定的，在這個方面不存在障礙，但在房屋價格確定方面，需要科學合理的評估體系，將合理的房屋價格作為計稅依據才能體現出房產稅的公平原則。四是建立專業(yè)的稅收征管隊伍。制度和體系建立后，必須依靠強大的征管隊伍進行征稅，這就要求征管人員具有較高的專業(yè)素質，要加大對工作人員的業(yè)務培訓，在業(yè)務能力和職業(yè)道德方面進行重點關注。