新時(shí)代職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理的行動(dòng)要旨、困境與突破

[摘要]職教集團(tuán)化辦學(xué)作為我國(guó)職業(yè)教育改革的模式創(chuàng)新，是深化產(chǎn)教融合、合作育人的典型范式。新時(shí)代下，職教集團(tuán)化辦學(xué)面臨著復(fù)雜的發(fā)展形勢(shì)，需要不斷優(yōu)化內(nèi)部治理水平，以提升職教集團(tuán)的發(fā)展質(zhì)量。文章深入分析了職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理優(yōu)化的行動(dòng)要旨，并針對(duì)當(dāng)前面臨的法人資格缺失、參與主體缺乏有效黏合機(jī)制、治理制度的法治化和規(guī)范化不足等問(wèn)題，提出了相應(yīng)的破解路徑：加強(qiáng)法律制度建設(shè)，建立職教集團(tuán)身份備案制;強(qiáng)化職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理的多元民主共治;建立健全職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理的制度體系;建構(gòu)“均衡利益”導(dǎo)向職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理模式。

[關(guān)鍵詞]新時(shí)代 ?職業(yè)教育 ?集團(tuán)化辦學(xué) ?內(nèi)部治理

[作者簡(jiǎn)介]黃誠(chéng)（1964- ），男，河南平輿人，三亞學(xué)院管理學(xué)院，講師，博士。（海南 ?三亞 ?572000）

[中圖分類號(hào)]G710 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ?[文章編號(hào)]1004-3985（2019）11-0013-08

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”，這標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展到了一個(gè)全新的階段。伴隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，職業(yè)教育領(lǐng)域內(nèi)的矛盾也轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的高質(zhì)量教育需求和職業(yè)教育不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。適應(yīng)新時(shí)代職業(yè)教育領(lǐng)域社會(huì)主要矛盾的變化，需要大力發(fā)展職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)，以此為翹板深化職業(yè)教育領(lǐng)域內(nèi)的改革。職教集團(tuán)化辦學(xué)是新時(shí)代我國(guó)職業(yè)教育實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的重要探索，也是我國(guó)深化產(chǎn)教融合、構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重大舉措。然而，由于我國(guó)職教集團(tuán)化辦學(xué)發(fā)展起步較晚，在內(nèi)部治理方面仍面臨著諸多困難和障礙。面向新時(shí)代，要明晰職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理的行動(dòng)要旨，深入研究?jī)?nèi)部治理面臨的困境，并找出突破路徑，以保障職教集團(tuán)化辦學(xué)的穩(wěn)步發(fā)展。

一、新時(shí)代職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理優(yōu)化的行動(dòng)要旨

在職教集團(tuán)化辦學(xué)過(guò)程中，內(nèi)部治理是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性工作，其成效既會(huì)影響到職業(yè)教育辦學(xué)的質(zhì)量和水平，也將影響到我國(guó)產(chǎn)教融合、校企合作的實(shí)施進(jìn)程。職教集團(tuán)化辦學(xué)參與主體眾多，牽涉面極廣，因而職教集團(tuán)的內(nèi)部治理往往呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜、千頭萬(wàn)緒的局面。但是，職教集團(tuán)的內(nèi)部治理實(shí)質(zhì)上遵循著一系列簡(jiǎn)單而又重要的行動(dòng)要旨，只要厘清這些要旨，就能抓住集團(tuán)治理工作的“牛鼻子”，從而事半功倍地實(shí)現(xiàn)職教集團(tuán)內(nèi)部善治。

（一）厘清多元參與主體的權(quán)利責(zé)任義務(wù)

以政府機(jī)構(gòu)、學(xué)校、行業(yè)組織、企業(yè)為核心的多元主體共同參與是職教集團(tuán)化辦學(xué)的基本特征。各種類型、不同性質(zhì)的社會(huì)主體共同參與的集團(tuán)化辦學(xué)模式優(yōu)化了職業(yè)教育辦學(xué)結(jié)構(gòu)，充實(shí)了職業(yè)教育資源，增強(qiáng)了職業(yè)教育辦學(xué)的協(xié)同性，但同時(shí)也不可避免地形成了多元化的利益訴求以及復(fù)雜化的利益關(guān)系。不同利益相關(guān)主體基于自身的利益訴求做出決策和行動(dòng)，進(jìn)而引發(fā)盤根錯(cuò)節(jié)的利益博弈，往往在公與私、義與利、利益與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)等方面出現(xiàn)價(jià)值沖突與利益紛爭(zhēng)。在這樣的局面下，厘清多集團(tuán)內(nèi)部各成員單位的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，便成為優(yōu)化職教集團(tuán)內(nèi)部治理的基礎(chǔ)性工作?；诖耍枰攸c(diǎn)明確兩方面的問(wèn)題：第一，要科學(xué)樹(shù)立職教集團(tuán)化辦學(xué)的利益目標(biāo)。職教集團(tuán)化辦學(xué)的根本任務(wù)是育人，因此應(yīng)當(dāng)在充分溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上圍繞聯(lián)合育人，樹(shù)立一個(gè)各方參與主體都能從中獲益并且愿意為之努力的總體育人目標(biāo)，再根據(jù)不同成員單位的利益訴求及其在集體化辦學(xué)過(guò)程中的地位和作用進(jìn)一步制定具體的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)、不同主體的辦學(xué)目標(biāo)與集團(tuán)辦學(xué)總體目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一，最大限度地發(fā)揮出各成員單位的辦學(xué)合力。第二，科學(xué)界定不同辦學(xué)主體的責(zé)任。盡管從邏輯上來(lái)講，職教集團(tuán)化辦學(xué)是有利于每一方參與主體的長(zhǎng)期利益的，但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐過(guò)程中情況則要復(fù)雜得多。由于不同辦學(xué)主體的利益訴求不盡相同，就有可能出現(xiàn)個(gè)別成員單位為追求自身短期利益而損害其他成員單位利益的行為;同時(shí)，由于不同辦學(xué)主體在資源稟賦、綜合實(shí)力上存在差距，因而在集團(tuán)化辦學(xué)過(guò)程中所起的作用必然是不同的，加之不同辦學(xué)主體在集團(tuán)化辦學(xué)過(guò)程中的受益情況也不盡相同，就需要按照貢獻(xiàn)能力與受益水平綜合考量、科學(xué)劃分各成員單位的具體辦學(xué)責(zé)任，并對(duì)責(zé)任進(jìn)行層級(jí)劃分。綜上分析可見(jiàn)，優(yōu)化職教集團(tuán)化辦學(xué)的內(nèi)部治理，邏輯基礎(chǔ)是厘清多元參與主體的權(quán)利責(zé)任義務(wù)，這既是順利實(shí)現(xiàn)職教集團(tuán)化辦學(xué)總體育人目標(biāo)的內(nèi)在要求，也是充分發(fā)揮各利益相關(guān)主體的育人作用的必然要求。

（二）構(gòu)建多元參與主體良性互動(dòng)的合作關(guān)系

在辦學(xué)模式層面，集團(tuán)化辦學(xué)是典型的多元主體協(xié)同育人模式，構(gòu)建政府機(jī)構(gòu)、學(xué)校、行業(yè)組織、企業(yè)等辦學(xué)主體之間良性互動(dòng)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的合作關(guān)系，是職教集團(tuán)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部善治的基本要求。在辦學(xué)優(yōu)勢(shì)層面，相較于一般意義上的校企合作辦學(xué)，集團(tuán)化辦學(xué)在促進(jìn)辦學(xué)主體多元化的同時(shí)，也形成了更加緊密的“校政行企”一體化辦學(xué)格局。相應(yīng)地，構(gòu)建多元參與主體良性互動(dòng)的合作關(guān)系，便成為職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理的邏輯起點(diǎn)。具體來(lái)講，職教集團(tuán)化辦學(xué)多元參與主體的良性互動(dòng)合作關(guān)系主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，互信?；バ攀呛献鞯幕?，沒(méi)有成員單位之間的高度互信、協(xié)同配合，集團(tuán)化辦學(xué)就不可能取得預(yù)期成效。然而，職教集團(tuán)化辦學(xué)的參與主體既有行政主體，也有教育主體，還有經(jīng)濟(jì)主體。不同性質(zhì)的主體在組織文化、價(jià)值取向、利益訴求、行為方式等方面存在的顯著差異，使得各成員單位間互信關(guān)系的建立成為一項(xiàng)困難的任務(wù)。正因?yàn)槿绱耍毥碳瘓F(tuán)化辦學(xué)的內(nèi)部治理必須把構(gòu)建辦學(xué)主體間的互信關(guān)系擺在突出位置。第二，互惠?；セ菔潜３趾献麝P(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定的根本動(dòng)力，也是職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理需要實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)之一。在職教集團(tuán)化辦學(xué)運(yùn)行過(guò)程中，不同參與主體的利益訴求與價(jià)值取向不盡相同，這既為其互惠互利創(chuàng)造了條件，又為其利益博弈留下了空間。因此，如何優(yōu)化職教集團(tuán)化辦學(xué)的內(nèi)部治理，使之能夠持續(xù)促進(jìn)不同成員單位之間的互惠互利，減少成員單位之間的利益博弈，就成為考驗(yàn)職教集團(tuán)內(nèi)部治理能力的關(guān)鍵。第三，互助?；ブ墙⒘夹院献麝P(guān)系的必然要求，也是合作主體發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)的基本途徑。職教集團(tuán)化辦學(xué)的目的是匯聚社會(huì)資源、發(fā)揮社會(huì)合力，以持續(xù)推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的建設(shè)。職教集團(tuán)內(nèi)部治理要為優(yōu)化集團(tuán)資源配置、發(fā)揮集團(tuán)化辦學(xué)協(xié)同效應(yīng)服務(wù)，就需要強(qiáng)化各辦學(xué)參與主體的責(zé)任意識(shí)，著力構(gòu)建多元辦學(xué)主體間的互助關(guān)系，促進(jìn)人才、物質(zhì)、信息在職教集團(tuán)內(nèi)部的充分、合理流動(dòng)。

（三）激勵(lì)多元參與主體充分發(fā)揮育人作用

職業(yè)教育作為以技術(shù)技能教育為主要內(nèi)容的實(shí)用型教育，其本身就具有鮮明的實(shí)踐品格和跨界屬性，因此走社會(huì)化辦學(xué)道路一直是我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展遵循的基本方針。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕19號(hào)）頒布以來(lái)，產(chǎn)教融合就成為我國(guó)職業(yè)教育改革和人才培養(yǎng)的整體性制度安排，激勵(lì)多元社會(huì)主體參與職業(yè)教育辦學(xué)，充分發(fā)揮其育人主體作用也成為新時(shí)代我國(guó)職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的重要內(nèi)容。然而，就近年來(lái)全國(guó)各地的職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作實(shí)施情況來(lái)看，政府干預(yù)過(guò)多、學(xué)校適應(yīng)能力不足、企業(yè)參與積極性不高、行業(yè)組織被邊緣化的局面始終未能得到根本改善，職業(yè)教育多元參與主體的育人作用得不到有效發(fā)揮已然成為深化產(chǎn)教融合的一大障礙。由此，2015年7月，《教育部關(guān)于深入推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的意見(jiàn)》（教職成〔2015〕4號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）正式出臺(tái)，文件明確指出：“鼓勵(lì)多元主體組建職業(yè)教育集團(tuán)，強(qiáng)化合作育人?！笨梢?jiàn)，優(yōu)化職教集團(tuán)化辦學(xué)的內(nèi)部治理，必須以激勵(lì)多元參與主體充分發(fā)揮育人作用為目標(biāo)，為構(gòu)建多元共治的現(xiàn)代職業(yè)教育體系貢獻(xiàn)力量。從政府層面來(lái)講，各級(jí)行政以及教育主管部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)深化“放管服”改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，減少行政審批以及不當(dāng)干預(yù)，持續(xù)激發(fā)社會(huì)性主體的辦學(xué)活力。與此同時(shí)，要用引導(dǎo)代替管制，繼續(xù)發(fā)揮好政策制定和資源配置職能，為職教集團(tuán)化辦學(xué)實(shí)現(xiàn)善治提供制度保障。從學(xué)校層面來(lái)講，參與集團(tuán)化辦學(xué)的職業(yè)學(xué)校要切實(shí)深化教育改革，創(chuàng)新教育教學(xué)管理制度，增強(qiáng)辦學(xué)的適應(yīng)性和靈活性，強(qiáng)化教育供給與市場(chǎng)需求的對(duì)接，尤其是要想方設(shè)法提升自身的社會(huì)服務(wù)能力，為產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展提供形式多樣、類型豐富的專業(yè)服務(wù)，吸引各界社會(huì)力量前來(lái)合作。從企業(yè)層面來(lái)講，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者要增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到企業(yè)在促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展、經(jīng)濟(jì)繁榮以及社會(huì)穩(wěn)定方面的重要作用，注重企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益的平衡，積極參與職教集團(tuán)化辦學(xué)事務(wù)。從行業(yè)組織層面來(lái)講，以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的行業(yè)組織要發(fā)揮好服務(wù)職能，利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)以及人脈優(yōu)勢(shì)，為職教集團(tuán)化辦學(xué)提供中介服務(wù)和專業(yè)指導(dǎo)。

二、當(dāng)前職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

近年來(lái)，在國(guó)家政策的引導(dǎo)和激勵(lì)下，全國(guó)各地組建了數(shù)量眾多的職教集團(tuán)，探索出了豐富多樣的職教集團(tuán)化辦學(xué)模式，為我國(guó)深入實(shí)施產(chǎn)教融合、校企合作做出了突出貢獻(xiàn)。但與此同時(shí)，由于我國(guó)的職教集團(tuán)化辦學(xué)理論研究尚不深入，體制機(jī)制建設(shè)不完善，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累不豐富，致使各地職教集團(tuán)在內(nèi)部治理上面臨重重困難和障礙。

（一）職教集團(tuán)的法人資格缺失，陷入合法性身份危機(jī)的困境

當(dāng)前我國(guó)職教集團(tuán)化辦學(xué)的組織模式主要以聯(lián)盟為主，其組建方式通常是在地方政府或者教育主管部門的主導(dǎo)下，由優(yōu)秀職業(yè)學(xué)校（或龍頭企業(yè)）牽頭聯(lián)系地方兄弟學(xué)校、科研院所、行業(yè)協(xié)會(huì)、合作企業(yè)等相關(guān)主體聯(lián)合成立職教集團(tuán)，各參與主體簽訂合作契約，約定在集團(tuán)化辦學(xué)的框架下開(kāi)展教育活動(dòng)以及實(shí)施合作項(xiàng)目。盡管加入聯(lián)盟的各成員單位都擁有獨(dú)立的法人資格，相互之間的產(chǎn)權(quán)邊界也十分清晰，但由其締結(jié)契約而形成的利益共同體——職教集團(tuán)在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系內(nèi)并不具備獨(dú)立的法人資格。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》的規(guī)定，法人主要被區(qū)分為企業(yè)法人與非企業(yè)法人兩大類。職教集團(tuán)化辦學(xué)不以營(yíng)利為目的，且從事的教育活動(dòng)具有公益屬性，自然不是企業(yè)法人。而在非企業(yè)法人的構(gòu)成中，不論是機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人，還是社會(huì)團(tuán)體法人，其法律構(gòu)成要件都與職教集團(tuán)不完全符合，這就使得職教集團(tuán)陷入了合法性身份危機(jī)的困境，為職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理體系的構(gòu)建埋下巨大隱患。具體而言，主要表現(xiàn)為：第一，參與主體的權(quán)責(zé)利難以劃分，推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重。各辦學(xué)主體權(quán)責(zé)利的合理、清晰劃分是職教集團(tuán)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部善治的基礎(chǔ)，但由于職教集團(tuán)本身法人資格缺失，各成員單位在辦學(xué)過(guò)程中的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)劃分缺乏法律依據(jù)，只能依靠協(xié)議規(guī)定來(lái)明確。然而，書(shū)面協(xié)議不可能事無(wú)巨細(xì)地涵蓋所有現(xiàn)實(shí)情況，一旦各成員單位在具體合作事務(wù)中面臨利益沖突或責(zé)任追究時(shí)，就極易出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。第二，參與主體角色定位模糊，資源調(diào)動(dòng)難。職教集團(tuán)化辦學(xué)要取得實(shí)效，就需要促進(jìn)政府、學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)、科研院所等各類主體充分融合且各司其職。但是，由于當(dāng)前我國(guó)的職教集團(tuán)本身法人資格缺失，各成員單位大都是以尋求滿足短期利益的動(dòng)機(jī)加入進(jìn)來(lái)的，如地方政府為完成某一項(xiàng)政績(jī)指標(biāo)，企業(yè)需要特定規(guī)格的技術(shù)技能人才等。一旦這些短期的階段性需求得到滿足，相關(guān)成員單位履行職教集團(tuán)賦予工作責(zé)任的積極性就會(huì)大打折扣，從而造成職教集團(tuán)化辦學(xué)流于形式，集而不團(tuán)，團(tuán)而無(wú)力。

（二）多元化的成員單位缺乏有效黏合機(jī)制，導(dǎo)致治理效能低下

《意見(jiàn)》指出：“建立和完善集團(tuán)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，提升內(nèi)部聚集能力，促進(jìn)集團(tuán)成員的深度合作和協(xié)同發(fā)展?！笨梢?jiàn)，打造多元主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)、深度融合、共謀發(fā)展的辦學(xué)格局，是職教集團(tuán)運(yùn)作過(guò)程中實(shí)現(xiàn)內(nèi)部善治的重要體現(xiàn)。但就現(xiàn)階段我國(guó)的職教集團(tuán)化辦學(xué)實(shí)踐探索而言，成員單位之間缺乏有效的粘合機(jī)制，導(dǎo)致治理效能低下仍舊是一個(gè)突出問(wèn)題。究其原因，第一，產(chǎn)權(quán)制度不健全導(dǎo)致職教集團(tuán)化辦學(xué)難以實(shí)現(xiàn)成員單位之間的資源優(yōu)化配置。產(chǎn)權(quán)制度作為一種為明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及產(chǎn)權(quán)規(guī)則的制度性安排，發(fā)揮著調(diào)節(jié)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要功能。職教集團(tuán)化辦學(xué)既然是多元主體共同參與的辦學(xué)模式，那么在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中必然會(huì)涉及產(chǎn)權(quán)的分割與組合、置換與買賣等產(chǎn)權(quán)關(guān)系變更需求。但是，由于當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)并未就職教集團(tuán)化辦學(xué)過(guò)程中不同成員單位之間的產(chǎn)權(quán)交易做出規(guī)定，就造成各參與主體之間的產(chǎn)權(quán)流通缺乏保障。不僅如此，由于產(chǎn)權(quán)制度不健全，職教集團(tuán)化辦學(xué)過(guò)程中各成員單位的投入與收益計(jì)算也變得困難。產(chǎn)權(quán)流通不便與投資收益不確定并存，既阻礙了職教集團(tuán)內(nèi)部的資源優(yōu)化配置，又使得成員單位之間缺乏利益捆綁的紐帶，降低了集團(tuán)化辦學(xué)的黏性。第二，治理模式不成熟導(dǎo)致職教集團(tuán)治理效能低下。當(dāng)前國(guó)內(nèi)的職教集團(tuán)內(nèi)部治理的主流模式主要有三種，分別是理事會(huì)主導(dǎo)的多元主體共同決策制、政府主導(dǎo)的理事長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的股東決策制。多元主體共同決策制的基礎(chǔ)是職教集團(tuán)各成員單位之間的契約關(guān)系;理事長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)是政府直接介入職教集團(tuán)治理;股東決策制的基礎(chǔ)則是職教集團(tuán)辦學(xué)的高度市場(chǎng)化。盡管上述三種治理模式各有千秋，但都面臨著一個(gè)共同問(wèn)題，即沒(méi)能從根本上形成一個(gè)以產(chǎn)權(quán)為紐帶、具備獨(dú)立法人資格的辦學(xué)實(shí)體，集團(tuán)決策部門無(wú)法建立起具有硬性約束力的管理權(quán)威，從而造成職教集團(tuán)看似體量龐大、實(shí)力雄厚，實(shí)則組織松散、指揮協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)、治理效能低下，無(wú)法有效發(fā)揮出職教集團(tuán)在資源整合方面的優(yōu)勢(shì)。

（三）職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理制度設(shè)計(jì)法治化、規(guī)范化不足

職教集團(tuán)化辦學(xué)牽涉面廣，參與主體眾多，因此要實(shí)現(xiàn)職教集團(tuán)的良性治理，就需要建立一套科學(xué)化、法治化、規(guī)范化的內(nèi)部治理制度體系，用以規(guī)范各成員單位的行為，為職教集團(tuán)相關(guān)工作的平穩(wěn)有序開(kāi)展提供制度保障。盡管隨著我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合程度的不斷加深，全國(guó)各地的職教集團(tuán)化辦學(xué)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，但就辦學(xué)質(zhì)量和內(nèi)涵而言還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)創(chuàng)新型高素質(zhì)技術(shù)技能人才隊(duì)伍的培養(yǎng)需求，尤其是職教集團(tuán)內(nèi)部治理制度設(shè)計(jì)的法治化、規(guī)范化不足，嚴(yán)重制約了職教集團(tuán)規(guī)模化優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。這主要表現(xiàn)為：第一，決策機(jī)制不科學(xué)。決策機(jī)制是職教集團(tuán)內(nèi)部治理體系的核心構(gòu)成要素，是職教集團(tuán)各項(xiàng)工作高效有序開(kāi)展的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，我國(guó)職教集團(tuán)大都是松散的聯(lián)盟型組織，往往是由一個(gè)綜合實(shí)力較強(qiáng)的龍頭企業(yè)或者優(yōu)質(zhì)職業(yè)學(xué)校牽頭組建而成的，集團(tuán)內(nèi)部缺乏必要的權(quán)力制衡機(jī)制，導(dǎo)致集團(tuán)化辦學(xué)的重大事務(wù)決策權(quán)主要集中在主導(dǎo)單位的領(lǐng)導(dǎo)手中，其他成員單位在決策體系中處于弱勢(shì)地位，發(fā)言權(quán)較小，民主決策原則難以有效落實(shí)。第二，規(guī)則制定不合理。規(guī)則是職教集團(tuán)良性運(yùn)作的基石，也是各成員單位各司其職、協(xié)同配合的根本保障。由于我國(guó)職教集團(tuán)化辦學(xué)起步晚，模式不成熟，大量參與主體規(guī)則意識(shí)較為淡薄，加之各成員單位的權(quán)責(zé)利劃分不清晰，職教集團(tuán)主導(dǎo)單位綜合實(shí)力“一家獨(dú)大”，在規(guī)則制定工作上便不可避免地出現(xiàn)了決策主體單一、過(guò)度照顧主導(dǎo)單位利益的現(xiàn)象，使得職教集團(tuán)內(nèi)部制度和運(yùn)作規(guī)則失之公平。第三，財(cái)務(wù)管理制度不完善。職教集團(tuán)作為一種大規(guī)模社會(huì)化辦學(xué)模式，相關(guān)工作的開(kāi)展、合作項(xiàng)目的實(shí)施都需要充足的經(jīng)費(fèi)保障，因而需要建立完善的財(cái)務(wù)制度，以管理好集團(tuán)日常運(yùn)作的各項(xiàng)收支。但實(shí)際上，由于職教集團(tuán)法人地位缺失，集團(tuán)內(nèi)部各成員單位的一體化程度不足，集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)調(diào)動(dòng)各成員單位資金資源的能力十分有限，導(dǎo)致職教集團(tuán)運(yùn)作過(guò)程中的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、使用以及監(jiān)督都只能以主導(dǎo)單位為主，其他成員單位既缺乏提供經(jīng)費(fèi)的動(dòng)力，也缺乏管理監(jiān)督集團(tuán)財(cái)務(wù)狀況的權(quán)利，職教集團(tuán)難以建立起多渠道、立體化的財(cái)務(wù)管理制度體系。

（四）參與主體資源依賴非對(duì)稱，導(dǎo)致形式主義與投機(jī)主義并存

職教集團(tuán)化辦學(xué)的目的在于充分整合教育資源與產(chǎn)業(yè)資源，深化“產(chǎn)學(xué)研”一體化發(fā)展，促進(jìn)職業(yè)教育供給與市場(chǎng)需求的無(wú)縫對(duì)接。從某種意義上來(lái)講，職教集團(tuán)的本質(zhì)就是圍繞資源依賴而構(gòu)建的戰(zhàn)略聯(lián)盟。也正是因?yàn)槁毥碳瘓F(tuán)內(nèi)部各成員單位之間存在資源配置方面的依賴性與互補(bǔ)性，職教集團(tuán)化辦學(xué)才擁有了堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，也才擁有了牢固連接各成員單位的橋梁和紐帶。然而，在職教集團(tuán)的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，參與主體之間的資源依賴具有非對(duì)稱性，這就使得集團(tuán)內(nèi)部各成員單位之間的關(guān)系不平等。資源稟賦較為強(qiáng)勢(shì)的一方通常擁有更多發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，更容易借助規(guī)模效應(yīng)最大化自身的利益;而資源稟賦較為弱勢(shì)的一方往往不得不以妥協(xié)、讓步的方式維系自身在集團(tuán)中的地位，同時(shí)在集團(tuán)化辦學(xué)過(guò)程中所獲得的利益也相對(duì)較少。由此導(dǎo)致各成員單位之間的合作辦學(xué)不同程度地存在“貌合神離”的情況，形式主義與投機(jī)主義并存，嚴(yán)重影響了職教集團(tuán)化辦學(xué)的成效。具體表現(xiàn)如下：第一，企業(yè)主體因辦學(xué)利益難以保障而傾向于采取投機(jī)主義策略。企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，創(chuàng)造財(cái)富、獲取利潤(rùn)是其運(yùn)作經(jīng)營(yíng)的核心追求。在職教集團(tuán)化辦學(xué)過(guò)程中，如果是以地方龍頭企業(yè)作為主導(dǎo)單位組建的教育集團(tuán)，則企業(yè)一方的辦學(xué)權(quán)益通常能夠得到較為妥善的維護(hù)。但是，在以地方政府以及職業(yè)學(xué)校為主導(dǎo)而組建的職教集團(tuán)中，許多企業(yè)——尤其是中小型企業(yè)因?yàn)橘Y源有限，在聯(lián)合育人過(guò)程中對(duì)政府部門、職業(yè)學(xué)校的依賴性更大，要獲得優(yōu)質(zhì)的人力資源，就需要付出更多的成本，承擔(dān)更多的責(zé)任，由此造成企業(yè)的辦學(xué)利益受到擠壓，而為了最大限度地維護(hù)自身利益，企業(yè)往往更傾向于采取投機(jī)主義策略。第二，資源流動(dòng)不暢造成集團(tuán)內(nèi)部形式主義問(wèn)題突出。實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的前提是各類資源要素能夠充分、順暢地流動(dòng)，資源流動(dòng)阻力的大小與資源配置效率的高低是負(fù)相關(guān)關(guān)系。盡管職教集團(tuán)化辦學(xué)能夠有效減少各類辦學(xué)主體之間資源流動(dòng)的阻力和損耗，但由于集團(tuán)化辦學(xué)體制機(jī)制不健全、法律制度等層面的保障不完善、組織結(jié)構(gòu)過(guò)于松散等原因，集團(tuán)內(nèi)部的課程資源整合、教學(xué)共享合作、人員相互流動(dòng)等面臨諸多障礙，很多合作項(xiàng)目以及協(xié)同工作中都存在形式主義的問(wèn)題。

三、新時(shí)代職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理困境的突破路徑

優(yōu)化職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，要實(shí)現(xiàn)職教集團(tuán)內(nèi)部善治，既要解決思想意識(shí)問(wèn)題，也要解決制度保障問(wèn)題，還要解決利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，可謂“任重而道遠(yuǎn)”。不過(guò)，正如前文所述，盡管當(dāng)前我國(guó)職教集團(tuán)化辦學(xué)面臨的障礙和困難眾多，但主要是法人資格缺失、成員單位之間缺乏有效黏合機(jī)制、治理制度的編排不規(guī)范、主體間資源依賴非對(duì)稱這四大難題。因此，新時(shí)代職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理困境的突破應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)這四個(gè)“靶心”，只要解決好上述四大難題，其他問(wèn)題也就迎刃而解了。

（一）加強(qiáng)法律制度建設(shè)，建立職教集團(tuán)身份備案制，落實(shí)職教集團(tuán)的合法化身份

建設(shè)法治國(guó)家，全面依法治國(guó)是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的重要保障，也是黨和政府治國(guó)理政的基本方式。在全面實(shí)施依法治國(guó)的背景下，加強(qiáng)依法治教理應(yīng)成為職業(yè)教育現(xiàn)代化發(fā)展的重點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)職教集團(tuán)化辦學(xué)實(shí)踐之所以面臨重重困難，主要原因之一就是法律制度建設(shè)滯后，集團(tuán)化辦學(xué)諸多項(xiàng)目和工作的開(kāi)展缺乏法理依據(jù)，一體化內(nèi)部治理難以實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)是實(shí)施職教集團(tuán)化辦學(xué)的當(dāng)務(wù)之急。為此，建議從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行：第一，加強(qiáng)基礎(chǔ)性法律的修訂。目前我國(guó)職業(yè)教育辦學(xué)遵循的法律主要是1996年修訂并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》，盡管這部法律明確了國(guó)家鼓勵(lì)職業(yè)教育社會(huì)化辦學(xué)、職業(yè)教育發(fā)展要走產(chǎn)教結(jié)合的道路等基本原則，但所有法律條文都未涉及校企合作辦學(xué)的具體事務(wù)，更未明確集團(tuán)化辦學(xué)的法人地位。因此，要進(jìn)一步推動(dòng)職教集團(tuán)化辦學(xué)的發(fā)展，就需要盡快修訂《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》。完善相關(guān)法律規(guī)定，既要從宏觀層面補(bǔ)充職教集團(tuán)化辦學(xué)遵循的法律原則，也要從微觀層面細(xì)化職教集團(tuán)化辦學(xué)的具體規(guī)定，確保職教集團(tuán)的組建與運(yùn)行有法可依，有章可循。第二，完善配套法律法規(guī)。在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，獨(dú)立法人資格判定的主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)民法通則》以及《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，但這兩部法律中的相關(guān)規(guī)定均不能滿足職教集團(tuán)獲得獨(dú)立法人資格的現(xiàn)實(shí)需求，阻礙了職教集團(tuán)取得合法身份。因此，在加強(qiáng)基礎(chǔ)性法律修訂的同時(shí)，還必須加強(qiáng)配套法律法規(guī)的建設(shè)，完善有關(guān)法人資格認(rèn)定的法律規(guī)定，落實(shí)職教集團(tuán)的合法化身份。第三，實(shí)行職教集團(tuán)合法身份備案制。職教集團(tuán)合法化過(guò)程艱辛，除了法律法規(guī)不完善等因素以外，也與職教集團(tuán)登記注冊(cè)流程煩瑣、不同地區(qū)職業(yè)教育管理政策和規(guī)章制度差異巨大有直接關(guān)系。要改變這種現(xiàn)狀，就必須進(jìn)一步深化政府簡(jiǎn)政放權(quán)，將職教集團(tuán)登記注冊(cè)的審核制改為備案制，在簡(jiǎn)化組織登記流程的同時(shí)縮減相關(guān)單位的前置審批程序，擴(kuò)大社會(huì)組織的直接登記范圍，為職教集團(tuán)化辦學(xué)創(chuàng)造更加寬松的制度環(huán)境。

（二）強(qiáng)化職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理的多元民主共治，增強(qiáng)治理的共生動(dòng)力

多元主體共同參與既是現(xiàn)代職業(yè)教育體系的基本特征，也是職教集團(tuán)實(shí)現(xiàn)善治的重要基礎(chǔ)。職業(yè)教育的現(xiàn)代化與多元主體民主共治密不可分，不論是職業(yè)教育體系建設(shè)的現(xiàn)代化，還是職業(yè)教育治理能力的現(xiàn)代化，都需要構(gòu)建起“校政行企”多維框架下的多元民主治理模式。職教集團(tuán)化辦學(xué)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)就在于整合聚集多元主體于一個(gè)教育共同體之中，從而為職業(yè)教育多元共治創(chuàng)造良好條件。因此，強(qiáng)化職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理的多元民主參與，增強(qiáng)治理的共生動(dòng)力，既是構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的客觀要求，也是增強(qiáng)職教集團(tuán)辦學(xué)活力、實(shí)現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)部善治的必然要求。就職教集團(tuán)內(nèi)部治理而言，強(qiáng)化多元主體民主共治，一方面有利于構(gòu)建更加科學(xué)合理的決策機(jī)制，解決集團(tuán)辦學(xué)事務(wù)決策過(guò)程中主導(dǎo)單位“一言堂”的問(wèn)題，同時(shí)能夠給予弱勢(shì)成員單位充分表達(dá)利益訴求和意見(jiàn)建議的空間，讓集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)做出決策時(shí)更好地兼顧各成員單位的利益以及訴求;另一方面有利于釋放職教集團(tuán)辦學(xué)活力，增強(qiáng)職教集團(tuán)的內(nèi)部凝聚力，更充分地激發(fā)各成員單位介入和參與集團(tuán)辦學(xué)事務(wù)的積極性，通過(guò)更好發(fā)揮集體力量突破集團(tuán)化辦學(xué)過(guò)程中的觀念障礙、制度障礙和機(jī)制障礙。由此，筆者建議重點(diǎn)做好以下兩個(gè)方面的工作：第一，建立健全職教集團(tuán)聯(lián)席會(huì)議制度。職教集團(tuán)可以建立由各個(gè)成員單位派出代表參加、定期召開(kāi)的聯(lián)席會(huì)議制度，以聯(lián)席會(huì)議的形式加強(qiáng)各成員單位之間的溝通與聯(lián)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門的職責(zé)與分工。凡遇集團(tuán)化辦學(xué)重大事務(wù)需要做出決策時(shí)，均先交由集團(tuán)聯(lián)席會(huì)議討論并形成紀(jì)要，最后再由理事會(huì)、董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)做出決策。通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議制度，職教集團(tuán)就可以建立起多元共治的民主決策機(jī)制。第二，搭建職教集團(tuán)內(nèi)部溝通交流平臺(tái)。多元民主共治不僅體現(xiàn)在集團(tuán)化辦學(xué)的決策過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在集團(tuán)化辦學(xué)的日常管理與運(yùn)作過(guò)程中。因此，有必要搭建職教集團(tuán)內(nèi)部溝通交流平臺(tái)，及時(shí)公示集團(tuán)內(nèi)部相關(guān)辦學(xué)事務(wù)與信息，促進(jìn)各成員單位之間的溝通與交流，為職教集團(tuán)多元主體民主共治創(chuàng)造更豐富的渠道和形式。

（三）建立健全職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理的制度體系，保障治理機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)

從“人治”轉(zhuǎn)化為“制度治理”是現(xiàn)代組織治理的基本特征。建立科學(xué)合理的制度體系既是職教集團(tuán)化辦學(xué)有效開(kāi)展治理活動(dòng)的前提條件，也是確保職教集團(tuán)治理機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。建立健全職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理制度體系包含兩大內(nèi)容：一是以契約形式明確的職教集團(tuán)各成員單位共同認(rèn)可的教育觀、價(jià)值觀;二是具有強(qiáng)制性和約束力的行為規(guī)則、規(guī)章制度。加強(qiáng)職教集團(tuán)內(nèi)部治理制度體系的建設(shè)，不僅能夠以規(guī)則、章程統(tǒng)一各成員單位的思想，強(qiáng)化集團(tuán)化辦學(xué)的向心力;也能夠以規(guī)范化、強(qiáng)制性的規(guī)制手段充分保障集團(tuán)化辦學(xué)各參與主體的合法權(quán)益、承擔(dān)責(zé)任、履行義務(wù);還能夠確立職教集團(tuán)內(nèi)部治理的辦法、標(biāo)準(zhǔn)以及流程，從而杜絕權(quán)利的濫用。可以說(shuō)，用“制度治理”取代一直以來(lái)“人治”色彩濃厚的職教集團(tuán)內(nèi)部治理模式，有效規(guī)范各成員單位的行為，是現(xiàn)階段職教集團(tuán)化辦學(xué)治理體系建設(shè)的核心任務(wù)。建立健全職教集團(tuán)內(nèi)部治理的制度體系，關(guān)鍵是要解決兩方面的問(wèn)題：第一，增強(qiáng)規(guī)則意識(shí)。任何規(guī)章制度都需要人來(lái)落實(shí)和執(zhí)行，任何時(shí)候，遵紀(jì)守法意識(shí)都是法制建設(shè)、制度建設(shè)的前提。同理，在職教集團(tuán)內(nèi)部，若各成員單位相關(guān)人員沒(méi)有規(guī)則意識(shí)，那么再優(yōu)秀、再嚴(yán)密的制度都將有名無(wú)實(shí)，形同虛設(shè)。因此，健全職教集團(tuán)內(nèi)部治理的制度體系，首先要增強(qiáng)參與主體的規(guī)則意識(shí)，統(tǒng)一各成員單位的辦學(xué)思想，讓建章立制成為所有職教集團(tuán)化辦學(xué)主體的共識(shí)，讓照章辦事成為每一個(gè)相關(guān)工作人員的自覺(jué)行為。第二，制定完善的集團(tuán)章程。集團(tuán)章程相當(dāng)于保障職教集團(tuán)規(guī)范化運(yùn)作的憲章，具有舉足輕重的意義。職教集團(tuán)內(nèi)部治理制度體系的建設(shè)重點(diǎn)就在于制定完善的集團(tuán)章程。職教集團(tuán)在組建之初就要注重開(kāi)展集團(tuán)章程的研究論證工作，章程制定既要立足于各參與主體的實(shí)際條件和情況，也要充分照顧到各方參與主體的利益訴求，同時(shí)要有助于協(xié)調(diào)各成員單位的關(guān)系，促進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)教育優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，確保職教集團(tuán)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）建構(gòu)“均衡利益”導(dǎo)向職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理模式，提升治理效能

職教集團(tuán)化辦學(xué)是產(chǎn)教融合的表現(xiàn)形式，是促進(jìn)職業(yè)教育供給側(cè)與需求側(cè)匹配對(duì)接的重要途徑。職教集團(tuán)是以資源互補(bǔ)為基礎(chǔ)，以合作契約為紐帶，以利益共享為核心的產(chǎn)教融合平臺(tái)。從某種意義上來(lái)講，職教集團(tuán)既是新時(shí)期產(chǎn)教融合的結(jié)構(gòu)性平臺(tái)，又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下職業(yè)教育社會(huì)化辦學(xué)的產(chǎn)物，是基于多元主體聯(lián)合育人共識(shí)和共同教育目標(biāo)而構(gòu)建的利益相關(guān)者集合體。由此可見(jiàn)，盡管職教集團(tuán)各成員單位擁有共同的辦學(xué)目標(biāo)，也達(dá)成了協(xié)同育人的共識(shí)，但在集團(tuán)化辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過(guò)程中，各參與主體利益訴求的滿足才始終是職教集團(tuán)有序運(yùn)行的“穩(wěn)定器”，同時(shí)也是職教集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展的“主引擎”。因此，建構(gòu)“均衡利益”導(dǎo)向的職教集團(tuán)化辦學(xué)內(nèi)部治理模式，就成為提升職教集團(tuán)治理效能的關(guān)鍵。所謂“利益均衡”，就是指職教集團(tuán)在致力于實(shí)現(xiàn)高素質(zhì)技術(shù)技能人才隊(duì)伍培養(yǎng)的總體目標(biāo)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)高度重視集團(tuán)內(nèi)部各參與主體互惠、共贏等經(jīng)濟(jì)利益的滿足，強(qiáng)調(diào)職教集團(tuán)化辦學(xué)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。為此，建議做好以下三方面的工作：第一，注重整體規(guī)劃，提高資源統(tǒng)籌層次。職教集團(tuán)化辦學(xué)參與主體眾多，各成員單位的利益訴求錯(cuò)綜復(fù)雜，要在集團(tuán)運(yùn)行過(guò)程中兼顧各方利益，不能采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的辦法，那樣只會(huì)招致“剪不斷，理還亂”的結(jié)局。因此，在相關(guān)合作項(xiàng)目實(shí)施之前，必須注重整體規(guī)劃，提高資源統(tǒng)籌層次，同時(shí)做好預(yù)案，杜絕成員單位之間發(fā)生利益糾紛的可能。第二，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制。前期的規(guī)劃與統(tǒng)籌可以幫助職教集團(tuán)避免大部分利益糾紛，但不可能面面俱到地涵蓋所有可能發(fā)生的情況。伴隨著相關(guān)合作項(xiàng)目的深入開(kāi)展，必然會(huì)出現(xiàn)新問(wèn)題、新情況，從而引發(fā)新的利益沖突。為了解決這一問(wèn)題，就必須構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制，當(dāng)職教集團(tuán)成員單位之間出現(xiàn)利益糾紛甚至矛盾沖突時(shí)，可以訴諸利益協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)進(jìn)行磋商和解決。第三，建立監(jiān)督評(píng)估制度。職教集團(tuán)各參與主體基于不同的價(jià)值取向、利益訴求和行為導(dǎo)向來(lái)行動(dòng)，在產(chǎn)生利益分歧時(shí)就很容易陷入“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”的局面，此時(shí)就需要有一套監(jiān)督評(píng)估制度來(lái)厘清事實(shí)，辨析是非。通過(guò)成立專門的監(jiān)督評(píng)估委員會(huì)，設(shè)立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督評(píng)估流程，既能為利益協(xié)調(diào)機(jī)制的應(yīng)用提供依據(jù)，也能及時(shí)糾正相關(guān)人員的偏差行為，肯定成員單位的合理訴求，確保職教集團(tuán)運(yùn)行在正確的軌道上。

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