隋唐時(shí)期的糧食儲(chǔ)備政策

葉煒

【摘要】隋唐時(shí)代，建立了多元糧食儲(chǔ)備體系，由中央政府儲(chǔ)備、地方政府儲(chǔ)備、民間儲(chǔ)備共同構(gòu)成，后民間儲(chǔ)備被納入地方政府儲(chǔ)備中。隋唐糧食儲(chǔ)備規(guī)模巨大，但在某些時(shí)候，卻難以發(fā)揮糧儲(chǔ)的防災(zāi)減災(zāi)功能，這與糧食儲(chǔ)備的管理政策密切相關(guān)。權(quán)力下放以提高應(yīng)對災(zāi)害的效率，是唐代糧食儲(chǔ)備管理政策的變化主線。

【關(guān)鍵詞】隋唐 糧食儲(chǔ)備 正倉 義倉 常平倉 【中圖分類號】K24 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

俗話說，“家中有糧，心里不慌”；儒家經(jīng)典《禮記·王制》云：“國無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國非其國也?！弊怨乓詠?，充足的糧食儲(chǔ)備都是維系生存、保障國家穩(wěn)定的根本問題之一，是關(guān)系國計(jì)民生的大事。

歷代統(tǒng)治者對糧食儲(chǔ)備問題都十分重視，西漢賈誼論曰：“夫積貯者，天下之大命也。茍粟多而財(cái)有余，何為而不成？”隋唐統(tǒng)治者不僅延續(xù)了對糧食儲(chǔ)備的重視，頒布專門的《倉庫令》，而且還秉持《論語》中“百姓足，君孰與不足；百姓不足，君孰與足”的民本思想，強(qiáng)調(diào)了貯糧于民的意識(shí)。隋文帝楊堅(jiān)曾說“寧積于人，無藏府庫”；唐太宗李世民也表達(dá)了類似的思想，“凡理國者，務(wù)積于人，不在盈其倉庫”。唐憲宗李純“善為國者，務(wù)蓄于人，百姓未康，君孰與足”的論述，更是直接化自《論語》。他們追求的是“公私倉廩俱豐實(shí)”的境界。隋唐統(tǒng)治者的儲(chǔ)備意識(shí)，影響、造就了隋唐國家糧食儲(chǔ)備的多元結(jié)構(gòu)。盡管，在現(xiàn)實(shí)面前，說和做還存在著一定的差距。

隋唐國家多元糧食儲(chǔ)備的構(gòu)成與大致規(guī)模

隋朝糧食儲(chǔ)備為三元結(jié)構(gòu)，即中央政府儲(chǔ)備、地方政府儲(chǔ)備和民間儲(chǔ)備相結(jié)合。唐朝轉(zhuǎn)化為中央政府儲(chǔ)備與地方政府儲(chǔ)備的二元結(jié)構(gòu)。中央儲(chǔ)備包括太倉、轉(zhuǎn)運(yùn)倉，地方儲(chǔ)備包括正倉、常平倉，民間儲(chǔ)備的主體是義倉，諸倉的糧儲(chǔ)來源與用途各有不同。

唐人杜佑所撰《通典》卷二六概述唐代倉儲(chǔ)狀況：“凡天下倉廩，和糴者為常平倉，正租為正倉，地子為義倉?！薄罢鉃檎齻}”，正倉是指國家設(shè)置于各個(gè)州（郡）縣的倉庫，由州（郡）倉和縣倉收納百姓所交租稅，除了部分上繳中央太倉及供軍之外，正倉糧儲(chǔ)還要用于支付地方官員的祿廩以及驛遞丁夫的口糧。

“和糴者為常平倉”，古代政府向民間征購糧食為和糴。常平倉在隋唐有一個(gè)推廣的過程，隋初它只是對陜州某倉的特指，唐太宗貞觀十三年（639），在洛州、相州等八州設(shè)置常平倉……至代宗廣德二年（764），才遍置常平倉于天下諸州。玄宗以后，按照州的等級高低不同，每州由中央撥給或地方自籌一定數(shù)量的常平倉本錢。各州利用常平倉本錢，在糧食豐收時(shí)以高于市價(jià)的價(jià)格購進(jìn)，以免谷賤傷農(nóng)；糧食歉收時(shí)以低于市價(jià)的價(jià)格賣出，以平抑物價(jià)。達(dá)到“常平倉所以均貴賤”“常平者，常使谷價(jià)如一”的目的。

義倉的功能為“備歲不足”。隋唐義倉制度的變化更為復(fù)雜一些，《通典》所謂“地子為義倉”，即以地稅作為義倉儲(chǔ)備來源，其實(shí)是唐代部分時(shí)間的情況。義倉始置于隋文帝開皇五年（585），“令諸州百姓及軍人，勸課當(dāng)社，共立義倉。收獲之日，隨其所得，勸課出粟及麥，于當(dāng)社造倉窖貯之。即委社司，執(zhí)帳檢校，每年收積，勿使損敗。若時(shí)或不熟，當(dāng)社有饑饉者，即以此谷賑給”。義倉具有自治色彩，是典型的民間儲(chǔ)備。

十余年后，隋朝政府認(rèn)為民間義倉管理不善，多有費(fèi)損、難以為繼，于是加強(qiáng)了對義倉的干預(yù)。先是將部分地區(qū)的義倉設(shè)置于州、縣，便于州縣政府監(jiān)管。又改自愿捐納為按戶等征收四斗到一石糧食。戶等為政府所定，義倉的民間儲(chǔ)備色彩被削弱。唐初并無義倉，至太宗貞觀二年（628），“詔天下州縣并置義倉”。義倉糧儲(chǔ)的來源，從隋代按戶等征收，改為以“畝納二升”的比例，按田畝多少征收，具有地稅意味。貞觀二年對義倉“官為舉掌”“貯之州縣”的強(qiáng)調(diào)，以及“年谷不登，百姓饑饉，當(dāng)所州縣，隨便取給”的規(guī)定，使得義倉的管理從“社司”轉(zhuǎn)為“州縣”，義倉的民間儲(chǔ)備色彩消失殆盡，轉(zhuǎn)而成為地方政府糧食儲(chǔ)備的一部分。

高宗永徽二年（651），頒布新規(guī)，改按畝征收為按戶征收，較隋代“上戶不過一石”的征收額大幅提高，義倉糧食儲(chǔ)備量當(dāng)有明顯提高。但是，當(dāng)義倉為政府主導(dǎo)后，出現(xiàn)了倉儲(chǔ)被挪用的現(xiàn)象。隋煬帝時(shí)就出現(xiàn)了“國用不足，并取社倉（義倉）之物以充官費(fèi)”的狀況。武周以后，當(dāng)政府用度不足時(shí)，往往動(dòng)用義倉儲(chǔ)備，這直接導(dǎo)致了“中宗神龍（705-707）之后，天下義倉，費(fèi)用向盡”的局面。玄宗即位之后著手調(diào)整，規(guī)定義倉糧食被挪用后，須盡快以正倉儲(chǔ)備填補(bǔ)，要求保證義倉糧儲(chǔ)數(shù)量以維持其賑荒功能。至開元二十五年（737），進(jìn)一步明確并細(xì)化了義倉糧儲(chǔ)的征收方式，回到以“畝別稅粟二升”的地稅征收，并對沒有田地的商人采取按戶征收的方式，且再次強(qiáng)調(diào)義倉糧儲(chǔ)只能用于救荒，不能用作他途。義倉的收儲(chǔ)規(guī)模也在玄宗時(shí)達(dá)到高峰。

安史之亂（755-763）對唐朝的沖擊是巨大而持久的，糧食儲(chǔ)備消耗殆盡，正倉“暨天寶末，無不罄矣”。安史之亂后，恢復(fù)緩慢、危機(jī)不斷，嚴(yán)重時(shí)甚至直接威脅到了皇帝的安全。戰(zhàn)亂中遭到嚴(yán)重破壞的倉儲(chǔ)體系面臨重建。保障皇室、官員，且由稅收直接供給的正倉，以及由正倉提供保障的轉(zhuǎn)運(yùn)倉、太倉恢復(fù)相對較快。常平倉、義倉的重建則更加困難，一些有益舉措或并未實(shí)行、或效果不佳。德宗時(shí)期，為解決兩京地區(qū)糧價(jià)過高問題，政府投入市場的糧食來自于太倉而非常平倉，也恰好說明此期常平倉的廢弛。常平倉的恢復(fù)與義倉有關(guān)。

義倉糧儲(chǔ)來自于地稅，公元780年推行兩稅法之后，地稅成為正稅，是否以其中一部分作為義倉的倉儲(chǔ)來源呢？不是。德宗貞元元年（785）、貞元九年（793）兩次下詔，讓州縣長官在豐收之年勸課百姓，繳納糧食置義倉，其實(shí)是企圖以增加百姓負(fù)擔(dān)的方式重建義倉制度。由于義倉的民間儲(chǔ)備色彩早已喪失，它與地方政府掌控的常平倉的區(qū)別也逐漸減少，到了憲宗元和元年（806），“天下州府每年所稅地子數(shù)內(nèi)，宜十分取二分，均充常平倉及義倉”的規(guī)定，使二者均以兩稅法中的地稅作為倉儲(chǔ)來源，性質(zhì)趨同。常平倉改為實(shí)物形式的儲(chǔ)備后，以常平倉本錢，利用市場買賣手段調(diào)節(jié)糧食價(jià)格的能力明顯弱化，此后常平倉與義倉往往連稱，以借貸或賑濟(jì)的方式發(fā)揮作用。

唐代各類糧倉由于性質(zhì)不同，設(shè)置數(shù)量多少不一，因此在唐代糧食儲(chǔ)備中所占比例有較大差異。這從《通典》所載唐玄宗天寶八年（749）的統(tǒng)計(jì)中可見一斑，“諸色倉糧總千二百六十五萬六千六百二十石?！齻}總四千二百一十二萬六千一百八十四石?！x倉總六千三百一十七萬七千六百六十石?！Ｆ絺}總四百六十萬二千二百二十石”，共有一億二千二百五十六萬二千六百八十四石。在這里，由“諸色倉”包含細(xì)目可知，是指太倉和轉(zhuǎn)運(yùn)倉，共占10.3%，正倉占34.4%，義倉占51.5%，常平倉占3.8%。正倉和義倉是唐代中期糧食儲(chǔ)備的主要部分，也就是安史之亂爆發(fā)（753）之前，唐代是以地方政府的糧食儲(chǔ)備作為全國糧食儲(chǔ)備主體的。安史之亂以后的情況，缺乏系統(tǒng)資料，從某些個(gè)案來看，中央儲(chǔ)備所占比例有所增長，常平倉義倉占比則顯著下降。

就數(shù)量而言，隋唐國家糧食儲(chǔ)備的規(guī)模相當(dāng)可觀。隋西京長安有太倉，東京洛陽有含嘉倉，華州置永豐倉，陜州置太原倉，儲(chǔ)米粟多者達(dá)千萬石，少者不下數(shù)百萬石，天下義倉又皆充滿，達(dá)到了近四百年來未有的程度。后在洛陽附近又新置洛口倉和回洛倉，據(jù)《資治通鑒》的描述，洛口倉城“周回二十余里，穿三千窖，窖容八千石以還”。考古工作者近年發(fā)現(xiàn)了隋回洛倉城，倉城呈長方形，倉窖排列整齊，倉窖呈口大底小的缸形，體積約401立方米，可儲(chǔ)放糧食約27.5萬千克，推算整個(gè)倉城有倉窖約700座?！锻ǖ洹酚涊d，唐玄宗“天寶八年（749），通計(jì)天下倉糧屯收并和糴等見數(shù)，凡一億九千六百六萬二千二百二十石”。這是一個(gè)什么數(shù)字呢？現(xiàn)代學(xué)者認(rèn)為，唐朝此階段的實(shí)際人口數(shù)字約在七千八百萬左右。若以此計(jì)，則人均糧儲(chǔ)2.5石。唐代成年人日食米二升，一月六斗，2.5石則相當(dāng)于一個(gè)成人4個(gè)月的口糧。換句話說，這些糧食足夠當(dāng)時(shí)全國人吃上四個(gè)月。此估算雖然粗疏，但也可見唐代糧食儲(chǔ)備的規(guī)模相當(dāng)驚人。

隋唐糧食儲(chǔ)備，不可謂不多，“多”是糧食儲(chǔ)備發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，但不是全部。糧食儲(chǔ)備是否能夠被有效利用、發(fā)揮作用，還與糧食儲(chǔ)備的管理、應(yīng)用政策密切相關(guān)。

隋唐國家糧食儲(chǔ)備的管理應(yīng)用政策

唐太宗貞觀十一年（637），侍御史馬周在上疏中稱：“國之興亡，不由蓄積多少，唯在百姓苦樂。”他的認(rèn)識(shí)，來自對隋朝滅亡教訓(xùn)的深刻理解。

隋朝府庫充盈，號稱夠用五六十年，隋文帝也口口聲聲“寧積于人，無藏府庫”。但真的發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)，百姓竟然得不到及時(shí)救助。唐太宗曾說：“隋開皇十四年（594）大旱，人多饑乏。是時(shí)倉庫盈溢，竟不許賑給，乃令百姓逐糧。隋文不憐百姓而惜倉庫?！彼逦牡凼欠瘛安粦z百姓而惜倉庫”，尚有爭議，但即使有，也只是賑給不及時(shí)的一個(gè)因素，從更廣闊的范圍考察，更重要的因素當(dāng)是中央集權(quán)式的倉儲(chǔ)管理制度造成的。地方官無權(quán)擅自動(dòng)用官倉糧儲(chǔ)，是有傳統(tǒng)的。北魏末年，關(guān)中地區(qū)糧價(jià)騰涌，有人想從官倉借糧，負(fù)責(zé)人張軌回答：“以私害公，非吾宿志。濟(jì)人之難，詎得相違?！睆堒墴o權(quán)動(dòng)用官倉儲(chǔ)備，為了幫助別人，他賣掉自己的衣服，買了糧食接濟(jì)。隋代義倉原本具有民間自治色彩，社司就有權(quán)開倉賑濟(jì)。但開皇十五年（595）以后，義倉漸被納入官倉系統(tǒng)。不要說社司，就是地方官也無權(quán)根據(jù)實(shí)際情況自行開倉放賑。這種制度安排，自然會(huì)使糧食儲(chǔ)備在救災(zāi)中的效率降低。

隋末，農(nóng)民起義與叛軍迭興，與自然災(zāi)害造成的大范圍饑荒有關(guān)。而直接造成饑荒的，是天災(zāi)、更是人禍?！端鍟な池浿尽酚涊d，“是時(shí)百姓廢業(yè)，屯集城堡，無以自給。然所在倉庫，猶大充牣，吏皆懼法，莫肯賑救，由是益困。初皆剝樹皮以食之，漸及于葉，皮葉皆盡，乃煮土或搗藁末而食之。其后人乃相食”。在倉庫豐盈的情況下，竟造成了人吃人的慘劇，原因是“吏皆懼法，莫肯賑救”。吏懼何法？當(dāng)然是倉庫管理的法令，按照隋朝制度，地方官開倉賑給，“須待詔敕，不可擅與”，即需要上報(bào)中央、甚至要報(bào)皇帝批準(zhǔn)。隋末齊郡丞張須陁說：“今帝在遠(yuǎn)，遣使往來，必淹歲序。百姓有倒懸之急，如待報(bào)至，當(dāng)委溝壑矣?！卑傩找呀?jīng)處于極端危險(xiǎn)的境地，再要等到報(bào)請?jiān)谕庋灿蔚幕实叟鷾?zhǔn)，饑民就要棄尸于溝壑了。張須陁遂開倉賑濟(jì)。敢于冒著犯法風(fēng)險(xiǎn)而開倉放賑的官員，在隋末是鳳毛麟角。在此背景下，“開倉以賑”便成了隋末起義和叛亂中最有號召力的口號，隋朝諸倉城也成為隋末群雄爭奪、進(jìn)而推翻隋朝的重要戰(zhàn)略資源。因此可以說，是隋朝倉庫管理制度放大了自然災(zāi)害的造成的社會(huì)危機(jī)，加速了隋朝的滅亡。這才有了馬周“國之興亡，不由蓄積多少，唯在百姓苦樂”的認(rèn)識(shí)。

雖然有前車之鑒，但是我們看到，直到唐玄宗時(shí)期，已經(jīng)進(jìn)入官倉系統(tǒng)的義倉管理制度似乎沒有變化。玄宗開元二十二年（734）的詔書規(guī)定“應(yīng)給貸糧，本州錄奏，敕到，三口以下給米一石，六口以下給兩石，七口以下給三石”。貸糧的前提依然是“敕到”。編撰于開元后期的《唐六典》記述義倉管理制度，“將為賑貸，先申尚書，待報(bào)，然后分給”，地方官賑貸之前，仍舊需要報(bào)請中央尚書省批準(zhǔn)。制度調(diào)整出現(xiàn)在開元末，開元二十九年（741）正月詔：“承前諸州饑饉，皆待奏報(bào)，然始開倉賑給。道路悠遠(yuǎn)，何救懸絕！自今委州縣長官與采訪使量事給訖奏聞?！笨紤]到奏請后賑濟(jì)，會(huì)降低救災(zāi)效率，故將開倉賑給前奏報(bào)，改為開倉賑給后奏報(bào)，把開倉賑給的權(quán)限下放給了道級采訪使。憲宗元和十三年（818）進(jìn)一步下放權(quán)力，“天下州府常平義倉等斗斛，請準(zhǔn)舊例減估出糶，但以石數(shù)奏申，有司更不收管，州縣得專，以利百姓”，這樣就將常平義倉糧儲(chǔ)的支用權(quán)，交給了州縣一級。

權(quán)力下放到了州縣，遇到水旱災(zāi)害，地方官“差清強(qiáng)官勘審，如實(shí)，便任開倉”，賑濟(jì)后奏報(bào)即可。這有利于提高對災(zāi)害的應(yīng)對速度，較之隋末和唐前期，無疑是個(gè)進(jìn)步。但這并不能解決所有問題，唐后期，義倉糧儲(chǔ)被挪用問題依然存在；地方官自行提高征收額度現(xiàn)象屢禁不止，“分外邀額利，索耗物”，無異于稅外加稅。這些弊端又為兩宋所繼承，讓宋人發(fā)出義倉“不得為義”的感嘆。在南宋朱熹的倡導(dǎo)下，創(chuàng)辦了以民間力量主導(dǎo)、具有互助性質(zhì)的備荒倉儲(chǔ)——社倉?；氐街醒胝畠?chǔ)備、地方政府儲(chǔ)備、民間儲(chǔ)備的三元結(jié)構(gòu)，并為后代所繼承。

（作者為北京大學(xué)歷史系教授）

【參考文獻(xiàn)】

①魏征、令狐德棻撰：《隋書》卷二四《食貨志》，北京：中華書局，1973年。

②劉昫等撰：《舊唐書》卷四九《食貨志下》，北京：中華書局，1975年。

③歐陽修、宋祁撰：《新唐書》卷五一《食貨志一》、卷五二《食貨志二》，北京：中華書局，1975年。

④馮柳堂：《中國歷代民食政策史》，北京：商務(wù)印書館，1934年。

⑤張弓：《唐朝倉廩制度初探》，北京：中華書局，1986年。

⑥杜佑撰：《通典》卷一二《食貨十二》，北京：中華書局，1988年。