中美社會保障與社會治理的比較研究

劉夢園 王保慶

摘 要：中美社會保障與社會治理的比較，對于完善中國的社會保障制度、社會治理結(jié)構(gòu)具有重要意義。通過中美對比，提出完善中國社會保障制度和社會治理的對策建議。在社會保障方面，中國應(yīng)完善法律體系建設(shè)，強(qiáng)化政府責(zé)任，拓寬籌資渠道，提升保障能力和水平。在社會治理方面，中國應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，重視基層治理，促進(jìn)互利共贏，鼓勵公眾參與。

關(guān)鍵詞：社會保障;社會治理;中美比較

中圖分類號：F74 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.25.021

黨的十九大報告指出，“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”。社會保障是治國理政的基礎(chǔ)，不僅實(shí)現(xiàn)了財富再分配和社會公平，更能改善民生、促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。社會治理是實(shí)現(xiàn)公眾廣泛參與的公共管理形式，體現(xiàn)著政府治理水平的高低。社會保障是社會治理的基礎(chǔ)，社會治理是落實(shí)和完善社會保障的關(guān)鍵，二者在促進(jìn)社會和諧發(fā)展中相得益彰。從實(shí)踐看，美國的社會保障與社會治理起步較早，目前已發(fā)展成為較完備的體系。研究、借鑒美國的社會保障制度建設(shè)和社會治理進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)，對于完善中國特色社會保障制度、促進(jìn)中國社會治理體系現(xiàn)代化具有重要的理論和實(shí)踐意義。

1 中美社會保障的現(xiàn)狀及比較

從全球范圍看，北歐國家社會保障水平最高，但財政負(fù)擔(dān)較重，中國借鑒北歐國家的條件尚不具備，似乎也無必要。美國是市場化程度最高的現(xiàn)代化發(fā)達(dá)國家，在市場分配與政府作用、社會救助的結(jié)合上更適合于中國借鑒。因此，中美社會保障對比有助于中國探索與自身國情相適應(yīng)的社會保障制度，為今后的改革提供可行的思路。

1.1 中國社會保障制度的現(xiàn)狀

中國社會保障制度包括：城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險、失業(yè)保險、工傷保險、社會救助和社會福利制度，農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、五保戶供養(yǎng)、社會救助和社會福利制度。改革開放以來，中國社會保障快速發(fā)展，歷經(jīng)多次制度變遷，目前已取得巨大的成就，實(shí)現(xiàn)了對醫(yī)療、養(yǎng)老、貧困等主要社會問題的覆蓋，使國民生活得到顯著改善。但由于中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展和人口老齡化的出現(xiàn)，新的社會問題隨之產(chǎn)生，使社會保障制度體系表現(xiàn)出諸多弊端，主要有：覆蓋面相對較窄;社會保障項(xiàng)目不夠齊全;社會福利事業(yè)資金較少;社會保障制度層次體系不完善;主體間的責(zé)任關(guān)系不協(xié)調(diào)等。因此，政府部門正致力于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌，針對養(yǎng)老、醫(yī)療等重大社會問題不斷完善相關(guān)制度安排，落實(shí)社會保障的全民覆蓋。

1.2 美國社會保障制度的現(xiàn)狀

建國初期，美國社會保障制度并未形成，早期的社會保障主要由社區(qū)和私人慈善提供，政府發(fā)揮的作用較小。在大蕭條時期，社會力量因資金短缺問題無法提供有效的社會保障，聯(lián)邦政府的重要性凸顯。1935年，美國通過《社會保障法》，明確了聯(lián)邦政府的責(zé)任和作用，使美國形成了全國統(tǒng)一的社會保障制度體系。20世紀(jì)70年代，初步建立起系統(tǒng)化的社會保障體系。但是，巨額的社會保障支出給財政帶來壓力，并引發(fā)一系列社會問題和矛盾。經(jīng)過調(diào)整，社會福利建設(shè)不斷加強(qiáng)，現(xiàn)代社會保障制度的輪廓基本形成。經(jīng)歷80多年的改革，美國社會保障最終發(fā)展成多層次、全面的體系，其覆蓋范圍廣泛，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用。社會保障制度的內(nèi)容包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、殘疾保險和社會福利、社會救助。政府、企業(yè)、個人和社會組織共同承擔(dān)社會保障資金的模式使得社會保障資金來源渠道廣泛，這在很大程度上緩解了政府的壓力。社會保障的管理主要由政府和社會組織共同完成，聯(lián)邦政府管理全國性的社會保障項(xiàng)目，具體的項(xiàng)目實(shí)施由州政府和企業(yè)完成。

1.3 中美社會保障制度的比較

由于政治制度、歷史文化等方面的不同，中美兩國的社會保障制度在制度基礎(chǔ)、產(chǎn)生原因、發(fā)展過程、功能導(dǎo)向、完善程度等方面存在一定的差異。

中國的社會保障制度始于計劃經(jīng)濟(jì)時期，改革開放后，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，有效保障公民的基本生活，社會保障制度將維持社會公平和穩(wěn)定作為其功能導(dǎo)向，將保障公民的基本利益作為主要任務(wù)。但在市場化改革過程中，貧富差距、城鄉(xiāng)差距不斷有所擴(kuò)大，各種社會問題逐漸顯現(xiàn)，扶貧任務(wù)艱巨，促進(jìn)了社會保障范圍的逐漸擴(kuò)展，但社會保障制度的改革和完善的進(jìn)程比較緩慢。

美國在遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)時，開始意識到社會保障的重要性，逐步建立起社會保障制度，并在各方的利益博弈中趨于完善。以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)決定了美國社會保障必然以市場和效率為導(dǎo)向，能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國社會保障體系較完善，在發(fā)展中逐漸社會化、制度化，核心內(nèi)容是不斷提升保障水平、擴(kuò)大保障的覆蓋范圍。

2 中美社會治理的現(xiàn)狀及比較

社會治理是指政府、社會組織等采用協(xié)同合作的方式維護(hù)社會秩序，保證社會發(fā)展的正常運(yùn)行，同時實(shí)現(xiàn)公共利益的增長。與中國相比，美國的社會治理模式更加成熟，志愿服務(wù)和社會組織已成為社會治理的重要力量，社區(qū)治理的效果更加顯著。

2.1 中國社會治理現(xiàn)狀

近年來，中國一直倡導(dǎo)多元共治的新型治理結(jié)構(gòu)，不斷加強(qiáng)社會治理建設(shè)。中國的社會治理體系更加完善，社會治理取得了重大成就。第一，積極轉(zhuǎn)變政府職能。政府不斷推動自身職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)基層政府在社會治理中的重要作用，各級政府積極探索以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡纳鐣卫砟Ｊ?，?shí)現(xiàn)了由管理到治理的轉(zhuǎn)變。第二，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。政府在社會治理中高度重視社區(qū)的重要性，將社區(qū)作為改革的著力點(diǎn)。加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)有助于提高社區(qū)自我服務(wù)能力、健全社區(qū)治理體系。第三，強(qiáng)調(diào)多元共治，擴(kuò)大公眾參與。社會治理向多元治理轉(zhuǎn)變，政府積極吸納外部力量參與社會治理，共同為社會提供公共服務(wù)。第四，社會組織快速發(fā)展并發(fā)揮重要作用。政府通過購買公共服務(wù)激發(fā)社會組織的能量，使社會組織在社會治理中發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢。總之，中國社會治理實(shí)現(xiàn)了多層次、多領(lǐng)域的深刻變革，但新時代社會治理的任務(wù)依然繁重，社會治理改革任重而道遠(yuǎn)。

2.2 美國社會治理現(xiàn)狀

在美國，社會治理更多地被作為一種社會學(xué)概念而提出，之后拓展到政策制定領(lǐng)域，指政府通過制定政策來管理社會、解決社會問題。與中國相比，美國社會治理起步較早，在實(shí)踐上也更加成熟，主要表現(xiàn)在：第一，倡導(dǎo)合作治理。政府不是高高在上的單一行為主體，各行為主體是平等的合作關(guān)系，且各主體間有合理的權(quán)責(zé)分工。因此各方參與者職責(zé)明確，合作的機(jī)制相對清晰，不存在權(quán)責(zé)模糊、相互推諉的問題。第二，形成以社區(qū)為依托的治理模式。社區(qū)治理能充分地調(diào)動公眾參與的積極性，減輕政府的負(fù)擔(dān)與成本，提高社會治理的效率。社區(qū)是社會治理的基礎(chǔ)單元，以社區(qū)為依托的治理路徑促進(jìn)了社會的變革和健康發(fā)展，是美國社會治理取得成就的重要基礎(chǔ)。第三，社會組織發(fā)育成熟。美國的社會組織有充分的存在空間，如在社區(qū)工作方面，社區(qū)自治組織發(fā)揮了重要作用。政府大力支持社會組織，通過社會組織了解公眾的需求，并進(jìn)行回應(yīng)。社會組織是美國社會治理的重要主體，承擔(dān)著社會治理的主要職能。第四，志愿服務(wù)是社會治理的強(qiáng)力支撐。美國各種非營利組織是志愿者活動的載體，不僅承接了部分政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能，還開展多種服務(wù)項(xiàng)目，促進(jìn)了社會治理的發(fā)展。公民可以在志愿服務(wù)中貢獻(xiàn)力量、展現(xiàn)自身價值，有助于提升公民參與社會治理的積極性。

3 完善中國社會保障、社會治理的建議

3.1 完善中國社會保障制度的建議

改革開放以來，中國的社會保障制度逐漸健全，但仍然存在著層次、體系不完善等問題。結(jié)合從美國社會保障中得到的啟示，為促進(jìn)中國社會保障制度的完善和發(fā)展，提出以下建議。

3.1.1 完善法律體系

與美國相比，中國尚缺少專門的社會保障法，社會保障的法制化建設(shè)滯后。目前，中國已經(jīng)具備社會保障制度立法的基本條件。應(yīng)首先頒布綜合性法律，再針對具體的項(xiàng)目相繼出臺單項(xiàng)法，初步搭建起社會保障法律體系并不斷完善。在各項(xiàng)法律中，應(yīng)對社會保障的資金籌集、保障對象、責(zé)任分配、運(yùn)行管理、監(jiān)督等具體內(nèi)容做出規(guī)定，使社會保障的各環(huán)節(jié)有法可依。

3.1.2 強(qiáng)化政府責(zé)任

社會保障建設(shè)事業(yè)離不開政府的推動，完善中國社會保障制度必須加強(qiáng)政府的責(zé)任。首先，堅持政府主導(dǎo)的原則。國家應(yīng)注重社會保障制度的頂層設(shè)計工作，并完善相關(guān)的配套制度。其次，優(yōu)化管理模式，提高政府部門的工作效率，同時兼顧社會保障的公平原則，加快實(shí)現(xiàn)基本社會保障的全國統(tǒng)籌。再次，重視市場的作用。政府可以將部分職責(zé)適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移給市場，建立政府與市場統(tǒng)籌的保障體系。

3.1.3 拓寬籌資渠道

在人口老齡化等社會問題凸顯的形勢下，中國的社會保障任務(wù)越來越繁重，籌集資金成為發(fā)展社會保障的重要內(nèi)容。為緩解政府的財政壓力，必須拓寬籌資渠道。首先，轉(zhuǎn)變籌資方式，改社會保險費(fèi)為社會保障稅，通過稅收籌集社會保障資金。其次，增開新型稅種，加大政府轉(zhuǎn)移支付對社會保障的資金支持，通過再分配減小貧富差距。最后，合理調(diào)整各主體承擔(dān)社會保險的比重，減輕政府的資金供給壓力。

3.1.4 關(guān)于醫(yī)療改革問題

我國的醫(yī)療改革，力度較大，惠及面廣泛，功不可沒。但存在的矛盾、漏洞和問題也不少，與我國的其他改革相比，民眾的滿意度較低。問題主要集中在三個方面：一是“看病貴”。公立醫(yī)院以盈利為目的，導(dǎo)致了醫(yī)療機(jī)構(gòu)普遍的“過度診斷、過度用藥”，既浪費(fèi)資源，也加大了醫(yī)療費(fèi)用和醫(yī)患矛盾。二是“看病難”。在我國的京津滬和省級一些三甲醫(yī)院，看病一號難求是個普遍現(xiàn)象，以至于產(chǎn)生了看病托人和號販子的問題。三是統(tǒng)籌層次不高。這既表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間不一，又表現(xiàn)為城市統(tǒng)籌的層次參差不齊。其中，發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)充足，有的地區(qū)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)卻處于虧空狀態(tài)，醫(yī)保報銷十分困難。

解決上述問題，需要進(jìn)一步界定公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的社會定位，回答醫(yī)院是不是企業(yè)，并加強(qiáng)對醫(yī)療行為的規(guī)范和監(jiān)督。公立醫(yī)院是企業(yè)而不是事業(yè)，社會效益應(yīng)高于經(jīng)濟(jì)效益，醫(yī)療機(jī)構(gòu)產(chǎn)業(yè)化不是我國公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革和發(fā)展的方向。二是在醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要擴(kuò)大供給，并使優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源實(shí)現(xiàn)區(qū)域合理分布，加大對三線城市醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)的投入。三是在醫(yī)療經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌上，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一致、全國統(tǒng)籌。這對于體現(xiàn)社會公平和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化及全民互助，都具有重要意義。醫(yī)療體制改革應(yīng)回應(yīng)“救死扶傷”本位，同時加強(qiáng)監(jiān)督管理和成本核算。

3.1.5 提高社會保障水平

由于中國國情的特殊性，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的社會保障水平差別較大。因此，必須優(yōu)化社會保障管理模式、建立統(tǒng)一的管理體系;減少地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差距，并在全國基本社會保障統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上給予地方政府一定的自主權(quán)，因地制宜地進(jìn)行社會保障建設(shè)。此外，既要通過初次分配提高家庭保障水平，又要通過社會保障制度提高公民基本社會保障水平。

3.2 完善中國社會治理的建議

中國亟須改進(jìn)社會治理的方式，創(chuàng)新社會治理體制。結(jié)合美國社會治理實(shí)踐探討中國社會治理改革可獲得許多啟示，中國社會治理應(yīng)從以下幾個方面改進(jìn)。

3.2.1 實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理

協(xié)同治理要求多元主體在共同的行為目標(biāo)下，按照各自的分工發(fā)揮積極的作用。實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，應(yīng)以法律規(guī)定各主體的權(quán)責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用和公共服務(wù)職能。充分發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政府與各主體的良性互動，才能在體制機(jī)制的創(chuàng)新中創(chuàng)造符合時代要求的社會治理新格局。在協(xié)同治理中，處理好政府、市場和社會的關(guān)系，創(chuàng)新協(xié)同治理的模式，為社會組織提供合法性、資源和活動空間，促使社會自治的良性發(fā)展。

3.2.2 重視基層治理

隨著社會治理改革的推進(jìn)，基層治理的精細(xì)化、網(wǎng)格化發(fā)展成為新時代基層治理的必然趨勢。必須不斷增強(qiáng)基層的自治能力，形成中國特色的基層治理模式。首先，促進(jìn)公共資源向基層傾斜，完善社會保障制度，使公民的生活質(zhì)量得以提升。其次，完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。最后，重視基層自治的探索經(jīng)驗(yàn)，鼓勵公民積極參與公共事務(wù)，以村委會和居委會為依托開展基層治理。

3.2.3 促進(jìn)互利共贏

政府是社會治理中各方利益的協(xié)調(diào)者，如何滿足多元的利益訴求是亟須解決的關(guān)鍵問題。要進(jìn)一步推進(jìn)社會保障體制改革，實(shí)現(xiàn)社會公平，以源頭治理預(yù)防和減少矛盾。在對利益進(jìn)行重新整合時，注重多主體的互利共贏。例如，可召集各方代表表達(dá)自己的看法，對方案進(jìn)行表決，表決通過后再施行。針對無法實(shí)現(xiàn)共贏的問題，應(yīng)當(dāng)對弱勢方做好補(bǔ)償。使多元主體的利益訴求和沖突得到調(diào)適，并在共同的目標(biāo)下采取集體行動，才能實(shí)現(xiàn)社會治理的目標(biāo)。

3.2.4 鼓勵公眾參與

公眾參與是社會治理動力的源泉。政府應(yīng)鼓勵、支持公眾積極地參與社會治理，在思想觀念上破除公眾參與的障礙;增強(qiáng)社會成員的歸屬感，鼓勵公眾積極參與志愿服務(wù)和公共事務(wù)，倡導(dǎo)個人與社會的共同發(fā)展;以法律保障公眾參與社會治理的基本權(quán)利;完善信息公開制度，利用網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等調(diào)動公眾參與的積極性，切實(shí)解決公眾反映的問題，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的雙向互動。

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