新形勢下如何筑牢未成年人犯罪的法律堤壩

李林 王宗旗

【摘要】近些年來，我國連續(xù)發(fā)生了一系列未成年人受侵害的惡性案件，引起了社會的廣泛關(guān)注，造成了較大的負面影響，也暴露出現(xiàn)行未成年人立法保護存在的諸多問題。法因時而變。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，未成年人立法保護領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況，現(xiàn)行未成年人法律保護的理念原則和體制機制等，已明顯不適應(yīng)實踐發(fā)展的需要。新形勢下，未成年人保護的立法工作“要堅持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，充分發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用。

【關(guān)鍵詞】未成年人 立法保護 法律修訂與完善

【中圖分類號】D925.2 【文獻標識碼】A

未成年人是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的后繼力量。保護未成年人，就是保護祖國的未來、民族的希望。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視未成年人保護工作，關(guān)心未成年人成長。習近平總書記指出，“培養(yǎng)好少年兒童是一項戰(zhàn)略任務(wù)，事關(guān)長遠”；“各級黨委和政府、社會各界都要重視培育未來、創(chuàng)造未來的工作，關(guān)心愛護少年兒童”。在推進全面依法治國的新形勢下，應(yīng)當不斷完善和加強未成年人的立法保護，以法治方式促進新時代未成年人保護事業(yè)的發(fā)展進步。

未成年人立法保護的現(xiàn)狀綜合分析

我們黨和國家高度重視保護未成年人，先后制定了一系列重要法律法規(guī)和政策。目前，我國涉及保護未成年人的法律主要有《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》或“保護法”）《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預(yù)防未成年人犯罪法》或“預(yù)防法”）《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國收養(yǎng)法》等4部法律，此外還有30余部法律設(shè)有專章和專門條款予以保護；國務(wù)院及有關(guān)部門也出臺了諸多行政法規(guī)和部門規(guī)章，各地方頒布了大量地方性法規(guī)，對未成年人予以專門保護?？梢哉f，我國已基本形成了以憲法為基礎(chǔ)，以未成年人保護法、預(yù)防未成年人犯罪法為主干，相關(guān)法律法規(guī)等為配套和補充的未成年人保護法律體系。但是，法因時而變，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，未成年人立法保護領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況，現(xiàn)行未成年人法律保護的理念原則和體制機制等，已明顯不適應(yīng)實踐發(fā)展的需要，亟需對《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》進行修改完善。

其一，《未成年人保護法》是未成年人保護方面的專門法律，于1991年頒布實施并在2006年和2012年兩次修改，對保護未成年人合法權(quán)益、促進未成年人健康成長，發(fā)揮了重要作用。但在新形勢下，未成年人保護也發(fā)生了新變化、出現(xiàn)了新問題、面臨著新挑戰(zhàn)。近些年來，我國連續(xù)發(fā)生了一系列未成年人受侵害的惡性案件，如2011年廣州7歲女童被繼母餓虐跳樓覓食案、2012年貴州畢節(jié)五男童垃圾箱取暖身亡案、2018年吉林長生生物公司疫苗造假案，等等，引起了社會的廣泛關(guān)注，造成了較大的負面影響，也暴露出現(xiàn)行未成年人立法保護存在的諸多問題。

其二，《預(yù)防未成年人犯罪法》于1999年頒布實施以來，為動員全社會開展預(yù)防未成年人違法犯罪工作起到了積極作用。但隨著我國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展變化，該法已不適應(yīng)當前預(yù)防未成年人犯罪工作的需要。未成年人犯罪的形勢依然嚴峻，主要表現(xiàn)在：一是未成年人犯罪案件數(shù)量居高不下。新世紀以來未成年人犯罪總的態(tài)勢是犯罪率有所下降，但絕對數(shù)量仍居高不下，甚至有所反彈。當前我國青少年犯罪占全部犯罪的70%以上，其中15-16歲的少年犯罪又占青少年犯罪的70%以上。二是未成年人犯罪低齡化、暴力化、團伙化趨勢明顯。有關(guān)調(diào)查顯示，2014年我國14周歲的未成年人犯罪占20.11%，比2001年的12.3%上升了7.81%，其中搶劫罪、故意傷害罪、強奸罪三種暴力型犯罪合計占未成年人犯罪的82.1%，團伙犯罪占71%。①三是未成年人容易成為“三股勢力”等境內(nèi)外敵對勢力新的滲透對象，他們拉攏、蠱惑甚至操縱未成年人實施反黨、分裂國家的活動以及其他犯罪行為，企圖顛覆國家政權(quán)、破壞民族團結(jié)、危害法治秩序。

未成年人立法保護局限的原因分析

《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》這兩部法律，集中體現(xiàn)為對未成年人的權(quán)益保護與犯罪預(yù)防兩個方面。權(quán)益保護與犯罪預(yù)防相互配合、相輔相成，共同構(gòu)成未成年人法律保護的“兩個輪子”。面對新形勢新挑戰(zhàn)，這兩部法律在科學(xué)性、針對性、可操作性、整體協(xié)調(diào)性等方面，還存在一些先天不足和立法缺陷。

保護法的立法規(guī)定較為原則化、過于簡單。現(xiàn)有的保護法在條文規(guī)范上較為原則化，在條文表述上又過于繁復(fù)，總體上看操作性不足、倡導(dǎo)性有余，在某種程度上屬于“沒有牙齒”的“軟法”。該法共有七章，分別規(guī)定了家庭保護、學(xué)校保護、社會保護、司法保護等四大保護類型及法律責任。從條文性質(zhì)看，多為政策性、宣示性、說教性規(guī)定，在當時的立法條件與法治環(huán)境下為倡導(dǎo)性地保護未成年人、解決未成年人領(lǐng)域的社會突出問題顯得難能可貴，但現(xiàn)今看來，缺少保護的針對性、可操作性和強制性。并且，該法對于保護主體種類的劃分不甚科學(xué)，如將未成年人保護的國家（政府）責任劃歸到第四章社會保護之內(nèi)，顯然欠妥。另外，保護法的執(zhí)法主體由于法條整體的原則性、倡導(dǎo)性風格未予以明確分類，從內(nèi)容上講也缺少因時而變的保護未成年人的規(guī)范方式與具體做法等。

預(yù)防法的立法內(nèi)容空泛、操作性不強。該法共分八章，包括預(yù)防犯罪教育、不良行為預(yù)防、嚴重不良行為矯治、犯罪自我防范、重新犯罪預(yù)防及法律責任等內(nèi)容。該法在預(yù)防未成年人犯罪的立法技術(shù)上初步區(qū)分了未成年人失范行為的層級，如不良、嚴重不良、犯罪等，對預(yù)防選擇上亦有所側(cè)重，在上世紀80年代青少年犯罪形勢嚴峻的背景下，該法總體上發(fā)揮了重要作用。但在當前新形勢下，該法沒有對未成年人不良行為、違法、犯罪及其界限、程度問題進行類型化區(qū)分，沒有建立相關(guān)防治應(yīng)對機制，沒有將未成年人的“罪錯行為”納入該法的重點與核心；在內(nèi)容上缺少以預(yù)防為核心，或缺少預(yù)防罪錯行為的具體措施和統(tǒng)一的程序性規(guī)定，多為指導(dǎo)性、倡導(dǎo)性、政策性、教育性條款，缺乏規(guī)范性和操作性。例如，關(guān)于“政府收容教養(yǎng)”，因規(guī)定得過于籠統(tǒng)而無法操作。近些年來，連續(xù)發(fā)生了多起未成年人殺人的惡性案件，因不滿14周歲未達刑事責任年齡而未受到相應(yīng)的處罰，同時因為沒有必要的矯治措施，引起了社會的一些不滿和擔憂。

此外，保護法和預(yù)防法兩部法律高度重合。預(yù)防法的許多內(nèi)容與保護法高度重合，在預(yù)防法的57個條文中，有12條與保護法的有關(guān)內(nèi)容高度類似，超過法條總數(shù)的20%。這種高度重合，不僅混淆了保護法與預(yù)防法的功能區(qū)分和立法界限，而且反映了保護法的保護機制不完善、預(yù)防法的預(yù)防思路不清晰等問題。

完善未成年人立法保護需從多方面準確發(fā)力

習近平總書記明確要求：立法工作“要堅持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用……努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護?！雹凇段闯赡耆吮Ｗo法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》的修改，已經(jīng)提上國家立法議事日程，列入《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》和《全國人大常委會2019年立法工作計劃》。2018年3月起，全國人大社會建設(shè)委員會牽頭同步開展對兩法的修改工作。

進一步增強針對性、規(guī)范性、可操作性和強制性，新形勢下《未成年人保護法》修改的基本思路與建議

首先，堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，總體設(shè)計、統(tǒng)籌安排保護法立法修改工作。應(yīng)當以解決新形勢下未成年人保護工作存在的突出法律問題為出發(fā)點和落腳點，總結(jié)我國未成年人保護工作中積累的成功經(jīng)驗，借鑒國外的有益經(jīng)驗，統(tǒng)籌設(shè)計、全面修改未成年人保護法律制度，增強保護法的針對性、規(guī)范性、可操作性和強制性，有效回應(yīng)社會關(guān)切，進一步加強對未成年人的保護。加強黨對未成年人保護的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立中央未成年人保護領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)。明確在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，建立中央集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的工作統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)機制；在黨中央設(shè)立未成年人保護領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會，負責國家未成年人保護工作的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。

其次，建立福利普惠型保護立法，推進未成年人保護立法的一體化。此次修法的基本思路，應(yīng)當是將其打造為具有福利普惠型的未成年人保護法。這樣做更加突出保護法與預(yù)防法緊密結(jié)合的未成年人法律保護格局，逐步實現(xiàn)未成年人保護和預(yù)防犯罪立法的系統(tǒng)化與一體化，形成完整系統(tǒng)的未成年人保護法律體系。福利普惠型的未成年人保護法除了重點發(fā)揮國家（政府）功能、建立多層級多部門聯(lián)動機制外，還應(yīng)關(guān)注家庭、學(xué)校、社會保護的福利化，并依托公檢法司部門，建立司法保護的銜接機制，暢通保護渠道。

再次，明確未成年人保護執(zhí)法責任主體，打破多頭治理格局。未成年人保護的立法精神之一，是共同保護，其特色是“共管共治共護”。應(yīng)當進一步明確執(zhí)法主體，厘清共同保護下各責任主體的具體法律責任。例如，應(yīng)當處理好“向誰報告、誰可幫助、誰來解決”等實際問題，而不是“說起來重要，做起來次要，忙起來不要，出了問題找不到”，尤其要避免出現(xiàn)未成年人保護“九龍治水”的尷尬。

另外，突出國家保護原則，專章規(guī)定政府責任。為更好處理“困境兒童”問題，解決國家監(jiān)護缺位現(xiàn)狀，修改保護法應(yīng)當專章規(guī)定關(guān)于政府保護的內(nèi)容。國家應(yīng)將未成年人保護的責任勇?lián)缟?，并將其居于未成年人保護之首。將國家（政府）保護從社會保護種類中剝離出來，加強政府保護的力度，明確在國務(wù)院和縣級以上地方人民政府設(shè)立未成年人保護工作委員會，其辦公室設(shè)在民政部門；細化政府及其職能部門的職責，包括建設(shè)信息數(shù)據(jù)庫、普及推廣親職教育、家庭監(jiān)護支持和監(jiān)督、發(fā)展教育、校園周邊安全管理、未成年人醫(yī)療健康和福利等，避免多重保護引發(fā)部門推諉，有效破解“責任稀釋”困境。

最后，加強條文規(guī)定的針對性和可操作性。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國?！雹蹜?yīng)當針對當前出現(xiàn)的新情況，如校園欺凌、網(wǎng)癮少年、性侵傷害、食堂衛(wèi)生等，創(chuàng)新、強化和細化有關(guān)保護主體、方式、措施及其責任形式等的規(guī)定。例如，進一步完善家庭保護，突顯父母或其他監(jiān)護人是保護未成年人的第一責任人，細化家庭監(jiān)護職責，增設(shè)受虐兒童保護內(nèi)容、激活“剝奪監(jiān)護”條款，增加撫養(yǎng)注意義務(wù)，完善委托監(jiān)護制度等；進一步強化學(xué)校保護，明確規(guī)定各年齡段未成年人受教育的憲法權(quán)利，確保未成年學(xué)生接受全面教育；健全校園安全的保障機制和防范、處置措施，校園欺凌及性侵害的預(yù)防及處置，建立常態(tài)化的學(xué)生心理健康檢查項目等；細化社會保護，增加基層群眾性自治組織和社會團體的社會保護責任，強調(diào)公共場所的安全保障義務(wù)；增加網(wǎng)絡(luò)保護專章，規(guī)定網(wǎng)絡(luò)保護的理念、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境管理、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)責任、有害及不良網(wǎng)絡(luò)信息管控、上網(wǎng)保護、網(wǎng)絡(luò)沉迷防治、消費管控、未成年人網(wǎng)絡(luò)信息保護、網(wǎng)絡(luò)欺凌及侵害的應(yīng)對，等等。

著力加強一般預(yù)防、臨界預(yù)防和再犯預(yù)防，新形勢下《預(yù)防未成年人犯罪法》修改的基本思路與建議

明確修改預(yù)防法的基本原則和重點。應(yīng)當堅持早期干預(yù)、專業(yè)預(yù)防、教育矯治、綜合治理等原則，著力解決一般預(yù)防（家庭、學(xué)校、社區(qū)、政府、媒體等在未成年人犯罪預(yù)防中所承擔的職責），臨界預(yù)防（構(gòu)建對未成年人罪錯行為的分級干預(yù)體系），再犯預(yù)防（完善對未成年犯的教育矯治和跟蹤幫教措施，構(gòu)建促進未成年犯回歸社會的跟蹤幫教機制和體系）等重點問題。

將“未成年人罪錯行為”的防治作為修法的核心。未成年人罪錯行為的預(yù)防和處置，是預(yù)防法的關(guān)鍵。預(yù)防法的修改應(yīng)當圍繞未成年人罪錯行為的分類、識別、預(yù)防、措施等重點展開，避免原有立法邏輯與語義的混亂。另外，要更加注重在“罪錯行為”概念指導(dǎo)下的未成年人行為分級分類干預(yù)的科學(xué)性與合理性，在修法上做到“三個明確”，即明確需要干預(yù)的行為，明確實施干預(yù)的對象，明確采取干預(yù)的措施。例如，依據(jù)行為性質(zhì)和危險程度，可將未成年人的罪錯行為分為不良行為、治安違法行為和觸犯刑法行為；規(guī)定分級干預(yù)的對象，包括具有不良行為的、具有治安違法行為的、具有觸犯刑法行為但未達刑事責任年齡的未成年人；針對未成年人罪錯行為，進行分級分類干預(yù)。

建立符合未成年人行為特征的預(yù)防、教育、矯治制度。最高人民檢察院《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》，提出要探索建立臨界預(yù)防、家庭教育、分級干預(yù)和保護處分等未成年人犯罪預(yù)防制度。臨界預(yù)防與分級干預(yù)制度，是解決當前青少年罪錯問題的創(chuàng)舉。臨界預(yù)防是對罪錯未成年人提前開展教育矯正，預(yù)防其日后走上犯罪道路或者實施更嚴重的危害行為的制度。臨界預(yù)防是保護處分的銜接制度，應(yīng)與未成年人家庭教育制度等結(jié)合發(fā)揮預(yù)防功能。保護處分則是未成年人教育與懲罰措施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，起到保護與處分、預(yù)防與矯治之間的銜接措施作用。分級干預(yù)則直接回應(yīng)了多年來未成年人犯罪“雙低”（低齡化、低文化）趨勢與刑法規(guī)范存在局限性所產(chǎn)生的未成年人涉罪“脫管失教”現(xiàn)象。未達刑事責任年齡的涉罪未成年人在不負刑事責任的同時得不到有效管束，收容教育、家庭管教等措施幾乎處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，由此陷入所謂“養(yǎng)豬困境”。近年來，主張降低刑事責任年齡的呼聲愈加高漲，應(yīng)當認真對待、積極回應(yīng)解決。如倡導(dǎo)早期預(yù)防，完善專門學(xué)校制度，賦予學(xué)校部分懲戒權(quán)；創(chuàng)新涉罪未成年人教育矯治機制，進一步發(fā)揮父母管教、收容教育等作用，探索推廣親職教育等管教形式。分級干預(yù)制度從罪錯行為出發(fā)，通過適用恰當、適度的“威懾——矯正”體系，嚴格科學(xué)區(qū)分罪錯行為的層級體系、劃分不同級別，結(jié)合刑事法律規(guī)范，施以不同形式的管理和矯治，有的放矢、辯證施治、“對癥下藥”。

構(gòu)建“未成年人大司法”。應(yīng)當以罪錯行為為核心，構(gòu)建集實體與程序為一體的未成年人犯罪預(yù)防的“大司法”，以專法的形式突出未成年人犯罪預(yù)防的系統(tǒng)性，使未成年人罪錯行為的預(yù)防、教育、矯治有法可依、有章可循。在修改預(yù)防法時，應(yīng)當加強該法的具體化、系統(tǒng)化與嚴密化，注重協(xié)調(diào)預(yù)防法與刑法、刑訴法、治安管理處罰法、社區(qū)矯正法等法律的關(guān)系，特別是與刑訴法中“未成年人刑事案件訴訟程序”專章的銜接，改變未成年人犯罪預(yù)防法的依附性，使其成為真正的“未成年人大司法”。

（作者分別為中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、法學(xué)研究所原所長；四川明炬律師事務(wù)所主任）

【注釋】

①數(shù)據(jù)來源： 21世紀教育研究院、社會科學(xué)文獻出版社聯(lián)合發(fā)布的《教育藍皮書：中國教育發(fā)展報告（2015）》。

②習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》（2014年9月5日），中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編（中）》，北京：中央文獻出版社，2016年，第56頁。

③習近平：《在第十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習時的講話》（2013年2月23日），中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年，第43頁。

【延伸閱讀】絕不能讓年齡成為施暴者的“護身符”

2019年10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議舉行分組審議，審議未成年人保護法修訂草案和預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案。草案修訂被社會各界廣泛關(guān)注，一部分源于涉及對象是青少年群體，另一方面也因為近期發(fā)生的數(shù)起惡性案件，作案者均為未成年人。

在審議修訂草案時，不少委員認為，有些家長和孩子知法犯法，鉆了未成年人犯罪處罰輕或不入刑的空子。針對未成年人犯罪出現(xiàn)的新特點，法律定罪和量刑的力度應(yīng)加大。這一定程度上契合了公眾的看法。

有不少網(wǎng)友表示“年齡不是重點，重點是是否主觀犯罪”。如果不能處理好年齡與處罰力度的關(guān)系，未成年人犯罪恐怕會成為令人憂慮甚至恐懼的社會問題。還有網(wǎng)友提出“被殺的未成年人，誰來保護？”我國未成年人保護法堅持“教育為主、懲罰為輔”的原則。如果法律在施暴者面前失去震懾力，也意味著其同時在受害者身上失去了保護力。同樣都是未成年人，受害者又該如何被法律保護呢？他們的權(quán)益究竟該怎樣維護，同樣是草案修訂過程中需要考量的。

可以說，現(xiàn)實的發(fā)展已使未成年人犯罪的態(tài)勢發(fā)生顯著變化，原有的法律堤壩在現(xiàn)實沖擊下出現(xiàn)了“管涌”和“漫頂”，必須及時加以修補、加高、筑牢，否則法律所守護的社會公平正義就會付出難以承受的代價。值得注意的是，此次提請審議的預(yù)防未成年人犯罪法，擬實施分級預(yù)防，細化教育、矯治措施，還有委員提出了“應(yīng)該對刑法進行延伸修改，設(shè)立未成年人專章”的觀點?？梢钥闯?，相關(guān)法律有望根據(jù)當下的新情況做出更多探索和調(diào)整。希望相關(guān)部門在審議修訂草案時能進一步回應(yīng)社會期待，絕不能讓年齡成為施暴者的護身符，法律也應(yīng)當保護好那些真正需要保護的人。只有加大對未成年人犯罪的懲戒和制約，方能遏制未成年人犯罪問題的惡化，真正實現(xiàn)社會公平正義。

（人民論壇編輯根據(jù)半月談網(wǎng)評論員文章《面對未成年人犯罪新態(tài)勢，法律的堤壩須加高筑牢》編輯整理）