民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)機(jī)制初探

姚賤茍

【摘要】目前，國(guó)內(nèi)已有的研究對(duì)民族地區(qū)特殊生態(tài)環(huán)境的基本公共服務(wù)均等化研究并不充分，尤其是對(duì)其特性分析和路徑探索更為缺乏。本文評(píng)析了民族地區(qū)公共服務(wù)均等化內(nèi)涵并嘗試構(gòu)建其實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】民族地區(qū)；基本公共服務(wù)；均等化；實(shí)現(xiàn)機(jī)制

一 民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化及其意義

基本公共服務(wù)均等化，主要是指起點(diǎn)均得或機(jī)會(huì)意義上的均等，是一個(gè)按不同區(qū)域分階段逐步推行的過(guò)程，并在全國(guó)范圍內(nèi)最終實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)和不同人群無(wú)能享有水平大致相當(dāng)?shù)墓卜?wù)。

民族地區(qū)人口雖少但面積廣闊，并多處于邊疆地區(qū)，是我國(guó)與周邊國(guó)家聯(lián)系的主要紐帶，對(duì)我國(guó)的安定統(tǒng)一具有戰(zhàn)略意義。民族地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展和國(guó)家繁榮昌盛的基本組成部分，關(guān)乎全國(guó)整體發(fā)展和共同富裕。它既是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的重要戰(zhàn)略，也是我國(guó)基本公共服務(wù)均等化非常重要的組成部分。

二 民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)機(jī)制的構(gòu)建

1．構(gòu)建主體功能區(qū)的科學(xué)規(guī)劃與自然資源合理開(kāi)發(fā)與補(bǔ)償相結(jié)合的政策調(diào)控機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡嚴(yán)重制約著民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。民族地區(qū)地域資源優(yōu)劣勢(shì)并存。面對(duì)機(jī)遇和威脅，將優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)進(jìn)行戰(zhàn)略性的分析，化劣為優(yōu)，規(guī)避威脅，抓住機(jī)遇。

黨中央和國(guó)務(wù)院近期提出了主體功能區(qū)科學(xué)定位和開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略。這對(duì)生態(tài)資源多樣化、地形地貌差異明顯及資源十分豐富的民族地區(qū)來(lái)說(shuō)，是切中要義的科學(xué)設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略指導(dǎo)。按照主體功能區(qū)規(guī)劃思想，主要把民族地區(qū)范圍內(nèi)不同區(qū)域按照各自的特色和優(yōu)勢(shì)進(jìn)行功能定位，發(fā)揮不同的資源優(yōu)勢(shì)，整合資源的優(yōu)化配置，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體效益的最大化。但在具體實(shí)踐中，不同區(qū)域的功能定位涉及不同區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)的布局和發(fā)展模式選擇，產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展模式選擇又給相應(yīng)區(qū)域帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢、得失多少的局面，必然導(dǎo)致發(fā)展不公平的問(wèn)題。這些問(wèn)題的長(zhǎng)期忽視而引發(fā)的很多社會(huì)矛盾變得更為復(fù)雜尖銳，這種局面與共同富裕目標(biāo)背道而馳，也會(huì)使已有成果喪失殆盡。把科學(xué)的主體功能區(qū)規(guī)劃和資源開(kāi)發(fā)利用、補(bǔ)償機(jī)制充分結(jié)合起來(lái)，使民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠又好又快地發(fā)展，為其公共服務(wù)發(fā)展提供條件。

2．構(gòu)建縱向多層轉(zhuǎn)移支付和橫向多元互惠相結(jié)合的立體式幫扶機(jī)制

我國(guó)堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度，保障自治地方政府和人民管理本地區(qū)的積極性和創(chuàng)造性，并不意味著民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化是公共服務(wù)的“自理主義”。要真正實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，各級(jí)政府不僅要加大對(duì)公共服務(wù)的投入和支出的比重，更要逐步建立健全明確規(guī)范的縱向轉(zhuǎn)移支付制度，按照公共服務(wù)供給與需求缺口科學(xué)配置轉(zhuǎn)移支付的比例，做到不浪費(fèi)，又能發(fā)揮財(cái)政政策和財(cái)政資金的最優(yōu)效果。但單純依靠各級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是難以為繼的，“國(guó)家主義”也并非民族地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展的唯一出路。如果說(shuō)“自理主義”是“點(diǎn)”的機(jī)制話(huà)，那么各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的“國(guó)家主義”可以看作是“線(xiàn)”的機(jī)制，公共服務(wù)發(fā)展還需要網(wǎng)絡(luò)的治理，點(diǎn)或線(xiàn)的機(jī)制抑或兩者的有機(jī)結(jié)合，仍不足以支撐其向更高水平的發(fā)展。調(diào)動(dòng)全國(guó)社會(huì)各界力量，逐步完善以中央政府為引導(dǎo)、各級(jí)地方政府互相協(xié)作，企事業(yè)單位、民間組織等社會(huì)各界廣泛參與的橫向多元互惠幫扶機(jī)制。轉(zhuǎn)變政府職能，使各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變到以公共服務(wù)規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)控和評(píng)估為工作重點(diǎn)；采用國(guó)家宏觀調(diào)控等方式引導(dǎo)地方政府之間加強(qiáng)橫向?qū)谥г秘?cái)政傾斜和稅收減免優(yōu)惠等手段鼓勵(lì)企事業(yè)、民間組織及個(gè)人進(jìn)行跨區(qū)域的合作；創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，扶植公益事業(yè)組織、讓具有公益精神的組織和個(gè)人在民族地區(qū)基本公共服務(wù)中貢獻(xiàn)他們的力量。

3．構(gòu)建政府與社會(huì)、市場(chǎng)相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制

民族地區(qū)政治改革的滯后性將成為民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的瓶頸；民族地區(qū)復(fù)雜的環(huán)境和公民文化素質(zhì)不高的客觀現(xiàn)實(shí)制約著社會(huì)發(fā)育和成長(zhǎng)；落后的經(jīng)濟(jì)形態(tài)、粗放單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不利于市場(chǎng)機(jī)制的完善。要改變這些因素造成的困境，民族地方政府職能要轉(zhuǎn)變到以民族地區(qū)公共服務(wù)為主要職能，逐步成為社會(huì)發(fā)育和市場(chǎng)發(fā)展的服務(wù)者和引導(dǎo)者。發(fā)揮其自治權(quán)的優(yōu)勢(shì)，以引導(dǎo)型政府為目標(biāo)來(lái)加強(qiáng)自身的改革，促進(jìn)和推動(dòng)民族地區(qū)社會(huì)和市場(chǎng)的良好發(fā)展，加快形成民族地區(qū)政府與社會(huì)、市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)治理的局面。

4．構(gòu)建外來(lái)人才引進(jìn)與民族人才培養(yǎng)相結(jié)合的人才管理機(jī)制

民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)地位造成人才流動(dòng)和地區(qū)發(fā)展的不良循環(huán)的“馬太效應(yīng)”。地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展取決于人才尤其是高層次人才的數(shù)量和質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)。一直以來(lái)國(guó)家和各級(jí)民族地方政府致力于培養(yǎng)和利用服務(wù)于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各層次民族干部，倡導(dǎo)并通過(guò)政策推動(dòng)高校畢業(yè)生到民族地區(qū)人才稀缺的地方去。這些政策保證了民族地區(qū)發(fā)展所需的一些人才，但仍是缺乏的。人才缺乏的，主因是人才開(kāi)發(fā)和管理機(jī)制的弊端。民族地區(qū)實(shí)施自治，體現(xiàn)在人才使用方面的民族化，其積極作用是能夠任用真正充分了解當(dāng)?shù)厝颂囟ㄐ枰娜藖?lái)管理，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。從民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)型及參與未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)所需人才質(zhì)量和數(shù)量看，不同層次的外來(lái)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)、使用是其取得成功的根本保證?；竟卜?wù)均等化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，科學(xué)的人才開(kāi)發(fā)和管理機(jī)制對(duì)民族地區(qū)來(lái)說(shuō)，是十分緊迫的。

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