淺析精準(zhǔn)扶貧語境下駐村扶貧實(shí)踐困境及對策

摘 要 駐村扶貧工作作為精準(zhǔn)扶貧模式下的重要扶貧力量，在脫貧攻堅(jiān)工作中取得的成效較為顯著，為精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)脫貧做出了重要貢獻(xiàn)。但是，駐村扶貧工作涉及到幫扶單、駐村干部、被幫扶鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村（社區(qū)）等多者之間關(guān)系，所以在操作過程中還存在著諸多的實(shí)踐困境。本文梳理后發(fā)現(xiàn)主要有駐村扶貧管理機(jī)制不夠健全，隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)，基層治理能力還需提升等方面的問題亟需解決，以確保駐村扶貧為精準(zhǔn)扶貧提供更加堅(jiān)實(shí)的支撐力量。

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧 駐村扶貧 基層治理

作者簡介：張光偉，昭通市巧家縣人民法院，法官助理，小河社區(qū)駐村扶貧第一書記（工作隊(duì)長）。

中圖分類號：D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.082

一、精準(zhǔn)扶貧的提出及實(shí)施

貧困是人類社會所面臨的一個(gè)最普遍的社會問題，而貧困治理也是人類社會在所面臨的眾多問題中最難解決的重大難題，扶貧工作就是人類對貧困治理的重大舉措。從當(dāng)前來看，不論是中國還是世界其他國家，對貧困治理工作都取得了巨大成就，很多國家都已經(jīng)形成了自己獨(dú)特的貧困治理模式和理論。也有一些國家已經(jīng)從法律層面上對貧困治理進(jìn)行了規(guī)范性操作，如對貧困救濟(jì)制度發(fā)展比較成熟的英國。中國扶貧工作的發(fā)展大致可以分為：從1949年至1977年的體制變革和救濟(jì)式扶貧時(shí)期，1978年到1985年的體制改革推進(jìn)型扶貧時(shí)期，1986年至2010年的專項(xiàng)扶貧開發(fā)時(shí)期，2011年至2020年的精準(zhǔn)扶貧時(shí)期。2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》的制定，其指導(dǎo)原則是要在2020年讓全國各族人民同期建成小康社會。這也表明中國政府的扶貧工作開始進(jìn)入到全面消除絕對貧困的精準(zhǔn)扶貧階段。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察與村民座談時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的施政理念。

精準(zhǔn)扶貧概念提出以后，中國開始對這一階段的精準(zhǔn)扶貧模式進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)并大力推行。中國共產(chǎn)黨在“十八屆五中全會”報(bào)告中明確要求：“十三五”期間要如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化取得明顯進(jìn)展，人民生活水平和質(zhì)量普遍提高，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的提出，核心是要解決精準(zhǔn)識別對象，精準(zhǔn)實(shí)施幫扶，精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)脫貧;目標(biāo)就是要達(dá)到“消除絕對貧困，全面建成小康”，就是要解決廣大農(nóng)村群眾的不愁吃、不愁穿、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全即“兩不愁，三保障”的問題。

二、駐村扶貧的概念及實(shí)踐困境

駐村扶貧也有學(xué)者稱為定點(diǎn)扶貧，是指各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體下派干部組成工作隊(duì)駐村定點(diǎn)參與扶貧工作的一項(xiàng)組織行動(dòng)。其基本要求是下派干部駐村幫扶。駐村扶貧是精準(zhǔn)扶貧工作的重要內(nèi)容，主要是由各級國家黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或人民團(tuán)體下派干部到行政村（社區(qū)）擔(dān)任第一書記、工作隊(duì)長，與共同下派的工作隊(duì)員組成駐村扶貧工作隊(duì)，為所駐村（社區(qū)）開展貧困治理幫扶工作。駐村扶貧工作隊(duì)的組成形式有同單位的，有同級不同單位的和不同級的單位下派干部組成，在實(shí)踐中，工作隊(duì)下派到基層后所面臨的困難因素有客觀方面的也有主觀方面的。

（一）駐村扶貧管理體系缺失，工作推進(jìn)難度較大

1.駐村扶貧工作機(jī)制不完善，職責(zé)任務(wù)不規(guī)范

大多數(shù)地方的駐村扶貧的工作隊(duì)和所駐村（社區(qū)）工作人員共用辦公處所，共同開展工作，在工作過程中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦負(fù)責(zé)聯(lián)系。首先，由于工作隊(duì)和村（社區(qū)）工作人員的身份、位置、角度等不同，職責(zé)上也有所差異。所以駐村扶貧工作隊(duì)首先面臨的就是工作職責(zé)的問題，雖然大多數(shù)地方都在第一次下派或每一次調(diào)整下派干部時(shí)就以文件的形式羅列過一些工作職責(zé)，但是大多數(shù)是比較籠統(tǒng)的，在操作過程中就會發(fā)現(xiàn)文件規(guī)定的工作職責(zé)不足夠明確和具體，這使得工作隊(duì)在開展工作中有時(shí)會無從下手，甚至?xí)?dǎo)致有些工作隊(duì)和村（社區(qū)）人員在開展工作上產(chǎn)生矛盾，在工作任務(wù)上存在究竟是誰來做、如何做、誰負(fù)責(zé)等問題。其次，幾乎所有的文件對工作隊(duì)與村（社區(qū)）人員在扶貧工作角色定位上沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致有些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)），甚至貧困戶都會認(rèn)為：“干部派來了，有人干活了”，認(rèn)為工作隊(duì)來了扶貧工作應(yīng)該由駐村干部“獨(dú)唱”或“唱主角”，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）干部只需配合工作即可，甚至有的在工作中還互相推諉，使得工作開展混亂不堪。最后，因?yàn)楣ぷ鳈C(jī)制的不完善，導(dǎo)致鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）干部在脫貧攻堅(jiān)工作中“等”和“看”的思想比較嚴(yán)重;同時(shí)也導(dǎo)致了大多數(shù)駐村干部和基層組織干部之間很難建立起工作上的共同情感，造成在工作上難以互相協(xié)調(diào)，互相配合，互相支持落實(shí)工作任務(wù)。

2.駐村干部管理制度不健全，干部身子難下沉

很多地方的駐村干部下派到行政村（社區(qū)）后都在為協(xié)調(diào)資金、申報(bào)項(xiàng)目、引進(jìn)產(chǎn)業(yè)等方面疲于奔命，此外，還需要應(yīng)對各種報(bào)表數(shù)據(jù)、各行業(yè)部門的各項(xiàng)比對、各級機(jī)關(guān)的各項(xiàng)檢查調(diào)研以及各級各類花樣繁多的考核考評等。此外，從開始大力推行精準(zhǔn)扶貧以來，黨和國家的政策都在大量向廣大農(nóng)村傾斜，但是由于工作力度和強(qiáng)度太大，許多深度貧困地區(qū)在政策執(zhí)行上，廣大群眾在心理上會有不平衡的情況，這就導(dǎo)致一方面部分群眾在觀念上還停留在絕對平均主義思想上，對幫扶工作和幫扶人員的認(rèn)同度不高;另一方面，部分幫扶對象享受政策覺得理所應(yīng)當(dāng)，“等、靠、要”的惰性思想嚴(yán)重，對幫扶干部持平淡甚至冷漠態(tài)度。因此，大多數(shù)駐村干部與幫扶對象很難建立起幫扶情感，從而難以形成凝成一條繩、一致目標(biāo)脫貧出列的良好局面。

（二）基層治理能力有限，政策落實(shí)效率不高

駐村扶貧不得不結(jié)合的一項(xiàng)重大課題就是基層治理的問題，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）權(quán)力體系的運(yùn)行、基層組織的現(xiàn)狀都會對駐村扶貧工作產(chǎn)生重要的影響。從目前的形勢的來看，基層群眾性自治組織在真正意義上成為了執(zhí)行各項(xiàng)政策的“最后一公里”，上級各部門的文件最終的執(zhí)行都落在了基層組織的肩上。當(dāng)前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及中心站所的大部分工作都在往基層組織肩上分解各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，目前從基層組織的工作內(nèi)容來看，變得更像是新的一級“行政機(jī)關(guān)”。這種現(xiàn)象一方面導(dǎo)致了各部門在工作過程中把大量的工作任務(wù)都往基層組織身上壓，各級、各部門在推卸任務(wù)的同時(shí)也推卸著責(zé)任;另一方面是使基層組織在承受超負(fù)荷工作責(zé)任的同時(shí)，“權(quán)力”也被變相化、甚至非法制化地?cái)U(kuò)大。

三、駐村扶貧實(shí)踐困難的解決對策

（一）完善管理工作機(jī)制，讓駐村扶貧做到精準(zhǔn)發(fā)力

駐村扶貧管理工作機(jī)制是駐村扶貧工作有效開展的制度保障。在實(shí)踐中，從駐村扶貧工作隊(duì)的選派、工作內(nèi)容、目標(biāo)任務(wù)、考核管理等，到幫扶村（社區(qū)）基層組織的工作定位、內(nèi)容任務(wù)、考核成效、待遇保障等，再到各級黨委、政府的運(yùn)行效率等方面，都應(yīng)當(dāng)有一套完善可行的制度設(shè)計(jì)來進(jìn)行規(guī)范，并保障得到有效的施行。完善的駐村扶貧工作制度可以在扶貧實(shí)踐中規(guī)范駐村干部的幫扶行為，規(guī)范基層組織工作內(nèi)容和運(yùn)行秩序，規(guī)范基層黨委、政府等基層權(quán)力主體的職權(quán)運(yùn)行等;能夠讓不同的扶貧工作者找準(zhǔn)自己的位置，明確自己的職責(zé)，在工作上能夠互相尊重，相互監(jiān)督，相互配合，精準(zhǔn)發(fā)力，在協(xié)調(diào)各方上做到有依據(jù)，有思路，有辦法，從而提高扶貧工作效率。

（二）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，在駐村扶貧工作聯(lián)動(dòng)上下功夫

讓貧困人口擺脫貧困，關(guān)鍵是在幫扶干部和幫扶對象，在精準(zhǔn)扶貧語境下，駐村扶貧干部和村（社區(qū)）干部的工作能力、方法等對扶貧工作效率起到至關(guān)重要的作用，精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)退出等一系列工作都要靠奮斗在扶貧一線的工作人員來認(rèn)真落實(shí)。

1.強(qiáng)化村（社區(qū)）組織的主體意識

脫貧致富的主體應(yīng)當(dāng)是廣大人民群眾，村（社區(qū)）村民（居民）委員會，作為群眾性自治組織，是由群眾直接選舉產(chǎn)生的自我教育、自我管理、自我服務(wù)的組織，是最貼近群眾的基層組織團(tuán)體。所從事的是居住地范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。習(xí)近平總書記說：千百萬農(nóng)民的團(tuán)結(jié)奮斗共同努力是脫貧致富的根本條件。講凝聚力，必須講核心，農(nóng)村脫貧致富的核心就是農(nóng)村黨組織。在精準(zhǔn)扶貧工作中，基層“兩委”組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)和黨章黨規(guī)，主動(dòng)承擔(dān)起為居住地范圍內(nèi)廣大群眾服務(wù)的重要任務(wù)。各級黨委、政府應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地對“兩委”干部提供學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會，保證基層組織隊(duì)伍精英化;要讓基層組織干部得到充分的學(xué)習(xí)鍛煉，提高基層組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

2.提高駐村干部的工作效率

駐村干部是幫扶貧困村脫貧出列、幫助貧困人口走出貧困的重要力量。完善的駐村干部管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)在選人用人上下功夫。在選派駐村干部的過程中，派出單位應(yīng)該綜合考量派出干部的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，要讓有思想，有干勁，有能力的干部走到群眾中去，從派駐到群眾中的干部隊(duì)伍里發(fā)現(xiàn)好苗子。在工作開展過程中，駐村干部一方面要認(rèn)真踏實(shí)，挖掘自身潛力，發(fā)揮自己的能力為脫貧攻堅(jiān)貢獻(xiàn)自己的力量，另一方面要不斷提高自己、錘煉自己，在群眾中認(rèn)識自己、完善自己。此外，各級黨委、政府要加強(qiáng)對駐村干部的關(guān)心、支持、培養(yǎng)和教育，讓駐村干部感受到工作的溫暖，為駐村干部提供學(xué)習(xí)提高的機(jī)會，使駐村干部在扶貧工作中找準(zhǔn)自己的發(fā)展方向和情感歸宿。

因此，從駐村扶貧的操作實(shí)踐來看，只有基層治理能力提起來，駐村干部的能力培養(yǎng)起來，才能真正打好“駐村扶貧組合拳”，搞好脫貧攻堅(jiān)“大合唱”;才能解決脫貧攻堅(jiān)中的“人”這一關(guān)鍵問題，才能讓駐村干部與基層組織干部心連心，團(tuán)結(jié)一致帶領(lǐng)群眾脫貧致富。

（三）規(guī)范運(yùn)行基層權(quán)力，提高基層治理能力，為駐村扶貧提供秩序保障

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府、人大及各職能部門，是國家各項(xiàng)路線、方針、政策落實(shí)的基層權(quán)力主體，在基層治理中充享有法律法規(guī)賦予的職權(quán)并承擔(dān)著相應(yīng)的職責(zé)。在脫貧實(shí)踐中，面對駐村幫扶新力量，基層機(jī)關(guān)和各職能部門的派出機(jī)構(gòu)在執(zhí)行工作過程中應(yīng)當(dāng)不斷更新治理理念以適應(yīng)脫貧攻堅(jiān)的復(fù)雜環(huán)境;不斷完善和提高治理能力，多方整合資源和力量，多渠道汲取并優(yōu)化扶貧資源的配置，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一;要做到與駐村工作力量和基層群眾性自治組織團(tuán)結(jié)一致，做到心往一處想，力往一處使，凝心聚力為脫貧攻堅(jiān)履職盡責(zé)。堅(jiān)決杜絕：任務(wù)來了往基層組織身上壓，責(zé)任來了往基層組織身上推，問題出了往基層組織身上找的不良現(xiàn)象發(fā)生。因此，規(guī)范運(yùn)行基層權(quán)力體系，一方面能使權(quán)力主體依法行使權(quán)力，做到職權(quán)與職責(zé)并行;另一方面，才能為基層群眾性自治組織減負(fù)，同時(shí)讓基層群眾性自治組織找回其應(yīng)有的、法制化的運(yùn)行秩序。

四、結(jié)論

駐村扶貧工作不是任何單一主體的工作任務(wù)，更不是幫扶機(jī)關(guān)的單方面工作行動(dòng)，應(yīng)當(dāng)是以當(dāng)?shù)攸h委、政府為主導(dǎo)，基層組織帶領(lǐng)廣大群眾作為參與主體，幫扶機(jī)關(guān)幫助發(fā)力來共同推進(jìn)的一項(xiàng)擺脫貧困的系統(tǒng)工程。就目前的情況來看，由于各組成系統(tǒng)的非規(guī)范化互動(dòng)，導(dǎo)致在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐過程中仍然有很多問題存在，進(jìn)而導(dǎo)致了脫貧攻堅(jiān)乏力的困難。因此，分類解決存在問題，系統(tǒng)協(xié)調(diào)各方力量，是目前脫貧攻堅(jiān)工作以及脫貧后的鞏固提升工作中亟需解決的重要困難。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡興東，楊林.中國扶貧模式研究[M].北京：人民出版社，2018：7.

[2]陳金圣，陳世偉.英國濟(jì)貧制度對我國絕對貧困救濟(jì)立法的啟示[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（西部論壇），2007（2）.

[3]周恩宇.定點(diǎn)扶貧的歷史溯源與實(shí)踐困境——貴州的個(gè)案分析[J].西南人文大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2007（3）.

[4]習(xí)近平.擺脫貧困[M].福建：福建人民出版社，2014：168.