新中國成立以來的開放體制及其演變：從反封鎖到制度型開放

許德友 王夢菲

[摘 要]新中國成立70年來，我國的對外開放及其體制機制，以黨的十一屆三中全會為轉折點，前三十年與后四十年呈現(xiàn)不同的發(fā)展特征。本文系統(tǒng)梳理了1949年以來新中國對外開放的體制機制及其演變歷程，將其概括為從1.0到7.0這七個發(fā)展階段，即，反封鎖下的集中統(tǒng)一式外貿體制、自主外交下的開放政策調整、主動開啟一扇窗、堅定打開一扇門、全面融入世界經濟、改革與開放協(xié)同配套、邁入制度型開放，并概要性分析了每個階段開放體制的時代背景、體制模式、政策調整和實踐成效。面對當今世界復雜經濟形勢，重新審視新中國對外開放體制歷程和發(fā)展經驗，對不斷推進我國改革開放、開放型經濟新體制建設、構建人類命運共同體，具有重要歷史價值和現(xiàn)實意義。

[關鍵詞]對外開放;體制機制;開放型經濟;新中國70年

新中國成立70年來，中國的對外開放及其體制機制經歷了兩個特征鮮明的發(fā)展時期：新中國成立后，在外部封鎖和冷戰(zhàn)對抗的國際背景下逐步確立了獨立自主的對外貿易體制;改革開放以來，主動對外開放和融入世界經濟，并在此過程中成長為當今世界經濟全球化的重要推動者。但若更深入和細致地洞察這70年的開放歷程，不難發(fā)現(xiàn)，中國的對外開放及其制度設計，不僅前三十年與后四十年不同，而且隨著中國經濟發(fā)展階段的躍升和中國與世界互動模式的變化，特別是改革開放的持續(xù)推進，中國的開放型經濟及其體制每隔一段時間都會發(fā)生變化，而且呈現(xiàn)出加速演進的特征。本文簡要地回顧和總結中國的開放型經濟體制走過的這些歷程，將新中國成立70年來的開放體制和政策細分為七個階段——從開放體制1.0到7.0，以此考察和歸納70年來中國對外開放的經驗和啟示。

一、開放體制1.0（1949-1958）：反封鎖下的集中統(tǒng)一式外貿體制

新中國成立到中蘇關系破裂前，這段時期是中國開放體制1.0階段，開放的基本模式是：以美國為首的西方資本主義國家對新中國進行封鎖，我們被迫“一邊倒”向以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營，建立起高度集中統(tǒng)一、政企合一的外貿經營管理體制。1949年新中國成立以后，西方國家陣營中以美國為主要代表，對新中國進行孤立和封鎖，為徹底清除帝國主義在華勢力，終結中國屈辱外交的舊時代，毛澤東分別提出了三大對外政策：“另起爐灶”、“打掃干凈屋子再請客”和“一邊倒”，力圖在平等、互利的基礎上構建新型中國外交關系。1953年，周恩來在《萬隆會議》上提出中國外交的和平共處五項原則，進一步展現(xiàn)出中國愿意在平等、互利的基礎上積極與別國建交的姿態(tài)。當時的外經貿及其體制和政策尚處于探索中，與外交政策和外部環(huán)境密不可分，外貿服務于外交，外貿從屬于外交。從新中國成立一直到實行改革開放，受當時蘇聯(lián)計劃經濟體制的影響，中國建立了高度集中統(tǒng)一的對外經貿體制，由國家嚴格計劃、控制進出口，出口和進口分別采取收購、撥交的方式。此外，國家實行外貿經營、管理一體化，并且統(tǒng)負盈虧。

綜合來看，新中國這一時期的外交政策和對外開放與當時的國際國內環(huán)境是相適應的，有利地促進了國民經濟的恢復和發(fā)展。蘇聯(lián)第一個宣布與中國建交，并對新中國建設提供了一系列的幫助和支持。1950年，中蘇正式簽訂《中蘇友好同盟互助條約》，蘇聯(lián)承諾放棄《雅爾塔協(xié)定》中的一系列在華不平等利益，且為中方提供三億美元的低息長期貸款，并與中國合作創(chuàng)建、經營石油開采、有色金屬開發(fā)、航空航天以及造船等方面的公司。此外，蘇聯(lián)援助中國建設了156個重點工業(yè)建設項目，為中國進一步實現(xiàn)工業(yè)化奠定良好的基礎。為進一步加快經濟重建，中國領導人決定有區(qū)別的、多層次的與外國開展正常貿易往來。中國以開放的姿態(tài)，積極與社會主義國家開展貿易活動，中國同社會主義國家的貿易額占中國對外貿易的比重，從1950年的26%增加到1953年的76%。需要特別指出的，對于一個新生的政權而言，中國選擇開放的路徑在當時是非常有限的，二戰(zhàn)后美蘇爭霸的國際大環(huán)境以及中美在朝鮮戰(zhàn)爭中的敵對關系，決定了中國的開放只能一邊倒向蘇聯(lián)社會主義陣營，而與蘇聯(lián)的工業(yè)化差距又進一步決定了以農副產品和輕工產業(yè)換取工業(yè)裝備和制成品的易貨貿易格局，計劃經濟的制度模式也決定了國家經營外貿、管理進出口的外貿體制。

二、開放體制2.0（1959-1977）：自主外交下的開放政策調整

中蘇關系破裂到“文革”結束，這段時期是開放體制2.0階段，開放的基本模式是：中蘇關系惡化，外交政策開始轉折和大調整，與西方國家交流和開放增多，外經貿體制更靈活和務實，貿易伙伴雖然仍大多局限于“第三世界”，但與西方發(fā)達國家的經貿往來開始增多，貿易對象更加多元。隨著蘇聯(lián)霸權主義和企圖控制中國的傾向日益明顯，中蘇關系在上世紀50年代末急速惡化，1960年蘇聯(lián)撤走所有對華資金、技術等援助，對華實行貿易限制和歧視政策，并不斷侵犯中國主權，徹底宣告了中蘇關系的破裂。在這種復雜條件下，中國及時調整外交政策，以中立的態(tài)度對待美蘇大國爭霸，堅持和平共處五項原則不變，尋求與亞非拉等第三世界國家的談判建交，加強了與第三世界國家的經貿往來。20世紀70年代初，蘇聯(lián)大國沙文主義盛行，肆意干預他國內政，中國外交政策作出了進一步戰(zhàn)略性調整，中美關系的寒冰被打破，各國紛紛重新審視對華態(tài)度，這在一定程度上也為1971年中國順利恢復聯(lián)合國合法席位起到促進作用。1972年尼克松訪華，并發(fā)表《中美聯(lián)合公報》，標志著中美兩國實現(xiàn)了從對抗走向對話的轉變，并為之后的中美正式建交打下基礎。同年，中日實現(xiàn)正常外交關系。與此同時，中國與法國、聯(lián)邦德國等歐洲第二世界國家也逐漸建立起正常的外交關系和經貿往來。

中國基于復雜國際環(huán)境下的自主外交重大戰(zhàn)略調整，為中國在國際上擴大生存空間、捍衛(wèi)國家主權、加快經濟建設起到了重要推動作用。與高度集中統(tǒng)一的計劃經濟體制相匹配，此階段的開放體制仍然由國營外貿專業(yè)公司壟斷經營，但經貿對象更廣泛，合作內容更豐富。中國與多個國家開展多元貿易往來，從西方國家引進化肥、化纖、石油化工、綜合采煤機等大批物資、先進技術和設備。截至1962年，中國先后與斯里蘭卡簽訂用大米換橡膠的長期貿易協(xié)定、同加拿大簽訂長期小麥貿易協(xié)定、與日本增加簽訂2個民間貿易協(xié)定，中國外貿渠道進一步多樣化。對美外交的政策調整，使得中美雙邊貿易額從1971年的不足500萬美元，1972年躍升至1億美元。中美關系的緩和促使了中國與西方國家建交的高潮，有力地推動了多邊貿易關系的構建，為新中國進一步實行對外開放提供有利條件。文革初期，受極左思想影響，中國對外經貿體制發(fā)展受到了嚴重遏制和沖擊，對于各項外貿管理制度和條例采取“管、卡、壓”方式和批判、否定的態(tài)度。文革中后期對外貿中極左思潮的干擾進行限制和糾正，積極恢復正常外經貿關系，使之較早地擺脫了混亂狀態(tài)，逐步走上正軌。

三、開放體制3.0（1978-1991）：主動開啟一扇窗

黨的十一屆三中全會到“南方談話”之前，這段時期是開放體制3.0階段，開放的基本模式是：資金請進來，產品賣出去。黨的十一屆三中全會后，工作的重心轉到經濟建設上來，中國改革開放的大幕正式開啟。從具體的舉措上看，創(chuàng)辦經濟特區(qū)是具有里程碑意義的標志性事件，它是以改革促開放、以開放促改革的歷史起點，中國的對外開放由此主動打開了一扇窗，政治、經濟、文化、科技開始與外部世界接觸和接軌，古老的東方大國雖然仍比較貧窮和落后，但它已經決意向世界開放，向先進的西方國家學習科技、管理、方法和制度。改革開放就是改革加開放，初期，改革多側重于對內的市場化改革，開放多側重于對外的國際化開放。這不僅是中國開放體制的轉折點，也是中華民族走向復興的重要節(jié)點。正如習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話中指出的，“建立中國共產黨、成立中華人民共和國、推進改革開放和中國特色社會主義事業(yè)，是五四運動以來我國發(fā)生的三大歷史性事件，是近代以來實現(xiàn)中華民族偉大復興的三大里程碑?！?/p>

此階段雖然制定了“外資三法”，但當時的對外開放，不論是從開放的對象、地域上看，還是從開放的內容、領域上看，都是極為有限度的（窗，可以采光和透氣，但進出還是不夠方便）。例如，當時利用外資的來源，主要是港澳等華人資本;利用外資的區(qū)域，主要局限在珠三角等東南沿海地區(qū);利用外資的領域，大多是“三來一補”式的加工貿易和輕工業(yè)。特別是在上世紀80后期，隨著國內局勢的變化，人們在意識形態(tài)上對開放和市場經濟趨于保守，市場化體制改革和對外開放的步伐停滯了下來，東南沿海特別是經濟特區(qū)的引進外資政策被戴上了“舊中國租界”的帽子，此時的對外開放發(fā)展和開放體制改革勢頭有所減緩。

由于此時國內的市場化改革也尚處在“摸著石頭過河”的探索階段，開放的目標基本還停留在出口創(chuàng)匯的原有模式，開放的體制仍然是計劃經濟在外貿領域的行政安排，但在政策的默許下，珠三角地區(qū)的外資外貿機制具有較大靈活性。農村土地實行聯(lián)產承包責任制，對城市國有企業(yè)進行放權讓利，國家開始默認并承認微觀主體的利益和激勵機制，這大大調動了家庭、個人和工廠生產積極性，在外貿領域的放權讓利也促進了出口的快速增長，加之香港由于土地成本和勞動力成本的上漲加速了勞動密集型產業(yè)向珠三角轉移，珠三角地區(qū)的鄉(xiāng)村承接和迎合這輪產業(yè)轉移，快速進行工業(yè)化，此階段以“三來一補”貿易為主要方式的開放型經濟迅速發(fā)展。

四、開放體制4.0（1992-2000）：堅定打開一扇門

“南方談話”到加入WTO之前，這段時期是開放體制4.0階段，開放的基本模式是：資本大量引進來，產品大量賣出去。1992年鄧小平南方談話和黨的十四大后，經濟體制改革的目標被明確為建立社會主義市場經濟體制，國內的市場化改革加速推進，此階段通過全面配套改革實現(xiàn)了向社會主義市場經濟基本制度的過渡，基于市場推動的對外開放體制輪廓也逐漸清晰。招商引資力度加大，大規(guī)模吸引全球資本，外資驅動下的開發(fā)區(qū)建設如火如荼。大量合作經營、合資經營、外商獨資經營企業(yè)成立，除了資本和設備，外企還帶來了先進技術、設計理念、生產工藝和現(xiàn)代企業(yè)管理模式，為國內正在起步的民營企業(yè)提供了極佳的學習樣本，也助推了國有企業(yè)的改革，對外開放為國內經濟改革和發(fā)展注入了強勁動力。

在此階段，我國逐漸從傳統(tǒng)計劃經濟轉向社會主義市場經濟，外資經濟漸成規(guī)模，民營經濟快速發(fā)展，大量國有企業(yè)特別是競爭領域的中小型國有企業(yè)，因為體制僵化、經營困難，而陷于破產邊緣，這迫使國企加速市場化改革，轉換經營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。市場經濟體制導向下，企業(yè)外貿經營權擴大，涉外法律法規(guī)逐步完善，開放領域有所拓展，對外經濟貿易體制較好地適應并促進了這個時期開放型經濟的發(fā)展。對外貿易和利用外資大幅度增長，技術合作與交流的領域擴大，外資進入和農村轉移勞動力的人口紅利、東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化的土地紅利相結合，形成了巨大的產出能力和出口競爭的價格優(yōu)勢（開放紅利），國家外匯儲備顯著增加，基于我國要素稟賦優(yōu)勢的開放模式漸成規(guī)模。

從對外開放的空間維度看，此時期的區(qū)域開放經歷了“經濟特區(qū)→沿海開放城市→東部沿海地區(qū)”的拓展過程，從四個經濟特區(qū)到十四個沿海開放城市，再到東部沿海地區(qū)，我國的對外開放由點到線，由線拓面。上世紀90年代末到本世紀初，國家又提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西部地區(qū)、沿邊地區(qū)的開發(fā)開放也被提上了重要開放議程。中國的對外開放呈現(xiàn)出了典型的空間漸進性特征，如此帶有明顯區(qū)域試驗和逐步復制推廣的開放模式，在持續(xù)穩(wěn)步推進中國對外開放的同時，也有效地把控了對外開放的節(jié)奏、力度和速度，并對后續(xù)對外開放及其模式選題提供了經驗借鑒，例如自由貿易試驗區(qū)的體制改革和對外開放，也有類似的特征和價值。

五、開放體制5.0（2001-2012）：全面融入世界經濟

加入WTO到黨的十八大，這段時期是開放體制的5.0階段，開放的基本模式是：資本、技術、管理、品牌引進來，產品、資本、企業(yè)走出去。2001年中國加入WTO后，開始全方位融入世界經濟體系，中國的改革和開放都邁進一個新的征程。加入WTO后中國積極主動履行入世承諾，大幅度降低進口關稅，顯著削減和清除非關稅壁壘，全面放開對外貿易經營權，逐步放開服務業(yè)市場，持續(xù)減少服務領域的限制措施。為了履行“入世”承諾，我國遵循國際規(guī)則和世貿組織要求，清理和廢止了大量阻礙市場競爭和行業(yè)開放的法律法規(guī)和管理辦法，“入世”促生了強大倒逼機制，加快推進我國對外開放，并步入法治化軌道。對內、對外開放相互促進，國內市場一體化與經濟全球化融合發(fā)展，外部的推動式改革和內部的市場化改革共同促進了開放型經濟體制的大幅度優(yōu)化。國內的外企、民企和國企快速嵌入到全球價值鏈中，中國的人口紅利、土地紅利、改革紅利充分釋放，巨大的成本優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢讓“中國制造”走出國門、走向國際舞臺。

與此同時，一些具有國際競爭力的國內企業(yè)也開始走出去，去獲得和整合全球層面的資源、市場、技術和品牌，進一步全面提高我國經濟對外開放水平?！耙M來”與“走出去”并行發(fā)展、互相促進，我國參與國際競爭合作的范圍、領域和層次，前所未有地擴大、拓展和提升，例如，服務業(yè)開放不斷擴大，進一步提高利用外資的質量和水平，加工貿易實現(xiàn)轉型優(yōu)化升級，一些國內企業(yè)攀升到了全球價值鏈的高端。在此階段，我國充分利用國際國內兩個市場，調整資源配置結構，探索發(fā)展空間擴寬渠道，以開放促改革促發(fā)展。2001年到2008年，我國外貿出口增長了4.56倍，利用外資增長1.92倍，GDP增長2.88倍，雄厚的經濟體量又為強大國內市場打下了堅實基礎，2009年我國躍升為世界第一貨物貿易進出口大國。

更準確地說，我國以開放促改革、以改革促發(fā)展的良性態(tài)勢在加入WTO后開始全面形成的，這極大地推動和加速了國內的經濟體制改革進程和市場經濟體制的完善。加入WTO后，國內的各級政府、各類企業(yè)和其他機構不得不更注重學習運用國際市場規(guī)則，在借鑒和學習中建立起了更加穩(wěn)定可預見的貿易制度，營商環(huán)境和各類市場更加開放，企業(yè)競爭意識進一步加強，有問題“找市場不找市長”逐漸成為共識，市場意識、法治精神和知識產權的理念開始深入人心。而且，與之前預期和擔心不同，國內一些長期缺乏競爭力的產業(yè)，在開放市場經濟條件下，不僅沒有被外來的“狼”吃掉，反而形成了各自的競爭優(yōu)勢，自己也成了“狼”，獲得了更快更好的發(fā)展。

六、開放體制6.0（2013-2018）：改革與開放協(xié)同配套

黨的十八大到新外資法出臺之前，這段時期是開放體制的6.0階段，開放的基本模式是：產品、資本、技術、人才既大規(guī)模引進來，也大規(guī)模走出去，貿易的進出口、吸引外資與對外投資更趨平衡，對外開放步入全方位、多領域、高層次的全面開放時期。此階段開放的廣度和深度得到進一步深化，對內各項改革及對外開放協(xié)同配套，同向共進。2013年我國開始設立自由貿易試驗區(qū)，截止2018年，共分四批設立了12個自由貿易試驗區(qū)，形成了遍布全國的“1+3+7+1”的自貿試驗區(qū)格局，并開始在海南探索建設中國特色的自由貿易港。自貿試驗區(qū)的使命就是制度創(chuàng)新，這些制度創(chuàng)新多集中在構建開放型經濟新體制上，涉及市場準入、公平競爭、事中事后監(jiān)管、通關便利化等領域，試點成功的改革舉措在全國進行復制和推廣，自貿試驗區(qū)是新時期以開放促改革、以改革促開放的重要載體和平臺。五年多來，外資的負面清單管理制度、商事制度改革、政府職能轉變、知識產權保護、服務業(yè)開放、通關便利等諸多開放新舉措新體制，不斷被復制和推廣到全國，與國際通行規(guī)則相接軌的營商環(huán)境逐步形成并不斷完善。

2013年我國提出“一帶一路”倡議，這是開放體制進入6.0時代的另一個標志性事件。中國秉持和遵循共商共建共享的原則，把“一帶一路”打造成順應經濟全球化潮流的最廣泛國際合作平臺，五年多來“一帶一路”建設成果豐碩，獲得了越來越多國家和地區(qū)的響應、支持和加入，正成為我國參與全球開放合作、改善全球經濟治理體系、促進全球共同發(fā)展繁榮、推動構建人類命運共同體的中國方案。習近平在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講中指出：從亞歐大陸到非洲、美洲、大洋洲，共建“一帶一路”為世界經濟增長開辟了新空間，為國際貿易和投資搭建了新平臺，為完善全球經濟治理拓展了新實踐，為增進各國民生福祉作出了新貢獻，成為共同的機遇之路、繁榮之路。事實證明，共建“一帶一路”不僅為世界各國發(fā)展提供了新機遇，也為中國開放發(fā)展開辟了新天地。2018年我國舉辦了首屆中國國際進口博覽會，積極主動擴大進口，中國龐大的國內市場為世界經濟復蘇注入了強勁動力。2015年我國的對外投資規(guī)模首次超過引進的外資規(guī)模，中國資本在走出去的同時，也把來自中國的技術、標準、方案、運營管理帶到東道國，促進了當?shù)氐木蜆I(yè)和經濟發(fā)展。

七、開放體制7.0（2019以來）：邁入制度型開放

2019年新的外資法出臺以來可稱之為開放體制7.0階段，開放的基本模式是：中國全面深度融入世界經濟，并成為當今世界倡導貿易投資自由化便利化的扛旗者。對內的改革與對外的開放已經成為同一個議題，構建開放型經濟新體制是全面深化改革的內在要求，我國的對外開放已經邁入制度型開放新階段。此階段有兩個明顯標志性事件：一是中美經貿摩擦，二是全國人大立法頒布《中華人民共和國外商投資法》。中美經貿摩擦是在全球經濟重塑、治理體系重構、全球保護主義抬頭和美國遏制中國地位提升等多種因素下產生的，貿易戰(zhàn)沒有贏家，經貿摩擦促使雙方坐下來談判，談判就會使雙方相互妥協(xié)、改革，由于涉及到雙方的重大利益關系調整，談判一定是復雜、曲折和艱難的，有可能取得進展達成協(xié)議，也有可能無法達成共識談判破裂，但這一定程度上可以讓雙方相互重新審視已有的合作關系，在不少領域也間接地推動了我國開放體制的改革，因為外方的一些訴求，諸如擴大市場準入、知識產權保護、公平競爭、監(jiān)管透明等，也是我國全面深化改革的方向。當然，在結構化改革、對等開放、執(zhí)行一致等方面，美方訴求若不合理，與當前改革的方向、節(jié)奏或力度不一致，甚至干預和損害中國的核心利益和國家主權，我們當然也會拒絕這些要求。

2019年3月15日，中國第十三屆全國人民代表大會第二次全體會議通過了《中華人民共和國外商投資法》，于2020年1月1日起正式實施，屆時廢止之前的“外資三法”。新的外商投資法把之前自貿試驗區(qū)改革的成功經驗和制度創(chuàng)新以立法這種最權威的形式固化下來，響應和適應了新時期外商的訴求和全球化趨勢，明確進一步加大對外商投資在華合法權益的保護力度，對國外投資者實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，外企依法平等參與標準制定工作、享受優(yōu)惠待遇、政府采購活動，加大對外國投資者的知識產權保護力度，并禁止強制性的技術轉讓，強化落實開放承諾，等等。新的外商投資法是在新的歷史條件下通過國家立法表明將改革開放進行到底的決心和意志，以此法的公布和實施為標志（以及后續(xù)配套措施），中國開放體制的價值導向徹底從給外資提供優(yōu)惠政策轉向營造良好投資環(huán)境，開放模式從商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變——不僅包括商品和生產要素的進出口，更包括規(guī)則、標準、制度和主張的“進出口”，我國對外開放及其體制機制步入新時代。

新中國成立70周年來，中國的對外開放體制實現(xiàn)了從半封閉、反封鎖到全面開放、制度型開放的歷史轉變，適應并促進了開放型經濟的發(fā)展。習近平總書記指出，不斷擴大對外開放、提高對外開放水平、以開放促改革、促發(fā)展，是我國發(fā)展不斷取得新成就的重要法寶。[7]站在新的歷史節(jié)點上，面對更加復雜多變的國際環(huán)境，中國對外開放體制機制的改革步伐不會停止，黨的十九大報告提出，中國開放的大門不會關閉，只會越開越大。中國將繼續(xù)遵循互利共贏和共商共建共享原則，致力于構建開放型經濟新體制和推動形成全面開放新格局，構建你中有我、我中有你的人類命運共同體。

注釋：

①新華網(wǎng)，習近平：在慶祝改革開放40周年大會上的講話，2018-12-18。http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-12/18/c_1123872025.htm

②新華網(wǎng)，習近平在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講（全文）。http：//www.xinhuanet.com/2019-04/26/c_1124420187.htm

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[7]習近平主持中共中央政治局第十九次集體學習并發(fā)表重要講話[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1207/c64094-26161930.html，2014-12-07.

（責任編輯：時 間）