政府購買社會組織公共服務(wù)的風(fēng)險與防范

袁銘健

摘? ?要：我國政府購買公共服務(wù)的時間較短，在缺少足夠制度保障和政策支持的背景下，各地的實(shí)踐在需求方、供給方、法律制度等幾個方面都存在著困境。本文總結(jié)了上海市在政府購買領(lǐng)域的發(fā)展歷程和政策特點(diǎn)，并利用調(diào)研的方式實(shí)地獲取了社會組織在提供公共服務(wù)中存在的問題，提出統(tǒng)一法律條文與地方政府規(guī)章共建、加快公共服務(wù)購買市場的政策扶助以及建立第三方評估機(jī)構(gòu)的同時引入問責(zé)制度的建議來規(guī)范、完善政府購買的流程。

關(guān)鍵詞：政府購買;公共服務(wù);社會組織;風(fēng)險

中圖分類號：C91? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.015

文章編號：1009-6922（2019）04-82-08

黨的十八屆三中全會提出了“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”，這就要求政府逐漸與社會組織合作，通過政府購買的方式鼓勵社會組織參與到社會公共服務(wù)之中，并不斷擴(kuò)大政府購買的規(guī)模以及拓展政府購買的形式。但是目前我國社會組織與政府、市場之間的關(guān)系仍不明確，購買流程的不規(guī)范、監(jiān)管機(jī)制的缺乏以及社會組織發(fā)展的不健全都會影響到政府購買社會組織服務(wù)的效率和民眾的滿意度。研究社會組織在提供公共服務(wù)中的風(fēng)險，提升各方在政府購買過程中的風(fēng)險意識，能夠在解決現(xiàn)實(shí)問題的同時不斷完善政府購買公共服務(wù)制度。本文以上海市為例，對上海市政府購買服務(wù)的發(fā)展進(jìn)行研究并對各類提供服務(wù)的社會組織展開實(shí)地調(diào)研，分析上海市政府購買服務(wù)中存在的風(fēng)險和困境，并提出政策建議，以期為我國各地實(shí)踐提供有益思路。

一、文獻(xiàn)研究：政府購買服務(wù)存在的現(xiàn)實(shí)困境

通過對已有文獻(xiàn)的研究和總結(jié)，目前政府購買服務(wù)存在的問題主要分為需求方缺陷、供給方缺陷和制度化缺陷三方面。

（一）需求方缺陷：政府在購買行為中的不規(guī)范和缺乏經(jīng)驗(yàn)

政府購買公共產(chǎn)品首先面對的問題便是如何定義公共服務(wù)并進(jìn)行公共服務(wù)的購買選擇。詹國彬認(rèn)為政府很難對公共服務(wù)這一概念做出清晰準(zhǔn)確的判斷，不能確定公共服務(wù)的具體范疇會使接下來的購買活動很難展開。同時，政府也很難充分獲取公共服務(wù)的相關(guān)信息，這主要包括：難以確定公共服務(wù)的規(guī)模和范圍、無法獲得公共服務(wù)的績效信息、難以甄別承包商的資質(zhì)和能力并作出選擇。政府購買之初遇到的這些困難也就容易產(chǎn)生“購買行為隨機(jī)化、購買程序隨意化、購買效果模糊化”的現(xiàn)象。杜榮勝認(rèn)為政府在購買社會公共服務(wù)存在的問題為：政府購買動力不足、購買力度較小、缺乏與社會組織的溝通交流、公共服務(wù)過程中監(jiān)管審核不嚴(yán)等。目前政府購買行為并沒有評估審核的環(huán)節(jié)，政府的資金使用存在隱患的同時公共服務(wù)的實(shí)際效果也會大打折扣。周俊認(rèn)為政府購買公共服務(wù)行為由于內(nèi)部缺乏競爭以及機(jī)會主義的存在，會有各種不良現(xiàn)象產(chǎn)生，政府購買的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效率仍待檢驗(yàn)。王名提出，政府購買活動由于缺乏指引，活動本身受制于政府，那么很容易導(dǎo)致政府部門的不斷擴(kuò)張，并通過購買的方式將政府權(quán)力延伸到民眾的私人領(lǐng)域，這是與政府購買的初衷相違背的。除了國內(nèi)的學(xué)者，國外的學(xué)者也認(rèn)為政府購買行為由于存在太多的自主性和隨意性，并沒有有效地控制政府的規(guī)模擴(kuò)張，也沒有能夠抑制住財政赤字的上漲，政府購買的實(shí)際效果不得而知，這是目前國內(nèi)外政府購買所面臨的普遍難題。

（二）供給方缺陷：公共服務(wù)市場的特殊性以及投機(jī)行為的產(chǎn)生

公共服務(wù)的供給方主要包括市場、非營利組織、營利組織這三類，而我國目前在非營利組織的發(fā)展情況不是很理想。周建新指出，我國目前在購買公共服務(wù)時存在著缺乏競爭型市場的尷尬境地，由于市場中的社會組織數(shù)量不足、能力不夠，導(dǎo)致了政府只能被迫實(shí)行“培養(yǎng)式”的定向購買的方式來供給公共服務(wù)，這就往往會導(dǎo)致供應(yīng)方壟斷的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時，長期的定向培養(yǎng)合作形式，會使得供應(yīng)方獲得了與政府談判的能力，不僅會影響政府的評判標(biāo)準(zhǔn)和要求，也會使得供應(yīng)方降低公共服務(wù)的質(zhì)量和應(yīng)有的競爭態(tài)度。這種培養(yǎng)型的合作模式往往會導(dǎo)致雙方產(chǎn)生不尋常的依賴關(guān)系，一方面政府會出現(xiàn)主導(dǎo)談判過程、看重程序而非結(jié)果、內(nèi)幕交易行為、購買行為不透明等問題，另一方面也會造成供應(yīng)方“坐地起價”，在沒有競爭的情況下提出過分的要求，產(chǎn)生政府受限于供應(yīng)商的風(fēng)險。詹國彬指出，目前的政府購買很容易產(chǎn)生價格聯(lián)盟，由于公共服務(wù)的承包商較少，政府購買的公共服務(wù)市場易產(chǎn)生寡頭壟斷的現(xiàn)象，為了保證自己的利潤，維護(hù)自身的權(quán)益，供應(yīng)方往往會通過談判來達(dá)成一致的價格并形成服務(wù)協(xié)議，這種情況下利益受損的往往是接受公共服務(wù)的社會民眾。

（三）制度化缺陷

我國目前關(guān)于政府采購的法律條文主要是2003年頒布的《中華人民共和國政府采購法》，主要針對的是政府自身工作中需要的公共服務(wù)，比如政府后勤服務(wù)和政府信息化建設(shè)此類公共服務(wù)，除此之外大多公共服務(wù)并未納入《政府采購法》的范圍內(nèi)。2010年頒布的《政府采購法實(shí)施條例（征求意見稿）》在之前的基礎(chǔ)上明確了更多政府購買公共服務(wù)的范圍，主要有印刷出版、咨詢服務(wù)、信息服務(wù)、設(shè)施維修、保險服務(wù)、會議、技能培訓(xùn)等多個類別的服務(wù)項(xiàng)目，但是像教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會福利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)仍未納入。除了政府購買的范圍和類別沒有法律制度的規(guī)范，政府在購買社會公共服務(wù)的資金預(yù)算上也缺乏制度的約束。以上海為例，政府購買的資金來源除了專項(xiàng)資金、政府預(yù)算外，也來源于社會公益金和行政性收費(fèi)等渠道，資金來源多元化也就意味著政府購買活動沒有納入政府的統(tǒng)一預(yù)算規(guī)劃之中，那么購買行為存在很大的隨意性。雖然政府在購買流程中有考核、監(jiān)督、評估等措施，但是主要體現(xiàn)在購買服務(wù)的內(nèi)部監(jiān)督之中，沒有針對性的法律條文來規(guī)范購買活動中的內(nèi)部、外部的共同監(jiān)督。除此之外，制度的缺陷還體現(xiàn)在政府購買活動基本沒有建立獨(dú)立的第三方評估機(jī)制和競爭淘汰機(jī)制，因此當(dāng)出現(xiàn)不合格的社會組織提供了不達(dá)標(biāo)的公共服務(wù)時，政府如何進(jìn)行懲戒或者再次培育也存在疑問。

二、上海市政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐

上海市政府關(guān)于購買公共服務(wù)的思路是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”，通過契約化的管理模式和合同式的運(yùn)作方法，把政府手中的部分公共服務(wù)放權(quán)給社會組織，由社會組織共同提供。2016年上海市用于購買和資助社會組織服務(wù)的投入高達(dá)87億元。從2001年上海市民政局開始提出購買居家養(yǎng)老類的公共服務(wù)開始，上海市浦東新區(qū)、靜安區(qū)、徐匯區(qū)等地方部門都進(jìn)行了各自的政府購買服務(wù)的相關(guān)政策制定，上海市的市級部門主要給予績效評估、社會組織管理辦法的制定等，將政府購買的權(quán)力完全下放給各區(qū)政府部門?？偨Y(jié)起來，目前上海市市級政府部門和各區(qū)級政府部門的購買領(lǐng)域主要有四類：一是社區(qū)類的公共服務(wù)，主要涉及社區(qū)就業(yè)、衛(wèi)生、醫(yī)療、安全、文化等領(lǐng)域;二是行業(yè)性的服務(wù)，主要包括行業(yè)的調(diào)查、項(xiàng)目的評估以及相關(guān)業(yè)務(wù)咨詢、委托管理等;三是各種社會公益服務(wù)，比如教育培訓(xùn)、相關(guān)法律指導(dǎo)和就業(yè)咨詢等;四是社會管理類的服務(wù)，比如外來人群管理、老年人群的照料、社會矛盾的調(diào)節(jié)等。

在上海，公益服務(wù)招標(biāo)創(chuàng)投是政府購買公共服務(wù)實(shí)踐中的創(chuàng)新點(diǎn)。從2009年開始，上海市民政局和各區(qū)民政局從福利彩票公益金中出資，以上海市社區(qū)服務(wù)中心作為招投標(biāo)平臺，啟動“上海社區(qū)公益創(chuàng)投大賽”項(xiàng)目，并委托上海浦東社會組織發(fā)展中心承辦。其流程是：項(xiàng)目征集、項(xiàng)目評審、報請審批、簽訂合同、項(xiàng)目實(shí)施、能力建設(shè)、項(xiàng)目總結(jié)。通過招投標(biāo)的方式來購買社區(qū)安老、濟(jì)困、扶優(yōu)、助殘服務(wù)等各類公益服務(wù)。公益創(chuàng)投的方式極大地鼓勵了社會組織參與到公共服務(wù)之中，也促進(jìn)了公共組織工作的積極性和主動性。上海市公益服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)在試點(diǎn)和探索期間，項(xiàng)目招標(biāo)的范圍只限定于安老、扶幼、助困、助殘、賑災(zāi)等方面，具體的項(xiàng)目需求很難確定，需要基層政府去發(fā)掘并提出，并進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)，得到資金支付。而隨著招標(biāo)工作的開展，上海市民政局也逐漸確定了公益服務(wù)項(xiàng)目的類型，包括市級統(tǒng)籌項(xiàng)目、區(qū)縣項(xiàng)目和定向項(xiàng)目三類。此外，上海市民政局還公布了社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目的目錄及基本指標(biāo)，進(jìn)一步明確了公益服務(wù)項(xiàng)目的范圍、受益人群、項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目服務(wù)主要內(nèi)容和項(xiàng)目單價。通過公益創(chuàng)投的試點(diǎn)與實(shí)踐，上海市已經(jīng)具備了成熟的經(jīng)驗(yàn)，也將公益創(chuàng)投和政府購買服務(wù)進(jìn)行結(jié)合，不斷細(xì)化購買項(xiàng)目的范圍、方式和具體內(nèi)容，讓政府購買服務(wù)的流程逐漸科學(xué)化、規(guī)范化。

三、上海市政府購買公共服務(wù)存在的主要問題

目前上海市及各區(qū)政府購買的主要公共服務(wù)的范圍為：居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、教育培訓(xùn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等方面，據(jù)此確定了本文調(diào)研的范圍和目標(biāo)。此次調(diào)查分別選取了楊浦區(qū)、浦東新區(qū)、虹口區(qū)等4處不同位置的社會組織，選擇的都是在各個行業(yè)具有一定影響力和知名度較高、承接了政府購買項(xiàng)目的社會組織，針對每個社會組織的調(diào)查分別發(fā)放了等量的問卷（總量為400份），共回收到382份有效問卷，有效率95.5%，并對16位目標(biāo)社會組織的工作人員進(jìn)行相關(guān)了調(diào)研問題的訪談收集。根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果以及訪談的資料整理，總結(jié)出當(dāng)前上海市政府購買公共服務(wù)存在社會組織政策依賴性強(qiáng)、人員專業(yè)技能偏低、民眾認(rèn)可度不高、針對社會組織的評估性不強(qiáng)等一些問題，以下做具體分析。

（一）社會組織的政策依賴性較強(qiáng)

在實(shí)地調(diào)研之前，從上海市民政局的信息公開和上海市社會組織官方網(wǎng)站的社會組織名單來看，可以發(fā)現(xiàn)一個很明顯的現(xiàn)象：在相應(yīng)的政府采購和政府招標(biāo)的文件、政策下達(dá)前后，都有大量符合采購范圍的社會組織進(jìn)行注冊和登記。調(diào)研小組在調(diào)研時針對這一問題對調(diào)研組織進(jìn)行了訪談，并總結(jié)出了幾點(diǎn)原因。一是社會中相應(yīng)的社會組織不足，為了保證有足夠的社會組織參與到政府購買項(xiàng)目的競標(biāo)過程中，政府會對社會組織進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)以及保證在登記注冊上的便利。在訪談中，機(jī)構(gòu)B的管理人員提到“在國家相應(yīng)政策和政府的要求下，政府方面會主動進(jìn)行社會組織的轉(zhuǎn)型和培養(yǎng)工作，我們便是在這種情況下由政府主導(dǎo)，從其他行業(yè)中抽調(diào)人員，在相應(yīng)的培訓(xùn)后形成的就業(yè)服務(wù)中心”。二是考慮到競標(biāo)后的大量財政補(bǔ)助，在相應(yīng)的政策和招標(biāo)文件下達(dá)后，這一時段會有大量的購買范圍內(nèi)的社會組織產(chǎn)生。在與機(jī)構(gòu)C的管理人員進(jìn)行訪談時，他們便提到了在2009年《上海市民政局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》這一文件，該文件詳細(xì)地給出了居家養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，也就促進(jìn)了社會中大量的社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)的社會組織產(chǎn)生和投標(biāo)。

除了社會組織的政策依賴性強(qiáng)，社會組織的自主性和獨(dú)立性也嚴(yán)重缺失。由于某些組織成立時間較短，規(guī)模較小，除了政府的財政補(bǔ)貼，其他來源的收入微乎其微。那么在政策傾斜或者轉(zhuǎn)移之后，缺少了主要資金來源后，他們能否繼續(xù)生存下去存在問題。除此之外，某些社會組織的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)范圍有明顯的政策導(dǎo)向性，缺乏自主性，違背了組織成立本身的目的和義務(wù)。以機(jī)構(gòu)C為例，目前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的主要范圍有：日間照顧、生活護(hù)理、家政服務(wù)、精神慰藉和醫(yī)療救護(hù)等五個方面。但是從實(shí)際情況來看，某些組織在實(shí)際操作中，主要提供的是可供量化考核的硬性指標(biāo)，比如生活護(hù)理和家政服務(wù)站這些硬性要求的基礎(chǔ)服務(wù)，但是在精神慰藉，比如陪聊、心理疏導(dǎo)、休閑娛樂活動等方面，社會組織的服務(wù)存在著較大的欠缺。如果社會組織在自身的發(fā)展和管理中，完全依賴政府的政策要求和評估指標(biāo)，缺乏了自身應(yīng)有的自主性和獨(dú)立性，不僅得不到民眾認(rèn)可，在獲取不到政府的資金補(bǔ)貼后，將難以依靠自身的能力存活。

（二）社會組織的社會認(rèn)可度不高

調(diào)研小組分別在各機(jī)構(gòu)進(jìn)行了問卷調(diào)查和單獨(dú)訪談，問卷分別就“你對于提供公共服務(wù)的此社會組織是否了解”“你對于此社會組織提供的公共服務(wù)是否滿意”“該社會組織的培訓(xùn)結(jié)果和培訓(xùn)證書頒發(fā)你是否認(rèn)可（針對機(jī)構(gòu)A和機(jī)構(gòu)D）”“你今后還會參加此社會組織提供的公共服務(wù)嗎”這四個問題展開，從而獲得參與民眾對于社會組織的認(rèn)可度和滿意度結(jié)果（見表2）。最終在統(tǒng)計(jì)了有效問卷之后，僅有30.3%的公共服務(wù)民眾認(rèn)為“很了解”或者是“基本了解”，僅有29.5%的民眾對提供公共服務(wù)的社會組織表示滿意和認(rèn)可。在針對機(jī)構(gòu)A和機(jī)構(gòu)D的問卷調(diào)查中，24%的參與民眾認(rèn)可機(jī)構(gòu)A頒發(fā)的創(chuàng)業(yè)能力證書，40%的民眾認(rèn)可機(jī)構(gòu)D提供的家庭親子、教育培訓(xùn)的結(jié)果。從調(diào)研的數(shù)據(jù)可以看出，社會組織在提供公共服務(wù)時，民眾一方面對于他們在專業(yè)能力、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)費(fèi)用這幾個方面意見較大（如圖1所示）。在這種不信任和不支持的意愿下，民眾在接受這些社會組織提供的公共服務(wù)時，很容易產(chǎn)生不滿情緒和抵觸感，這也就導(dǎo)致了社會組織和民眾之間關(guān)系的僵化和難以協(xié)調(diào)，不利于公共服務(wù)的開展。

在統(tǒng)計(jì)民眾是否愿意再次參與到此社會組織提供的公共服務(wù)中這一問題時，我們發(fā)現(xiàn)了一個值得分析的調(diào)研結(jié)果。雖然機(jī)構(gòu)C和機(jī)構(gòu)D的民眾熟知度和滿意度不高，但是仍然有62%和48%的受訪民眾表示愿意再次接受該機(jī)構(gòu)的服務(wù)。通過與受訪者的交流，調(diào)研小組總結(jié)出了以下幾點(diǎn)原因：一是社會中家居養(yǎng)老服務(wù)、親子培訓(xùn)機(jī)構(gòu)較少，且考慮到機(jī)構(gòu)與家庭的距離因素，這些民眾即使對機(jī)構(gòu)存在著不滿，但是仍然不會選擇放棄參與到該機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)之中。二是居家養(yǎng)老、親子培訓(xùn)這些類別的公共服務(wù)，易產(chǎn)生各種形式的人際交往圈，老人不愿意和在機(jī)構(gòu)中認(rèn)識、熟悉的朋友分離，小孩子也會渴望和新認(rèn)識的小伙伴再次見面，這也就導(dǎo)致了他們會長期參與到此類機(jī)構(gòu)的服務(wù)之中。三是存在著不同年齡段的不同選擇。通過我們對不同年齡段的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)生、青年群體（10-30歲）的不滿意程度較高，也更排斥再次參與到該機(jī)構(gòu)公共服務(wù)中（有78%的群體選擇不再參加）;而年齡較大的群體（50歲以上）則比較理性，即使存在不滿也不會選擇退出該組織提供的公共服務(wù)（僅有23%的群體選擇不再參加）。

（三）社會組織專業(yè)技能缺乏，員工素質(zhì)偏低

社會組織工作人員的專業(yè)能力一直是政府、民眾較為關(guān)注的問題。調(diào)研小組在問卷中設(shè)計(jì)了“XX組織的工作人員是否具有提供XX服務(wù)的專業(yè)性”的題目，在數(shù)據(jù)匯總后發(fā)現(xiàn)，只有18%的受訪者認(rèn)為該機(jī)構(gòu)的員工“專業(yè)能力強(qiáng)”，54%的受訪者認(rèn)為此機(jī)構(gòu)員工的“專業(yè)技能很差”。為了分析具體原因，調(diào)研小組對機(jī)構(gòu)工作人員的配置展開了調(diào)查統(tǒng)計(jì)。以機(jī)構(gòu)C為例，該機(jī)構(gòu)的人員大多由其他行業(yè)的下崗員工或者社會中的待業(yè)、無業(yè)人員組成。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為了配合上海市政府提出的“萬人就業(yè)項(xiàng)目”這一政策，社會組織承擔(dān)了大量社會無業(yè)人士的就業(yè)崗位，這也就導(dǎo)致了大量非專業(yè)人士進(jìn)入到了他們并不熟悉并不擅長的職業(yè)之中，專業(yè)技能缺乏的問題也就凸顯了出來。機(jī)構(gòu)C承擔(dān)的是家居養(yǎng)老服務(wù)，此類社會組織員工專業(yè)技能缺乏的表現(xiàn)主要是：工作僅僅局限于衛(wèi)生清潔、日常照顧和基礎(chǔ)家政服務(wù)這些技術(shù)含量不高的服務(wù)，而精神慰藉和醫(yī)療救護(hù)這些需要專業(yè)培訓(xùn)的技能嚴(yán)重缺乏，這就影響了民眾對居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的滿意度和信任度。

除了社會組織存在工作人員專業(yè)能力較低、業(yè)務(wù)熟悉程度不夠的問題，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了社會組織的員工在提供公共服務(wù)時素質(zhì)不高的現(xiàn)象。在問卷中“XX機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)時存在哪些不足”這一多選題目，有68%的受訪者都選擇了“服務(wù)態(tài)度差”這一選項(xiàng)。通過實(shí)際訪談發(fā)現(xiàn)，社會組織中的工作人員由于大多不具有本行業(yè)的工作經(jīng)驗(yàn)，即使經(jīng)過了相應(yīng)的服務(wù)技能培訓(xùn)和道德培訓(xùn)，短期內(nèi)仍然很難改變服務(wù)習(xí)慣，個人言行舉止也不會有大的改觀。同時，由于部分崗位的門檻較低，工作的競爭壓力較小，社會組織的工作人員在提供服務(wù)時會出現(xiàn)“有恃無恐”的心態(tài)，在缺乏監(jiān)督和懲戒機(jī)制的背景下，社會組織的員工便難以重視自身的服務(wù)態(tài)度和言行素質(zhì)，那么在與服務(wù)群體的實(shí)際接觸中，就會留下“服務(wù)態(tài)度差，素質(zhì)不高”的印象。

（四）第三方評估能力較弱，民意反饋不足

從調(diào)研的結(jié)果來看，社會組織在提供公共服務(wù)的過程中受到的監(jiān)督和評估嚴(yán)重缺乏，一方面是由于沒有相應(yīng)的法律法規(guī)或者是政策要求來規(guī)范社會組織工作的績效評估方式，另一方面是由于政府人員有限，無法單獨(dú)從政府相關(guān)機(jī)構(gòu)中安排評估、服務(wù)反饋的人員。政府對于社會組織的考察主要是在政府購買、招標(biāo)投標(biāo)開始以前，政府從民政機(jī)構(gòu)和社管機(jī)構(gòu)獲得相應(yīng)組織的評價報告，也有嘗試通過第三方社會組織的評估來獲取評估信息。而在社會組織實(shí)際提供公共服務(wù)時，政府的評估工作就顯得力不從心。從評估指標(biāo)上來看，政府對于社會組織的評估主要集中在硬性的、可量化的、易得到的一些簡單指標(biāo)上，這也會導(dǎo)致社會組織工作中的有選擇性，僅僅完成基礎(chǔ)的硬性指標(biāo)而舍棄其他應(yīng)有的服務(wù)項(xiàng)目，這種現(xiàn)象在機(jī)構(gòu)C（居家養(yǎng)老）這類社會組織中尤其普遍。而政府委托與第三方社會組織來評估、監(jiān)督這些機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)時，往往也很難以獲得很好的效果。一是由于社會中的評估機(jī)構(gòu)較少。根據(jù)上海市社會組織官方網(wǎng)站的信息統(tǒng)計(jì)，目前上海市社會組織評估這一類的可供參考的機(jī)構(gòu)數(shù)量僅僅局限于個位數(shù)，而且大多成立時間較短、規(guī)模較小、能力較弱。二是通過實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，第三方評估機(jī)構(gòu)的評估工作供不應(yīng)求，在人員稀缺的情況下承接了大量社會組織的評估工作。三是第三方參與評估的范圍較小，評估結(jié)果對社會組織影響不大，很難對其產(chǎn)生壓力。而對于民眾來說，他們的意見和反饋該向什么人、什么機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通和反饋也存在著未知。通過調(diào)研小組的問卷統(tǒng)計(jì)，有87%的受訪者表示對該機(jī)構(gòu)存在著意見和建議，但是有54%的民眾表示不知道向誰提出反饋和投訴，僅僅有6%的民眾表示知道該組織的實(shí)際評估機(jī)構(gòu)（如圖2所示）。這不僅會導(dǎo)致了民眾的不滿，也不利于社會組織在今后的良性發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致這些社會組織成為政府、民眾眼中的“黑名單”。

四、關(guān)于規(guī)范并提升政府購買行為的幾點(diǎn)建議

通過文獻(xiàn)的研究以及對承接政府購買的社會組織進(jìn)行調(diào)研，可以發(fā)現(xiàn)目前我國政府購買的流程還很不規(guī)范，在缺乏制度、法規(guī)的約束下政府購買的行為存在著較多的不透明和不合理現(xiàn)象;購買對象也就是社會組織在受到自身規(guī)模、能力、財力的制約下難以提供民眾滿意的公共服務(wù);市場中相應(yīng)的社會組織不全、數(shù)量較少這一現(xiàn)實(shí)也影響了政府評估、選取合格的機(jī)構(gòu)來承接公共服務(wù)項(xiàng)目;對于社會組織的監(jiān)管、問責(zé)機(jī)制的缺失也導(dǎo)致了政府購買的質(zhì)量偏低，在沒有監(jiān)督機(jī)制的情況下社會組織在提供服務(wù)時往往會降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和對自身的要求。因此，為了保證民眾獲取優(yōu)質(zhì)、滿意的公共服務(wù)，政府購買過程的規(guī)范需要從政府購買的每一個環(huán)節(jié)展開。

（一）規(guī)則制定：統(tǒng)一條文與地方規(guī)章共建

我國政府購買目前依賴于《中華人民共和國政府采購法》和《政府采購法實(shí)施條例（征求意見稿）》兩部法律文件，除此之外并沒有其他的法律條文來對政府購買行為進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。政府應(yīng)該從立法方面對政府購買行為進(jìn)行規(guī)定，應(yīng)首先著重于以下幾點(diǎn)：一是對公共服務(wù)范圍做出規(guī)定，讓政府明確有哪些公共服務(wù)可以或者必須購買;二是完善購買預(yù)算和資金使用的制度約束，讓政府購買過程中的資金公開透明，防止政府購買資金的濫用;三是確定購買主體和購買方式，防止政府購買的隨意性，讓整個購買過程更加規(guī)范;四是規(guī)定政府各部門的職責(zé)義務(wù)，通過制度的要求讓政府購買過程得到各部門的重視;五是制定政府購買的法定流程，在年度計(jì)劃、政府審議、確定購買、預(yù)算草案、實(shí)施購買、評估審查等方面給予明確的要求和指導(dǎo)。除了對官方統(tǒng)一法律條文的建設(shè)外，各地方政府也應(yīng)該根據(jù)地方的實(shí)際情況進(jìn)行地方政府的相關(guān)制度規(guī)章的建設(shè)。借鑒上海的經(jīng)驗(yàn)，浦東新區(qū)在2007年發(fā)布了《關(guān)于著力轉(zhuǎn)變政府職能建立新型政社合作關(guān)系的指導(dǎo)意見》，靜安區(qū)也在2011年發(fā)布了《關(guān)于政府購買社會組織公共服務(wù)的實(shí)施意見（試行）》，閔行區(qū)2011年發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府購買社會組織公共服務(wù)的實(shí)施意見》，這些不同地方政府規(guī)章的出臺不僅為政府購買活動積累了很好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為官方建立統(tǒng)一的政府購買法律條文奠定了基礎(chǔ)，同時，地方政府的規(guī)章制度也充分利用了當(dāng)?shù)匾延械拿耖g資源，在根據(jù)本地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，著重于當(dāng)?shù)刎酱鉀Q的社會公共服務(wù)問題，也可以幫助與支持本地的社會組織迅速發(fā)展。