基于PPP模式下的農(nóng)村垃圾問題剖析與治理對(duì)策

范曉偉 趙韶凡 周輝

[摘?要]當(dāng)前，我國農(nóng)村人居環(huán)境是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、發(fā)展美麗鄉(xiāng)村的焦點(diǎn)問題，而在農(nóng)村人居環(huán)境治理方面，生活垃圾處理尤為重要。尋求清潔化、無污染的生活垃圾處理方式成為鄉(xiāng)村振興的迫切需求，對(duì)于解決農(nóng)村生活垃圾治理問題，PPP模式被視為最有力的手段之一?；诖耍诒敬握{(diào)查中，團(tuán)隊(duì)共走訪了句容市丁莊村、揚(yáng)中市油坊集鎮(zhèn)及長旺村、丹徒區(qū)上會(huì)村及長山村、京口區(qū)長江村等不同區(qū)域的6個(gè)農(nóng)村，發(fā)放并收回有效問卷78份。同時(shí)運(yùn)用問卷調(diào)查法、數(shù)據(jù)分析法和實(shí)地考察法，結(jié)合PPP模式，從政府和村民等角度，對(duì)目前農(nóng)村生活垃圾治理狀況進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的對(duì)策，希望能夠?yàn)槲覈r(nóng)村垃圾治理項(xiàng)目提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村生活垃圾; PPP 模式; 對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F29

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2019）08-0115-04

Abstract：At present， Chinas rural living environment is the focus of the government and the state to promote rural rejuvenation and the development of beautiful villages. In the rural settlement of human settlements， domestic garbage disposal is particularly important. The search for clean and pollution-free domestic waste treatment has become an urgent need for rural revitalization. The PPP model is regarded as one of the most powerful means to solve the problem of rural domestic waste management. Based on this， in this survey， the team visited 6 rural areas in different areas such as Dingzhuang Village in Jurong City， Youfang Town and Changwang Village in Yangzhong City， Shanghui Village and Changshan Village in Dantu District， Changjiang Village in Jingkou District. 78 valid questionnaires were issued and withdrawn. At the same time， using questionnaire survey， data analysis method and field survey method， combined with the characteristics of PPP model， the current situation of rural domestic waste management is analyzed from the government and villagers， and corresponding countermeasures are proposed. It is hoped that it can provide reference for Chinas rural waste control projects.

Keywords：Rural Domestic Garbage; PPP Model; Countermeasures

一、基于PPP模式的治理體系相關(guān)理論概述

（一） PPP模式的概念與發(fā)展

1. 國外PPP相關(guān)理論的發(fā)展

PPP，即Public-Private-Partnerships的簡(jiǎn)稱。學(xué)術(shù)界主要表述有“公私伙伴關(guān)系”及“政府和社會(huì)資本合作”等。

2004年，歐盟關(guān)于企業(yè)合作伙伴關(guān)系和社區(qū)公共合同和憲章法的“綠皮書”指出：“公私伙伴關(guān)系是公共機(jī)構(gòu)和商業(yè)社團(tuán)之間合作的形式，以確保基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)、創(chuàng)新、管理和維護(hù)或提供服務(wù)”。

2.國內(nèi)PPP相關(guān)理論的發(fā)展

在我國，PPP模式主要依據(jù)世界銀行的分類法。周正祥、張秀芳和張平（2015）從狹義和廣義的角度定義了PPP模式，狹義是指PPP模式所包含的各種種類，廣義上講PPP模式定義為一種為社會(huì)提供公共服務(wù)而形成的公私合作關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府的大包大攬?jiān)斐烧?cái)政壓力，不利于政府職能的發(fā)揮，將私營部門作為競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到項(xiàng)目建設(shè)中，市場(chǎng)機(jī)制可以更好發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)。

二、農(nóng)村生活垃圾治理現(xiàn)狀

（一）總體狀況

從政策角度看，鎮(zhèn)江市認(rèn)真貫徹落實(shí)《江蘇省生活垃圾分類體系實(shí)施指南》（2017）和《鎮(zhèn)江市委常委會(huì)工作要點(diǎn)》精神。針對(duì)農(nóng)村地區(qū)衛(wèi)生條件差，缺乏垃圾處理設(shè)備的問題，《鎮(zhèn)江市生活垃圾分類和治理三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020）》表明，農(nóng)村生活垃圾采用“二分四”處理模式：易腐垃圾就地生態(tài)處理;可回收物由村再生資源回收點(diǎn)或流動(dòng)回收車—鎮(zhèn)再生資源回收站—市集散交易中心—回收利用企業(yè);危害垃圾按相關(guān)規(guī)定統(tǒng)一處理;其他垃圾納入“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、市縣處理”的處理體系，由市政廢物處理設(shè)施進(jìn)行無害化處理，嚴(yán)禁秸稈、農(nóng)膜、建筑垃圾等混入生活垃圾收運(yùn)處理體系。

在實(shí)地走訪后我們了解到，基于鎮(zhèn)江市出臺(tái)的相關(guān)政策，各區(qū)市開展農(nóng)村環(huán)境整治具體工作。在揚(yáng)中市油坊鎮(zhèn)，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匾雅c中國天楹股份有限公司就廢物分類市場(chǎng)化項(xiàng)目達(dá)成合作協(xié)議，在集鎮(zhèn)范圍內(nèi)的鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、兩個(gè)住宅小區(qū)、三所學(xué)校及一條示范路試行，投放了分類垃圾箱。此外，他們還推出3套垃圾分類智能化系統(tǒng)，該系統(tǒng)擁有自動(dòng)稱重、自動(dòng)識(shí)別用戶、除臭、自動(dòng)上傳數(shù)據(jù)、溢出報(bào)警等功能。據(jù)了解，每個(gè)點(diǎn)位，每天可以收到3—4公斤可回收垃圾?？蛇z憾的是，在與村委會(huì)干部交流中發(fā)現(xiàn)，上級(jí)部門下發(fā)的部分政策環(huán)保文件參考性不強(qiáng)，對(duì)村民隨意扔垃圾的行為也缺乏引導(dǎo)以及強(qiáng)硬的懲戒措施。當(dāng)?shù)卣恼邩?biāo)準(zhǔn)由于人員缺乏、資金不足導(dǎo)致落實(shí)情況不佳。目前，就國內(nèi)而言，垃圾分類回收、沼氣池發(fā)酵等是最科學(xué)的垃圾處理方式，但鎮(zhèn)江大部分農(nóng)村還是采用不分類的先焚燒后掩埋的方式來處理生活垃圾。此外，政府出臺(tái)的相關(guān)環(huán)保政策文件在執(zhí)行過程中還存在著不穩(wěn)定等問題，惠民項(xiàng)目落實(shí)不到位。

（二） 垃圾治理現(xiàn)狀調(diào)查

從政府的角度來看，鎮(zhèn)江市一直關(guān)注農(nóng)村環(huán)境。為響應(yīng)國家的號(hào)召，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，鎮(zhèn)江市政府選擇行政推動(dòng)。在財(cái)政統(tǒng)籌的前提下，按照環(huán)保規(guī)定，對(duì)農(nóng)村專項(xiàng)資金進(jìn)行適當(dāng)傾斜，并把監(jiān)督考察制度落實(shí)到實(shí)處。行之有效的措施推動(dòng)了農(nóng)村生活垃圾控制進(jìn)程，大大改善了村莊的面貌。

在村委會(huì)方面，通過實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在有限的資金面前，村委會(huì)在農(nóng)村生活垃圾問題上采取的措施主要有村規(guī)民約、宣傳教育、修建基礎(chǔ)設(shè)施以及完善管理制度（如圖1）。其中，在生活垃圾處理的設(shè)施方面，目前鎮(zhèn)江市農(nóng)村的生活垃圾處理設(shè)施主要有垃圾箱、垃圾焚燒點(diǎn)及垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車。

在村民方面，從關(guān)于農(nóng)村生活垃圾治理的調(diào)查問卷回收分析及對(duì)村民的訪談結(jié)果來看，大部分村民還是能夠了解生活垃圾的類型，可是大多數(shù)村民并沒有將此付諸行動(dòng)。在調(diào)查問卷中有這樣的問題“您在傾倒垃圾時(shí)是否會(huì)對(duì)垃圾進(jìn)行分類？”（如圖2），僅有17.9%的村民能夠認(rèn)識(shí)到生活垃圾分類的重要性，進(jìn)行垃圾分類。

雖然大多數(shù)村民沒有意愿進(jìn)行垃圾分類，但仍有約92.3%村民還是希望農(nóng)村的居住環(huán)境能夠得到進(jìn)一步改善，并且期望村委會(huì)優(yōu)化垃圾治理模式。針對(duì)此問題，調(diào)查問卷中有這樣一道問題“將PPP模式創(chuàng)新融入到農(nóng)村生活垃圾處理時(shí)需要收取一定的服務(wù)費(fèi)，您能接受的每年最高收費(fèi)范圍是？” （如圖3）其中近80%的村民表示愿意接受100元以內(nèi)的收費(fèi)。值得考慮的是，雖然村民愿意采取新的模式，但在本調(diào)查中，7.7%的村民選擇“其他”，理由是原有的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)保持不變，由政府和村委會(huì)共同承擔(dān)大部分費(fèi)用。但大體上看來，大多數(shù)村民希望改善如今的生活環(huán)境，并且接受調(diào)整垃圾處理模式的收費(fèi)。

三、農(nóng)村生活垃圾治理中存在的問題

（一） 村民環(huán)保意識(shí)淡薄

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使得工業(yè)制品的使用越來越廣泛，工廠化生產(chǎn)使得工業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格越來越低，金屬、玻璃、塑料等可回收利用的資源被隨意丟棄，回收價(jià)格不斷走低也使得再利用的動(dòng)力越來越小。與此同時(shí)，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象越來越突出。在走訪的村里，除了工作的中年人以外，我們看到的大多是老年人，這輩人文化水平不高，且很少接觸到環(huán)保教育。面對(duì)生活垃圾及其性質(zhì)的變化，農(nóng)村居民生活習(xí)慣卻仍是舊觀念，亂堆亂放垃圾隨處可見，致使“垃圾圍村”現(xiàn)象不斷發(fā)生，環(huán)境污染越來越嚴(yán)重。

此外，外出務(wù)工的青壯年增多和互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體的興起，使得農(nóng)村對(duì)外交流的步伐加快。受不良社會(huì)風(fēng)氣的影響，很多保護(hù)環(huán)境的鄉(xiāng)規(guī)民約逐步喪失了約束力，追求金錢與個(gè)體自由成為趨勢(shì)，而對(duì)環(huán)境保護(hù)則抱著“事不關(guān)己”的態(tài)度。

（二） 垃圾收集設(shè)施滯后

一方面，垃圾處理的過程中需耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。長期以來，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村與城市的地位不相等，處于弱勢(shì)地位。我國市政資金主要向城市傾斜，農(nóng)村地區(qū)僅在財(cái)政預(yù)算中占極小部分。因此，如今農(nóng)村垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)非常緩慢，與城市的差距越來越大。

另一方面，從公共管理的角度來看，垃圾收集設(shè)施滯后是農(nóng)村“空心化”的現(xiàn)象之一。農(nóng)村地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品附加值低且就業(yè)無法保障，經(jīng)濟(jì)利益無法滿足，導(dǎo)致農(nóng)村人口大量流失，使得從事農(nóng)村垃圾處理回收的適齡人員短缺。同時(shí)由于鎮(zhèn)江地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施修建時(shí)間久遠(yuǎn)，后期缺乏維護(hù)，垃圾處理功能無法與時(shí)俱進(jìn)，不能滿足多樣化的垃圾處理需求。

（三）處理模式創(chuàng)新不足

目前，垃圾處理的討論和實(shí)踐主要集中在垃圾產(chǎn)生后采取的處理措施，很少研究如何從源頭上減少垃圾的產(chǎn)生。在舊觀念的影響下，農(nóng)村服務(wù)型城市的形勢(shì)沒有根本改變，大量的垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠建在農(nóng)村地區(qū)。這一系列措施存在大量問題，一是回收來的垃圾從農(nóng)村運(yùn)到城郊，只是轉(zhuǎn)移了存放地點(diǎn)，并沒有消除污染。二是地方尚未建立垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理設(shè)施建設(shè)體系，滲漏液處理技術(shù)落后，后續(xù)污染防控難度大。三是政府缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，部門之間協(xié)調(diào)不足，城鄉(xiāng)垃圾的增長日益加快，受“鄰避效應(yīng)”影響，填埋場(chǎng)面臨很大的接納壓力。缺乏合理的規(guī)劃和配套的處理設(shè)施，使得農(nóng)村垃圾處理水平與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展之間的差距日益擴(kuò)大，和人民群眾對(duì)美好環(huán)境的向往存在一定差距。

四、基于PPP模式的農(nóng)村生活垃圾治理對(duì)策

（一） 利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)垃圾分類和資源化

傳統(tǒng)垃圾處理模式大面積污染生態(tài)環(huán)境，同時(shí)，鄉(xiāng)村建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，垃圾治理各個(gè)環(huán)節(jié)都需要大量的資金投入。從根本上改變農(nóng)村“臟亂差”的局面，必須推動(dòng)生活垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化，通過發(fā)展回收再利用的經(jīng)濟(jì)模式實(shí)現(xiàn)“以人為本”的全面協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

垃圾處理產(chǎn)業(yè)化要求管理層要改變過去只注重末端處理，而忽視前端減排和中端回收利用的垃圾處理方式，廢物回收利用的發(fā)展要求在垃圾處理產(chǎn)業(yè)中引入市場(chǎng)機(jī)制，培育合格的有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體，從而推動(dòng)生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。農(nóng)村生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的表現(xiàn)形式是運(yùn)營管理市場(chǎng)化。首先，在管理方面，有必要引入改變公共機(jī)構(gòu)壟斷管理的第三方投資管理模式，提高運(yùn)營管理效率，降低運(yùn)營成本。其次要明確運(yùn)營主體，防止政企不分。垃圾回收運(yùn)營的公司必須嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度來處理運(yùn)營成本和利潤之間的關(guān)系。通過引入多方投資，可以減少對(duì)私人資本和外國資本進(jìn)入的限制，增加廢物處理設(shè)施，生活垃圾的產(chǎn)業(yè)化提高了資源回收和再利用效率，促進(jìn)了垃圾分類和資源化，是PPP模式下垃圾處理方式中不可或缺的一部分。

（二） 保障社會(huì)資本合理回報(bào)，激發(fā)市場(chǎng)活力

沿海地區(qū)農(nóng)村垃圾收集成本、轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)用、焚燒垃圾成本以及衛(wèi)生填埋垃圾成本涉及資金的主要來源包括政府投入、社會(huì)投資和居民籌資等，大部分資金來自政府部門，途徑單一。由于不能完全滿足所需資金需求，農(nóng)村地區(qū)日益增長的公共服務(wù)需求與政府資金短缺的矛盾日漸突出。此外，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一線城市相比，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)江市在垃圾處理市場(chǎng)化方面運(yùn)作水平較低，社會(huì)資本參與積極性不高，投資回報(bào)不明顯。

2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，規(guī)定“PPP 模式主要適用于政府負(fù)有責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。垃圾治理等市政設(shè)施以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用 PPP 模式建設(shè)?！惫膭?lì)形式創(chuàng)新，解決實(shí)際問題。這意味著鎮(zhèn)江市的農(nóng)村生活垃圾治理模式上可以采取 PPP 模式，并使企業(yè)在農(nóng)村生活垃圾治理中成為重要主體。事實(shí)上，現(xiàn)在鎮(zhèn)江市農(nóng)村生活垃圾治理已經(jīng)開始著手實(shí)施 PPP模式。

（三） 調(diào)動(dòng)村民積極性，培育多方治理主體

農(nóng)村生活垃圾管理是一項(xiàng)關(guān)系到農(nóng)民生活的公共事務(wù)。生活環(huán)境質(zhì)量直接影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活和身體健康。因此，除了政府、村委會(huì)及企業(yè)等參與主體外，農(nóng)民也是農(nóng)村生活垃圾治理的自然主體。目前，國家積極推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)，政府主導(dǎo)的新農(nóng)村建設(shè)，強(qiáng)化了各種行政動(dòng)員，而在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)賢同村民存在天然的情感和身份認(rèn)同，考慮到實(shí)際的治理成本和社會(huì)動(dòng)員能力， “新鄉(xiāng)賢”文化的發(fā)展對(duì)于農(nóng)村事務(wù)處理中有著極大的作用。

同時(shí)，應(yīng)切實(shí)加大美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的宣傳教育力度，提高人們對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)。建立美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的公眾參與機(jī)制，提高村民的環(huán)保意識(shí)，營造良好的農(nóng)村建設(shè)氛圍。贊揚(yáng)先進(jìn)模式，懲處污染行為，充分調(diào)動(dòng)了廣大群眾參與建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的熱情和積極性，使全體村民都來關(guān)心、支持和監(jiān)督美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作。

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（責(zé)任編輯：顧曉濱?馬琳）