保定市旅游扶貧的經(jīng)驗和特色研究

呂群華 韓靖然

【摘 要】旅游扶貧作為一種典型的“造血”式扶貧，已經(jīng)成為我國扶貧的重要方式。如何讓貧困人口在旅游發(fā)展中獲益和增加發(fā)展機會，是旅游扶貧解決的核心問題。以淶水縣“雙帶四起來”模式為例，通過介紹保定市旅游扶貧的發(fā)展模式，對旅游扶貧發(fā)展的進步經(jīng)驗和啟示進行探索總結(jié)，發(fā)現(xiàn)應(yīng)建立完善的旅游扶貧的相關(guān)配套制度，開拓多元的融資渠道，積極引進人才以強化智力支撐，而在方式方法上則可以嘗試政府主導下的市場化扶貧，淶水縣旅游扶貧實踐對于當下發(fā)展旅游扶貧的貧困地區(qū)具有重要的借鑒價值，有利于促進貧困地區(qū)旅游扶貧的健康可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】旅游扶貧;經(jīng)驗特色;保定淶水縣;“雙帶四起來”模式

旅游扶貧，指通過開發(fā)貧困地區(qū)豐富的旅游資源，興辦旅游經(jīng)濟實體，使旅游業(yè)形成區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)貧困地區(qū)居民和地方財政雙脫貧致富。與以往的財政扶貧、物資扶貧等“輸血”式扶貧不同，旅游扶貧是一種典型的“造血”式扶貧，雖然同樣需要資金等外部力量的支持，但它更注重解決貧困的源頭問題，從根源上擺脫貧困。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2008-2018年我國鄉(xiāng)村旅游收入從560億元增長到超8000億元，旅游成為促進貧困人口實現(xiàn)脫貧的重要途徑之一。在2011年，旅游扶貧作為扶貧的方式之一，被正式寫進我國的政府扶貧綱領(lǐng)性文件——《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》中?？梢姡糜畏鲐氁惨呀?jīng)成為我國扶貧的重要方式。以保定市淶水縣“雙帶四起來”旅游扶貧模式為例，探究保定市旅游扶貧的經(jīng)驗和特色，以期促進貧困地區(qū)旅游扶貧的健康可持續(xù)發(fā)展。

1 淶水縣旅游精準扶貧發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

1.1 淶水縣旅游精準扶貧發(fā)展歷程

淶水縣境內(nèi)有包括野三坡在內(nèi)的諸多旅游景點，伴隨旅游業(yè)發(fā)展壯大，淶水旅游扶貧開啟了第一階段的歷程：即自然帶動階段。以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家院”為業(yè)態(tài)代表，圍繞吃住行游購娛進行?！笆濉睍r期，省委、省政府賦予了淶水打造環(huán)首都扶貧攻堅示范區(qū)的政治任務(wù)，淶水縣著眼于可持續(xù)脫貧和全面建成小康社會的發(fā)展目標，把旅游扶貧作為帶動山區(qū)貧困群眾脫貧的有效途徑，把農(nóng)家游納入扶貧產(chǎn)業(yè)體系的主導產(chǎn)業(yè)，開啟了旅游扶貧的第二階段歷程：即有計劃推進階段。重點實施“四個帶動”：旅游規(guī)劃帶動、旅游功能帶動、旅游服務(wù)帶動和旅游市場帶動。黨中央、國務(wù)院提出精準扶貧、精準脫貧的基本方略后，淶水縣以承辦首屆省旅發(fā)大會為契機，開啟了旅游扶貧的第三階段歷程：精準實施階段。把旅游扶貧確立為帶動山區(qū)徹底脫貧的核心任務(wù)，強化旅游業(yè)扶貧帶動功能和鄉(xiāng)村游扶貧主導產(chǎn)業(yè)，確立并實施“雙帶四起來”的思路和模式。

1.2 “雙帶四起來”旅游精準扶貧模式效果顯著

“雙帶四起來”，即景區(qū)帶村、能人帶戶，把群眾組織起來，把產(chǎn)業(yè)培育起來，把利益連接起來，把文化和內(nèi)生動力弘揚起來。

（1）景區(qū)帶村

主要依托承辦省旅發(fā)大會打造的野三坡大景區(qū)，突出政府主導，重點實施景區(qū)帶村“七帶”舉措。一是旅游規(guī)劃帶村，與野三坡景區(qū)總體規(guī)劃相銜接，編制各村旅游扶貧規(guī)劃，確立旅游扶貧目標定位、旅游功能設(shè)施、新業(yè)態(tài)項目等。二是旅游業(yè)態(tài)帶村，借勢省旅發(fā)大會，突出旅游帶動脫貧，打造了10余個新業(yè)態(tài)項目，景區(qū)面積由520平方公里擴大到700平方公里，輻射帶動貧困村達到71個，覆蓋貧困人口達到9094戶、17526人。同時圍繞休閑度假大景區(qū)，因村制宜，一村一品，培育鄉(xiāng)村旅游新業(yè)態(tài)，景區(qū)旅游特色村達到28個。三是以基礎(chǔ)設(shè)施帶村。按照國家5A級旅游區(qū)標準，加快構(gòu)建旅游扶貧基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系。尤其借勢承辦省旅發(fā)大會，新建、改造旅游路35.8公里、橋梁13座;鋪設(shè)、改造輸水管網(wǎng)1.51萬米;對15個村的電網(wǎng)實施了改造。四是以旅游環(huán)境帶村。與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相統(tǒng)籌，著力改善鄉(xiāng)村旅游環(huán)境。2016年以來，投入7億多元，在野三坡景區(qū)31個村實施了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。同時大力推進廁所革命，改造廁所10000個，并建立了全覆蓋的鄉(xiāng)村垃圾處理體系。五是以旅游培訓帶村。按照“培訓一人、就業(yè)一人、脫貧一家”的工作思路，針對貧困群體開展技能培訓，帶動貧困群眾融入新業(yè)態(tài)。在百里峽藝術(shù)小鎮(zhèn)建立了3個培訓基地，已開展培訓20期2000人次。六是以旅游營銷帶村。把旅游扶貧村全部納入全域旅游示范區(qū)總體布局，把特色小鎮(zhèn)、旅游村全部納入智慧景區(qū)系統(tǒng)和精品旅游線路，與核心景區(qū)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一推介、統(tǒng)一營銷。七是以資產(chǎn)平臺帶村。立足旅游資源與生態(tài)資源共享，縣政府投入1000萬元旅游扶貧基金，入股野三坡旅游投資有限公司，山區(qū)扶貧對象每人獲得股份，每年分紅1000元。“雙帶四起來”旅游精準扶貧模式取得了重要成果。

（2）能人帶戶

主要突出機制創(chuàng)新，重點實施“四帶”舉措：一是法人帶。引進工商資本和旅游管理公司，通過股份分紅及流轉(zhuǎn)土地、農(nóng)宅，吸納就業(yè)等形式，與貧困戶實現(xiàn)利益聯(lián)結(jié);成立股份制合作社，貧困人口全部入社參股，帶動增收;發(fā)展農(nóng)家樂，吸納貧困群眾就業(yè)，野三坡景區(qū)農(nóng)家樂經(jīng)營法人已達2203家。目前全縣已有4834名貧困群眾納入法人帶動體系。二是回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶。進一步加大政策支持和項目資金扶持力度，吸引大多數(shù)在外務(wù)工人員回鄉(xiāng)發(fā)展農(nóng)家游等產(chǎn)業(yè)，帶動當?shù)刎毨罕娋蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)。野三坡大景區(qū)有意回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員達800余人，其中貧困人口100余人。三是先富群體帶。先富裕起來的農(nóng)戶為貧困群眾提供就業(yè)崗位，手把手培訓旅游技能，增加貧困群眾的工資性收入或經(jīng)營性收入，目前富裕戶已帶動貧困群眾1004人。四是黨員帶。鼓勵引導黨員與貧困群眾結(jié)對子，實施“點對點”幫扶，帶動貧困群眾脫貧?，F(xiàn)在2120名黨員已結(jié)對幫扶5598名貧困群眾。

2018年2月21日，淶水縣“雙帶四起來”旅游扶貧模式被列為中央政治局第三十九次集體學習時的參考資料，并被中央政治局定為十大扶貧模式之一。2018年舉辦的世界旅游聯(lián)盟大會將淶水縣旅游扶貧的“雙帶四起來”模式作為旅游扶貧的經(jīng)典案例。淶水縣根據(jù)其旅游資源特點，進行合理規(guī)劃，實施的“雙帶四起來”旅游精準扶貧模式效果顯著，產(chǎn)生了較為廣泛的社會影響。

2 淶水縣旅游精準扶貧特色

雖然旅游精準扶貧從發(fā)展到現(xiàn)在仍面臨一些問題和困境，但是毫無疑問旅游精準扶貧帶來的效益遠大于它存在的問題，成功經(jīng)驗還是值得被借鑒的，以下幾點是淶水縣旅游精準扶貧的特色中和成功經(jīng)驗。

2.1 以人為本，服務(wù)人民

人民群眾是社會實踐的主體，脫貧工作必須服務(wù)人民。在旅游扶貧的過程中，淶水政府把人民群眾的利益牢牢放在首位，雙管齊下為貧困群眾美好生活的實現(xiàn)提供大力支持。淶水縣政府借承辦省旅發(fā)大會的時機，完善基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造外部條件。新建、改造旅游路35.8公里、橋梁13座;鋪設(shè)、改造輸水管網(wǎng)1.51萬米;對15個村的電網(wǎng)實施了改造;新建、改造廁所2729個，改變了以前道路難走、水電難通、生活不便的窘境，為當?shù)刎毨裘撠毺峁┝肆己玫纳瞽h(huán)境。同時，淶水縣注重培訓貧困群體個人技能，破除固化思想。按照“培訓一人、就業(yè)一人、脫貧一家”的工作思路，對貧困群體進行旅游專業(yè)技能培訓，并將每一位有勞動力的貧困居民安置到旅游產(chǎn)業(yè)鏈的適宜環(huán)節(jié)，通過授之以“漁”的方式，幫扶他們尊嚴脫貧。另外，在尊重鄉(xiāng)村文化的基礎(chǔ)上注重新時期鄉(xiāng)風民風的培養(yǎng)，提高村民的個人素質(zhì)，打破貧困村“久困成習”的思維定勢。淶水縣政府以建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施為載體，以提升勞動人民技能為導向，以培養(yǎng)民風民俗為抓手，實現(xiàn)有人情、有溫度的“滲透式”脫貧，也彰顯著其以人為本，服務(wù)人民的脫貧理念。

2.2 立足創(chuàng)新，開拓新篇

淶水旅游脫貧的“雙帶四起來”模式，體現(xiàn)了淶水縣政府在創(chuàng)新脫貧工作發(fā)展模式與完善政策體制的思考。景區(qū)帶村過程中，淶水縣政府在多方面采取創(chuàng)新措施。創(chuàng)新資產(chǎn)平臺，由政府投入1000萬元的扶貧資金入股野三坡旅游公司，并將股份分給貧困居民，實現(xiàn)旅游成果共享;創(chuàng)新旅游布局，打造新業(yè)態(tài)項目，將貧困村改造為特色小鎮(zhèn)，形成了“景區(qū)+小鎮(zhèn)+特色村”的旅游扶貧布局;創(chuàng)新旅游業(yè)態(tài)，打造新業(yè)態(tài)項目如村史館、香雪書坊等，促進旅游副產(chǎn)業(yè)的開發(fā)。另外，在能人帶戶中，淶水縣政府創(chuàng)新帶戶主體，實施法人、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、先富群體、黨員“四帶”并舉。其主要創(chuàng)新點在于實施法人帶戶，走“扶貧對象合作化”思路，當?shù)卣M工商資本和旅游管理公司，通過流轉(zhuǎn)土地等形式促進貧困戶入股，或成立股份制合作社，將貧困人口納入法人帶動體系，通過收益分紅帶動貧困戶脫貧。淶水縣政府與時俱進，不斷探索新制度、新機制，引進工商資本、依托旅游投資公司、成立股份制合作社，將旅游產(chǎn)業(yè)與貧困群眾聯(lián)系起來，為可持續(xù)性脫貧提供了保障機制。

2.3 精準定位，因地施政

精準扶貧重在精準，成于精準。淶水縣在貧困對象識別、地區(qū)施政方面，都做了嚴格要求，切實做好精準定位、精準施政。淶水縣在實施“雙帶四起來”旅游扶貧之前，對33個試點村的基本情況及貧困人口構(gòu)成結(jié)構(gòu)進行了摸底調(diào)查。將試點村按照景區(qū)區(qū)位分為景區(qū)核心村、景區(qū)周邊村、景區(qū)輻射村三類;并按照旅游資源擁有情況分為旅游資源豐富村、發(fā)展空間廣闊村、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好村三類。同時，將2322名貧困人口按照身體狀況和勞動能力分為完全喪失勞動能力、基本無勞動能力、缺乏基本就業(yè)技能、具備勞動能力、有意回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)5種類型，并對不同類型的試點村和貧困人口采取不同的管理方式。并且淶水縣政府依據(jù)野三坡“雄奇幽潤”的獨特景觀，開發(fā)了百里峽、白草畔、魚谷洞等七大景區(qū)80多個景點，將旅游業(yè)作為全縣的主導產(chǎn)業(yè)，在全縣GDP比重高達65%。在淶水旅游扶貧的第一階段，由于貧困地區(qū)都為農(nóng)村，以“吃農(nóng)家飯，住農(nóng)家院”為特色的旅游業(yè)態(tài)發(fā)展起來。同時，淶水縣政府出資，聘請中央美院等一流規(guī)劃單位，依據(jù)各村貧困程度、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等逐村編制旅游扶貧規(guī)劃，確立發(fā)展思路、扶貧機制、運營管理制度等，為各貧困村的旅游發(fā)展提供更為精準的指導。

2.4 把握重點，統(tǒng)攬全局

淶水縣政府在旅游扶貧過程不僅關(guān)注脫貧的核心，還始終以脫貧攻堅統(tǒng)攬全局，做到了兩點論與重點論的統(tǒng)一，統(tǒng)籌推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。淶水縣政府在脫貧攻堅中始終以培育扶貧產(chǎn)業(yè)體系為核心，有計劃的推進各階段任務(wù)依次實現(xiàn)，重點實施旅游規(guī)劃、功能、服務(wù)及市場四帶動，為脫貧工作的開展創(chuàng)立良好開端。同時，在扶貧工作中，抓住農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施差的主要矛盾，加快提升景區(qū)貧困村水、電、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，為發(fā)展農(nóng)家游創(chuàng)造了條件。并以省旅發(fā)大會為契機，對野三坡景區(qū)進行全新布局，實施美麗鄉(xiāng)村綜合開發(fā)項目，并將旅游扶貧村全部納入全域旅游示范區(qū)總體布局，將特色小鎮(zhèn)、旅游村納入智慧景區(qū)系統(tǒng)和精品旅游路線中，實現(xiàn)全域的共同發(fā)展。在旅游業(yè)態(tài)方面，打造吃住行游娛全面的旅游項目，增加旅游體驗，吸引更多游客，拉動經(jīng)濟發(fā)展?！笆濉币詠?，淶水始終將脫貧攻堅放在經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵位置，各項工作圍繞脫貧謀篇布局，各行各業(yè)服從于扶貧開發(fā)，服務(wù)于扶貧開發(fā)，推動了脫貧工作的快速開展。

3 旅游精準扶貧經(jīng)驗借鑒

3.1 較為完善的旅游扶貧制度

制度設(shè)計是我國旅游扶貧體系的關(guān)鍵和薄弱環(huán)節(jié)，也是我國旅游扶貧亟待解決的問題。在制度上，淶水縣緊跟時代步伐，貫徹落實國家和地區(qū)旅游扶貧的相關(guān)政策。在經(jīng)營上，淶水縣按照“政府主導、市場導向、多方參與、公司化運作”的思路和“管委會+公司”模式，實行所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離，理順景區(qū)管理經(jīng)營體制。在收益分配上，探索和創(chuàng)新旅游扶貧體制機制，按照“公司+合作社+農(nóng)戶”的模式，在貧困村成立旅游扶貧股份制合作社，政府在基礎(chǔ)設(shè)施配套、金融擔保貸款等方面加強幫扶，貧困戶100%入社，土地、山場、閑置農(nóng)宅等資產(chǎn)入股，并在合作社務(wù)工，獲得資本、務(wù)工、分紅三重收益。在績效考核上，構(gòu)建科學的績效評估指標選取、整合和優(yōu)化體系。在生態(tài)上，落實生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標責任制，加強環(huán)境監(jiān)管，建立健全環(huán)境問責機制和環(huán)境損害賠償制度。逐步建立和完善社會力量參與環(huán)境保護機制，引導民間環(huán)保組織和志愿者參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)。著力解決景區(qū)內(nèi)違法違規(guī)建設(shè)和環(huán)境臟亂差整治，使得生態(tài)環(huán)境保護有制度可依，切實提升旅游景區(qū)環(huán)境質(zhì)量。因此，制度設(shè)計至關(guān)重要。

3.2 堅持政府主導的旅游扶貧方式

在旅游扶貧的過程中，淶水縣政府充分認識到旅游業(yè)的特殊性，在方式方法上主張在政府主導，強化政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)、統(tǒng)一管理的職能，對景區(qū)旅游逐步實施體制改革。精準扶貧是我國扶貧新戰(zhàn)略，有別于以往粗放式和漫灌式扶貧，它強調(diào)采用科學有效的方法和程序?qū)Σ煌h(huán)境和不同狀況的貧困對象進行精確識別、精確幫扶和精確管理，政府主導必不可少。此外，貧困地區(qū)要實現(xiàn)脫貧致富，可以嘗試政府主導下的市場化扶貧，即在扶貧工作中強化和堅持政府這一責任主體，但在具體實施過程中，利用市場機制實現(xiàn)扶貧資源的市場化配置和扶貧機制的市場化調(diào)節(jié)。淶水縣充分利用與中央電視臺、中國旅游報等媒體的合作，積極參加各類旅游展覽會，立體式、全方位展示淶水縣旅游景區(qū)的新形象、新路線、新產(chǎn)品。為推進市場宣傳，淶水野三坡景區(qū)投資推出的大型音舞詩畫《印象·野三坡》，自2008年正式演出以來，已累計演出1400余場，吸引觀眾近百萬人次，門票收入達4000多萬元，成為河北淶水旅游的靚麗名片。

3.3 開拓多元的融資渠道

旅游精準扶貧需要多方協(xié)作、廣泛參與、合力推進，不同的參與主體工作的側(cè)重點和提供的資源不同，其所運行的金融模式會有差異。當前貧困地區(qū)普遍產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)對旅游業(yè)的支撐力明顯不足，而且這種狀況很難在短時間內(nèi)改變。因此，旅游扶貧地在總體規(guī)劃和發(fā)展思路中，既要強調(diào)旅游業(yè)的發(fā)展速度和規(guī)模，也要注意旅游業(yè)和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)性，在資金渠道方面，積極向外界鏈接資源，形成多元的融資渠道。自2012年淶水縣把旅游扶貧確定為扶貧攻堅的主導產(chǎn)業(yè)之一以來，淶水縣政府積極爭取國家、省、市財政專項扶貧資金，建立縣鄉(xiāng)旅游扶貧資產(chǎn)收益平臺和村旅游扶貧資產(chǎn)收益平臺，采取合資合作、參股入股、整體回購等多種模式，改變分散無組織的管理方式，強化“管委會+公司”模式，組建旅游集團公司，統(tǒng)一經(jīng)營，最大限度盤活旅游資源，提高市場運作水平，形成了多元的融資渠道。

3.4 加強建設(shè)扶貧人員隊伍

貧困地區(qū)是人才匱乏的典型區(qū)域，各行各業(yè)均存在人才支撐相對薄弱的問題，旅游精準扶貧也面臨這個問題。為實現(xiàn)貧困地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的后發(fā)趕超，需強化人才智力支撐，尋求多領(lǐng)域多行業(yè)專家的理論支持和技術(shù)指導。對此，政府出臺鼓勵高等院校、科研院所、企業(yè)、社會團體參與貧困地區(qū)旅游人才技術(shù)教育與培訓的政策，引進和培養(yǎng)高層次研究管理人才和新業(yè)態(tài)經(jīng)營人才、深入開展政產(chǎn)學研項目的設(shè)計與實施。淶水縣引入扶貧人才，完善智囊建設(shè)。還在賓館、酒店、農(nóng)家院中廣泛開展“對標題標”活動，指導接待單位進行標準化建設(shè)和規(guī)范化管理，強化對各類從業(yè)人員的培訓，提升服務(wù)素質(zhì)和服務(wù)技能以提高服務(wù)水平。加強游客服務(wù)中心建設(shè)，完善旅游咨詢服務(wù)體系，提供全方位人性化服務(wù)，不斷提升功能景區(qū)的影響力和競爭力。

4 結(jié)語

總之，旅游扶貧要想取得進一步發(fā)展，除了依賴自身的旅游資源和政府的支持，還需要以市場為導向，解決貧困的源頭問題，實現(xiàn)“造血”式旅游扶貧，各個利益主體應(yīng)積極主動參與、集思廣益共同努力，促進鄉(xiāng)村旅游扶貧的健康可持續(xù)發(fā)展。當前我國已進入脫貧攻堅的決勝階段，為更好的適應(yīng)新形勢的發(fā)展，加快建設(shè)全面小康的步伐，淶水“雙帶四起來”模式應(yīng)進一步適應(yīng)新時代的要求，在原有基礎(chǔ)上不斷的進行發(fā)展和完善。從而更好的服務(wù)于當?shù)孛撠毠缘氖聵I(yè)，實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一。

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本文系保定市哲學社會科學規(guī)劃辦公室課題“保定市旅游精準扶貧的特色和經(jīng)驗—以野三坡‘雙帶四起來模式為例”（課題編號：2018203）