鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤活利用問題研究

摘要：盤活利用農(nóng)村宅基地對于激活農(nóng)村土地要素、盤活農(nóng)民“沉睡”的土地資產(chǎn)、保障鄉(xiāng)村振興用地需求意義重大。鄉(xiāng)村振興背景下盤活利用農(nóng)村宅基地存在一些現(xiàn)實困境，包括宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在法律制度障礙、宅基地使用權(quán)回收制度缺乏可操作性、宅基地有償退出政策難以落地實施、村莊規(guī)劃長期缺失及相關(guān)制度配套不到位等。在鄉(xiāng)村振興背景下，應(yīng)從推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新、建立農(nóng)村宅基地盤活利用長效機(jī)制、創(chuàng)新農(nóng)村宅基地盤活利用模式以及強(qiáng)化村莊規(guī)劃引領(lǐng)等方面著力推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;盤活利用;現(xiàn)實困境;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F326.11文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2019）06-0037-06

一、引言

改革開放以來尤其是21世紀(jì)以來，伴隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2018年年末，我國城鎮(zhèn)常住人口8.31億人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%。①2018年，我國農(nóng)民工總量達(dá)到2.88億人，2012—2017年共有8100多萬農(nóng)民進(jìn)城成為城鎮(zhèn)居民。②根據(jù)國家衛(wèi)計委的預(yù)測，到2030年我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，其間仍會有大量農(nóng)村人口進(jìn)城。③一般來說，伴隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，由于農(nóng)村常住人口減少、城鎮(zhèn)常住人口增加，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求會增加，相應(yīng)地農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)減少。但是，由于受到城鄉(xiāng)二元土地制度的約束，與城鎮(zhèn)建設(shè)用地相比，農(nóng)村土地市場的發(fā)育滯后于勞動力市場，導(dǎo)致農(nóng)村的人和地這兩大生產(chǎn)要素不能同步進(jìn)入市場。尤其是作為集體所有、農(nóng)民無償分配使用的宅基地，農(nóng)民依法享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用宅基地建造住宅及其附屬設(shè)施，但宅基地使用權(quán)不允許在市場上交易，加上已進(jìn)城落戶或有條件進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地退出機(jī)制缺失，受此影響，伴隨著農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城，在土地利用層面上產(chǎn)生兩個亟待解決的問題：一是隨著城鎮(zhèn)常住人口不斷增加、農(nóng)村常住人口相應(yīng)減少，城鄉(xiāng)建設(shè)用地卻均呈現(xiàn)不合理的“雙增長”態(tài)勢，尤其是在農(nóng)村人口減少的同時，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模不減反增;二是近年來大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城落戶并成為市民，另有部分戶口在農(nóng)村、常年在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的準(zhǔn)城鎮(zhèn)化人口，上述兩類人口在農(nóng)村的宅基地及農(nóng)房常年處于閑置狀態(tài)，導(dǎo)致村莊用地空廢化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。根據(jù)中科院地理所的研究，當(dāng)村莊人口外出率、宅基地空廢率分別超過40%和30%時，鄉(xiāng)村“空心化”會加劇，“空心村”會隨之產(chǎn)生。④

我國現(xiàn)行宅基地制度是農(nóng)村土地制度的一項特殊安排，該制度對于保障廣大農(nóng)民在農(nóng)村住有所居、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。但由于現(xiàn)階段宅基地退出與流轉(zhuǎn)管理制度及農(nóng)村土地集約利用激勵機(jī)制的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)行制度框架下宅基地?zé)o償、無期限使用及限制流轉(zhuǎn)的弊端開始凸顯，如何實現(xiàn)農(nóng)村宅基地盤活利用、切實提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率？這些問題已引起社會的普遍關(guān)注，尤其是如何完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策、促進(jìn)閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用已成為當(dāng)前推進(jìn)宅基地制度改革的重要任務(wù)。⑤2018年中央一號文件提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”“對利用收儲農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎勵”。2018年9月，中央印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》進(jìn)一步指出要“盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興用地保障”。

學(xué)術(shù)界圍繞經(jīng)濟(jì)與社會、制度與政策等層面對宅基地盤活利用的影響因素進(jìn)行了探究，郭歡歡等認(rèn)為隨著城鎮(zhèn)人口向鄉(xiāng)村回流創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，城鎮(zhèn)的資本、技術(shù)也會流向農(nóng)村并與土地資源相結(jié)合，從而為盤活利用宅基地提供了契機(jī)⑥;朱鳳凱等認(rèn)為隨著農(nóng)村宅基地功能的拓展，現(xiàn)階段不合理的宅基地產(chǎn)權(quán)制度及產(chǎn)權(quán)管制與宅基地價值實現(xiàn)之間的沖突導(dǎo)致了相關(guān)主體的低效利用行為，成為宅基地盤活利用的重要障礙。⑦也有部分學(xué)者對農(nóng)村宅基地盤活利用的模式進(jìn)行了研究，如朱鳳凱等認(rèn)為隨著宅基地居住功能向經(jīng)營功能的轉(zhuǎn)變，盤活宅基地可以采取出租或入股經(jīng)營等模式⑧;亢德芝等結(jié)合成都、義烏等地宅基地“三權(quán)分置”的實踐探索，提出由政府搭建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺、農(nóng)民直接在平臺上交易宅基地使用權(quán)的盤活模式。⑨

從現(xiàn)有政策和研究來看，完善農(nóng)民閑置宅基地政策、推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用既是當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革、加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興用地保障的重要任務(wù)，也是學(xué)術(shù)界近年來關(guān)注的熱點問題。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，雖然各地大力引導(dǎo)各類資源要素向鄉(xiāng)村集聚，積極探索農(nóng)村宅基地由居住功能向居住、生產(chǎn)、經(jīng)營等多功能轉(zhuǎn)變，大膽創(chuàng)新利用農(nóng)村宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的模式，以促進(jìn)有效盤活存量宅基地、加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興用地保障，但是在實踐中也存在一些制約農(nóng)村宅基地盤活利用的因素，一些客觀存在的現(xiàn)實困境亟待破解。鑒于此，本文在已有研究基礎(chǔ)上，結(jié)合實踐對鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤活利用存在的現(xiàn)實困境進(jìn)行剖析，并提出相關(guān)推進(jìn)建議，以期為深化宅基地制度改革、促進(jìn)宅基地盤活利用、助力鄉(xiāng)村振興提供參考。

二、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地

盤活利用的現(xiàn)實困境1.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在法律制度障礙

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，城鄉(xiāng)要素進(jìn)一步自由流動，各類人才、資金、技術(shù)等要素加快向農(nóng)村農(nóng)業(yè)集聚，從而為拓展宅基地功能、轉(zhuǎn)變宅基地利用方式創(chuàng)造了機(jī)會，同時也為多元主體投資農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供了用地空間，可以滿足各類主體在農(nóng)村的用地需求。但是，在現(xiàn)行制度框架下，宅基地是國家對農(nóng)民的一項社會保障福利，具有無償性和福利性，主要擔(dān)負(fù)著農(nóng)民的居住保障功能，農(nóng)民不能隨意將宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)并獲利，雖然法律允許農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，但流轉(zhuǎn)的范圍被嚴(yán)格限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，這一規(guī)定主要是考慮如果允許農(nóng)民隨意流轉(zhuǎn)宅基地可能會使農(nóng)民無家可歸、流離失所，直接威脅到農(nóng)民的居住權(quán)和生存權(quán)。

總體來看，我國現(xiàn)行的宅基地法律法規(guī)有效保障了億萬農(nóng)民“居者有其屋”目標(biāo)的實現(xiàn)，保護(hù)了農(nóng)民在農(nóng)村的基本居住權(quán)，發(fā)揮了宅基地的福利保障功能，維護(hù)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。但是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式及農(nóng)民的生計方式等發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村宅基地的功能也隨之發(fā)生了變化，最為顯著的特征體現(xiàn)在宅基地所擔(dān)負(fù)的居住保障功能正在逐漸弱化。尤其是隨著大量農(nóng)村勞動力“離土離鄉(xiāng)”并徹底退出農(nóng)村農(nóng)業(yè)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、生活定居，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)“人走房空”，大量宅基地閑置甚至廢棄。

因此，筆者認(rèn)為正是由于現(xiàn)行法律法規(guī)對宅基地所限定的單一的居住保障功能，在一定程度上限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地的功能難以從單一的居住功能向多元復(fù)合功能拓展，阻礙了當(dāng)前農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展以及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)加快融合態(tài)勢下的宅基地盤活利用，才導(dǎo)致宅基地盤活利用與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展背景下的市場需求不相適應(yīng)，很難滿足企業(yè)、新型經(jīng)營主體等市場主體利用農(nóng)村宅基地及農(nóng)房發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的實際需求。

2.宅基地使用權(quán)回收制度缺乏可操作性

宅基地使用權(quán)回收制度作為現(xiàn)行宅基地制度的基本組成部分，既關(guān)系宅基地制度安排的公平與農(nóng)村土地資源的利用效率，也關(guān)系宅基地居住功能與財產(chǎn)功能的協(xié)調(diào)。1995年3月，原國家土地管理局出臺的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第29條規(guī)定：“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回?！痹撘?guī)定確立了宅基地使用權(quán)的回收制度。我國《土地管理法》第65條規(guī)定：“因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。”筆者認(rèn)為，根據(jù)上述有關(guān)規(guī)定，對于空閑或廢棄超過兩年以上的宅基地、“一戶多宅”多出面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地、舉家遷移至城鎮(zhèn)而停止使用的宅基地都應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法收回宅基地使用權(quán)，并作為村內(nèi)存量建設(shè)用地儲備。然而，事實上，大多數(shù)農(nóng)民對農(nóng)村宅基地持有私有觀念，認(rèn)為宅基地是私有且可以繼承的，即使自己不使用甚至閑置、廢棄，也不用交回給村集體。

宅基地私有觀念的存在使得宅基地使用權(quán)回收制度在現(xiàn)實中缺乏可操作性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要落實宅基地回收政策顯得非常困難。正是由于宅基地回收制度無法實施，使得長期閑置或已廢棄的宅基地、“一戶多宅”超占使用的宅基地及進(jìn)城落戶農(nóng)民留在農(nóng)村的宅基地很難由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一回收、儲備并實現(xiàn)盤活利用。尤其是在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興的背景下，中央明確提出要盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、鼓勵利用收儲農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，如果不能充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)作用，在宅基地利用管理實踐中強(qiáng)化宅基地使用權(quán)回收制度的可操作性，就很難在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)，積極拓展農(nóng)村宅基地及農(nóng)房多種使用功能，推進(jìn)盤活利用宅基地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，保障鄉(xiāng)村振興用地需求。

3.宅基地有償退出政策難以落地實施

早在2004年原國土資源部就出臺了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，提出對“一戶多宅”及有空置住宅的農(nóng)民，通過制定激勵措施鼓勵其騰退多余宅基地。隨后，原國土資源部于2005年出臺了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，各地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策（以下簡稱“增減掛”）框架下，基于有效改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)等目標(biāo)，積極探索和試點，涌現(xiàn)出了一批典型的宅基地有償退出模式，如天津市東麗區(qū)“宅基地?fù)Q房”、浙江省嘉興市“兩分兩換”、重慶市“地票交易”和成都市溫江區(qū)“雙放棄”等模式。⑩從實施成效來看，上述典型模式對促進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用發(fā)揮了積極作用。但從上述地區(qū)的實踐來看，此間由于中央并沒有明確提出將農(nóng)村宅基地有償退出作為宅基地制度改革的方向，也未出臺宅基地有償退出的相關(guān)政策，各地大多通過實施“增減掛”項目來實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的盤活利用。

自2015年以來，針對進(jìn)城落戶農(nóng)民引導(dǎo)其依法自愿有償退出宅基地成為改革完善宅基地制度的一個重要方向。2019年5月，中央出臺的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》中再次明確提出“對存量宅基地實行退出有償”以實現(xiàn)盤活利用閑置宅基地。但是，在實際操作過程中，針對存量宅基地實行退出有償?shù)恼叽嬖陔y以落地實施的現(xiàn)實問題，原因在于：一是各地探索的宅基地有償退出實踐很大程度上還是依托于“增減掛”項目或土地綜合整治項目，單純實施存量宅基地有償退出的比較少，缺乏具體的宅基地退出操作辦法與技術(shù)配套等，包括宅基地退出的區(qū)位選擇、宅基地退出實施規(guī)劃、宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及操作流程等內(nèi)容;二是由于大多數(shù)地區(qū)在探索宅基地退出試點過程中，基本上是與“增減掛”或農(nóng)村土地綜合整治項目相結(jié)合的，很難在規(guī)模與范圍上有所突破。以“增減掛”為例，按照原國土資源部下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》要求，實施“增減掛”項目必須滿足國家下達(dá)的指標(biāo)要求且實行整體報批實施，而現(xiàn)實情況卻是農(nóng)村宅基地退出很難整體統(tǒng)一實施，除了一些“空心村”可以探索以“增減掛”項目整體退出，大多數(shù)村莊可實施有償退出的宅基地數(shù)量是有限的，且零星分散，不能在時間上和空間上達(dá)到相對統(tǒng)一，可退出的宅基地面積和數(shù)量也達(dá)不到“增減掛”項目實施要求，這樣就使得地方政府在申報“增減掛”項目與擴(kuò)大宅基地退出試點規(guī)模上受到限制，導(dǎo)致在實踐中對存量宅基地實行退出有償?shù)恼唠y以落地實施，因此也就很難通過實施宅基地有償退出來推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用。

4.村莊規(guī)劃長期缺失

2018年中央一號文件要求“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)”，并要求各地各部門編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項規(guī)劃或方案。村莊規(guī)劃作為一項引領(lǐng)村莊建設(shè)發(fā)展的專項規(guī)劃，是鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系的重要組成部分。在2019年“兩會”期間，習(xí)近平總書記參加河南代表團(tuán)審議時提出“按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”。實用的村莊規(guī)劃是建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村、實現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的一項重要的基礎(chǔ)性工作。但是，長期以來大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)缺失實用性的村莊規(guī)劃，導(dǎo)致在村莊建設(shè)過程中居民點用地規(guī)模大、農(nóng)民建房占地面積超標(biāo)、“一戶多宅”、村莊用地布局混亂、村莊無序擴(kuò)張等現(xiàn)象非常突出，并形成了大量的“空心村”，尤其是隨著農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，卻沒有退出舊有房屋和宅基地，增加了宅基地和房屋空置率。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，未來鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展模式將進(jìn)一步發(fā)生變革，農(nóng)村價值的多元性與農(nóng)業(yè)功能的多樣性會被重新審視，休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)生等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)迎來了發(fā)展機(jī)遇。隨著各類社會資本、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動、集聚，未來農(nóng)村宅基地及農(nóng)房的功能及利用方式將發(fā)生改變，農(nóng)村宅基地的功能將會由單一的農(nóng)民居住保障功能向由社會主體共享的生產(chǎn)性、經(jīng)營性功能轉(zhuǎn)變，可以為農(nóng)村發(fā)展民宿、養(yǎng)老、農(nóng)家樂、工藝小作坊、特色文化創(chuàng)意等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供空間。因此，村莊作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動的主要空間載體，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)及城鄉(xiāng)要素的自由流動，村莊規(guī)劃作為促進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，能否發(fā)揮其引領(lǐng)作用，對改變過去農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地?zé)o序利用狀態(tài)、促進(jìn)農(nóng)村存量建設(shè)用地盤活利用、有效緩解建設(shè)用地供需矛盾顯得尤為重要。目前，很多農(nóng)村地區(qū)就是因為長期缺失科學(xué)的村莊規(guī)劃引領(lǐng)村莊建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地面臨新困境，既存在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策難以落地實施，從而難以保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，也存在農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)失衡，使得發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的過程中無法充分利用包括宅基地在內(nèi)的零星分散的存量建設(shè)用地，不能通過內(nèi)部挖潛方式保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地需求。

5.相關(guān)制度配套不到位

從各地探索的農(nóng)村宅基地盤活實踐來看，政府在推進(jìn)這項工作的過程中往往將重點放在推進(jìn)土地節(jié)約集約利用、促進(jìn)農(nóng)民向農(nóng)村社區(qū)及城鎮(zhèn)集中上，其目標(biāo)在于推進(jìn)農(nóng)民市民化以及將農(nóng)民進(jìn)城后的原有宅基地通過土地整治等方式復(fù)墾為耕地并獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)等。但是，針對農(nóng)村宅基地盤活利用過程中的相關(guān)制度配套重視不足，在一定程度上制約農(nóng)村宅基地盤活利用的績效，尤其是在引導(dǎo)有條件或有意向進(jìn)城落戶的農(nóng)民有償退出宅基地的過程中，針對這些農(nóng)民退出宅基地后在城鎮(zhèn)的就業(yè)、住房、養(yǎng)老等配套政策方面考慮不足，相關(guān)配套制度難以到位，無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與存量宅基地有效盤活利用的協(xié)同推進(jìn)。

三、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地

盤活利用的推進(jìn)建議1.制度創(chuàng)新是基礎(chǔ)

第一，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。首先，基于物權(quán)登記公示的原則，建立宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)統(tǒng)一登記制度和登記體系，賦予農(nóng)民具有法律效力的住房產(chǎn)權(quán)登記證書，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做好基礎(chǔ)工作。其次，在縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立專門的農(nóng)村宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場，該市場可以與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場合并，形成專門的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場。再次，制定宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，明確宅基地流轉(zhuǎn)的主體、客體、條件、程序、用途內(nèi)容，加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)管理。最后，明確宅基地流轉(zhuǎn)方式，具體包括：一是在村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，也是目前法律允許的唯一的流轉(zhuǎn)形式;二是出租，即農(nóng)民將宅基地使用權(quán)出租給村集體外部主體用于發(fā)展民宿、農(nóng)家樂、手工作坊、創(chuàng)客空間等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)并收取租金;三是入股，主要是立足發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，將盤活利用宅基地與推進(jìn)關(guān)聯(lián)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成經(jīng)濟(jì)帶動效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)民將宅基地使用權(quán)入股企業(yè)或村集體，農(nóng)民享有一定的宅基地使用權(quán)股份并能分享股金收益。

第二，建立農(nóng)村宅基地“雙有償”制度。首先，建立農(nóng)村宅基地差別化有償使用制度，即本集體成員使用宅基地的仍然采取無償使用制度，如使用面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)則需繳納有償使用費(fèi);農(nóng)民將農(nóng)房流轉(zhuǎn)或租賃給非本集體成員及其他社會主體的，可以認(rèn)為非本集體成員、其他社會主體與宅基地所在的村集體建立了土地租賃關(guān)系，應(yīng)向村集體繳納宅基地有償使用費(fèi)或租賃費(fèi)。其次，建立農(nóng)村宅基地有償退出與收回制度，以解決“一戶多宅”、宅基地閑置浪費(fèi)問題，促進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用。筆者認(rèn)為，考慮到當(dāng)前宅基地對于農(nóng)民仍具有較強(qiáng)的社會保障功能，為了防止農(nóng)民因盲目退出和交回宅基地可能引發(fā)的社會問題，對退出和交回宅基地的主體設(shè)定一定的條件，達(dá)不到條件的不允許退出和交回宅基地，具體條件包括：一是本戶或其子女在農(nóng)村“一戶多宅”;二是本戶或子女在城鎮(zhèn)有房產(chǎn)，且有穩(wěn)定工作及收入來源，并自愿退出且以后不再申請新宅基地建房。

第三，建立農(nóng)村宅基地價值評估制度。對農(nóng)村宅基地的價值進(jìn)行科學(xué)合理的評估是推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易和宅基地有償退出的前提和基礎(chǔ)，也是促進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用和實現(xiàn)農(nóng)民宅基地財產(chǎn)性收益的重要依據(jù)。因此，一方面，可參考城鎮(zhèn)國有土地基準(zhǔn)地價評估制度和《農(nóng)用地估價規(guī)程》，運(yùn)用已有土地估價方法對宅基地資產(chǎn)價值進(jìn)行評估;另一方面，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，未來鄉(xiāng)村及宅基地的多功能性會進(jìn)一步凸顯，宅基地的文化情感、代際傳承等非資產(chǎn)價值將日益顯現(xiàn)，這些價值依附于宅基地之上，也應(yīng)納入到宅基地價值體系中。

2.長效機(jī)制是根本

第一，開展存量宅基地及閑置農(nóng)房盤活利用潛力調(diào)查評價，編制存量宅基地及閑置農(nóng)房盤活利用規(guī)劃。摸清存量宅基地資源的數(shù)量、類型、空間分布等，調(diào)查閑置農(nóng)房的建造時間、面積、類型、質(zhì)量、功能及周邊環(huán)境，并對這些信息進(jìn)行登記、分類管理，建立存量宅基地及閑置農(nóng)房“一戶一檔”數(shù)據(jù)庫，對存量宅基地及農(nóng)房盤活利用潛力進(jìn)行評價，根據(jù)評價結(jié)果，結(jié)合村莊規(guī)劃編制存量宅基地及閑置農(nóng)房盤活利用規(guī)劃，通過規(guī)劃引領(lǐng)并推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用。

第二，加快出臺農(nóng)村宅基地利用管理的法律法規(guī)。首先，對現(xiàn)行的《物權(quán)法》《土地管理法》中涉及宅基地利用與管理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改完善，補(bǔ)充存量宅基地盤活利用的相關(guān)規(guī)定;其次，為了提高存量宅基地及閑置農(nóng)房盤活利用的可操作性，建議出臺《農(nóng)村宅基地利用條例》，針對盤活利用農(nóng)村宅基地的主體、對象、條件及程序等做出規(guī)定，形成一套規(guī)范的宅基地盤活利用制度體系。

第三，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革聯(lián)動推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用。進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的聯(lián)動性，協(xié)同推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)制度改革，整體考慮承包地、宅基地及其他農(nóng)村集體資源資產(chǎn)的“一攬子”改革協(xié)同聯(lián)動，鼓勵有條件進(jìn)城落戶的農(nóng)民及已進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，并通過“三權(quán)”改革協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用。

第四，建立農(nóng)村宅基地盤活利用的配套機(jī)制。中央及地方政府應(yīng)建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償激勵機(jī)制，針對有條件進(jìn)城落戶的農(nóng)民及已進(jìn)城落戶的農(nóng)民，通過出臺就業(yè)、住房、養(yǎng)老等配套政策，如針對有進(jìn)城意向的農(nóng)民可以獲得購買經(jīng)濟(jì)適用房、申請公共租賃房的優(yōu)惠政策，并享受和城鎮(zhèn)居民同等的社保、就業(yè)等福利政策，以此激勵其自愿有償退出存量宅基地，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與存量宅基地有效盤活利用。

3.創(chuàng)新模式是前提

鑒于我國各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，各地農(nóng)村宅基地盤活利用的模式也存在差異。結(jié)合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，尤其是近年來隨著農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)村的多功能性被人們重新審視，農(nóng)村宅基地的功能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從單一的居住功能拓展為多元復(fù)合性功能，進(jìn)而引發(fā)了社會資本投資農(nóng)房進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營的熱情，為盤活利用存量宅基地、滿足社會主體利用農(nóng)村土地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的需求創(chuàng)造了良好條件。鑒于此，基于發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在鄉(xiāng)村振興背景下可探索實施以下模式來推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用：一是“農(nóng)民+村集體+社會資本”模式，主要由村集體統(tǒng)一組織，將農(nóng)民的存量宅基地及閑置農(nóng)房以出租的方式引入社會資本投資開發(fā)經(jīng)營，農(nóng)民獲得租金收入，村集體及農(nóng)民共同參與收益分配，該模式具有“統(tǒng)一組織、一體化發(fā)展、多方共贏”的特點，可有效解決村民及村集體的資金短缺問題。二是“農(nóng)民+村集體”模式，主要由村集體成立合作社來統(tǒng)一組織開發(fā)運(yùn)營，通過村民集資、政府政策支持、爭取項目等途徑，依托村域現(xiàn)有資源條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)對存量宅基地進(jìn)行盤活利用，對閑置農(nóng)房進(jìn)行改造并統(tǒng)一對外經(jīng)營。

4.村莊規(guī)劃是“龍頭”

科學(xué)實用的村莊規(guī)劃是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性工作，是優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間、開展鄉(xiāng)村各項建設(shè)工作的重要先導(dǎo)。針對當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民建房占地面積超標(biāo)、“一戶多宅”及隨著農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城所形成的宅基地閑置和房屋空置現(xiàn)象，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，應(yīng)加快推進(jìn)村莊規(guī)劃編制實施。發(fā)揮村莊規(guī)劃的“龍頭”作用，統(tǒng)籌謀劃不同類型村莊的發(fā)展定位、主導(dǎo)和特色產(chǎn)業(yè)選擇、“三生”用地空間布局、鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治與生態(tài)保護(hù)等各項工作。按照土地節(jié)約集約利用的原則，提出村莊居民點宅基地控制規(guī)模，嚴(yán)格落實“一戶一宅”法律規(guī)定，充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化傳承等功能，推進(jìn)各類規(guī)劃在村域?qū)用妗岸嘁?guī)合一”。針對村莊現(xiàn)有的閑置宅基地和空置房屋，結(jié)合鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊村容村貌整治、公共服務(wù)設(shè)施配置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、建設(shè)美麗宜居新型農(nóng)村社區(qū)為目標(biāo)，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類和搬遷拆并類等村莊分類發(fā)展思路，編制不同類型的村莊規(guī)劃。在村莊規(guī)劃中可統(tǒng)籌安排閑置農(nóng)村宅基地用于村民委員會、綜合服務(wù)站、基層綜合性文化服務(wù)中心、衛(wèi)生室、養(yǎng)老和教育等公共服務(wù)設(shè)施用地，以及為發(fā)展鄉(xiāng)村工貿(mào)、休閑服務(wù)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)提供用地空間，以激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)、盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，保障鄉(xiāng)村振興用地需求。

注釋

①②國家統(tǒng)計局：《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html，2019年2月28日。③《2030年常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)70%》，《新京報》2013年8月27日。④劉彥隨、劉玉、翟榮新：《中國農(nóng)村空心化的地理學(xué)研究與整治實踐》，《地理學(xué)報》2009年第10期。⑤張勇：《農(nóng)村宅基地制度改革的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實困境與路徑選擇——基于農(nóng)民市民化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同視角》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2018年第6期。⑥郭歡歡、鄭財貴、牛德利等：《不同情景下的人口遷移及其對農(nóng)村土地利用影響研究——以重慶市為例》，《長江流域資源與環(huán)境》2014年第7期。⑦朱鳳凱、張鳳榮：《城市化背景下宅基地利用的租值消散與農(nóng)戶行為研究——以北京市朝陽區(qū)下辛堡村為例》，《自然資源學(xué)報》2016年第6期。⑧朱鳳凱、柯新利、張鳳榮：《轉(zhuǎn)型期農(nóng)村宅基地邊際化的內(nèi)涵、特征與診斷指標(biāo)》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2017年第5期。⑨亢德芝、黃月恒、李皓晟：《“三權(quán)分置”背景下的宅基地利用模式探索》，《中國土地》2019年第3期。⑩張勇：《農(nóng)村宅基地有償退出的政策與實踐——基于2015年以來試點地區(qū)的比較分析》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2019年第2期。

Research on Vitalization and Utilization of Rural Homestead

Under the Background of Rural Revitalization

Zhang Yong

Abstract：Revitalizing the use of rural residential land is of great significance for activating the elements of rural land， revitalizing the sleeping land assets of peasants， and guaranteeing the demand for land for rural revitalization. Under the background of rural revitalization， there are some practical difficulties in revitalizing the use of rural homestead， including the existing legal system obstacles in the transfer of the right to the use of residential land， lack of operability in the system of recovery of the right to the use of residential land， the difficulty in implementing the policy of paid withdrawal of residential land， the long-term lack of practical village planning and inadequate matching of relevant systems. Under the background of rural revitalization， efforts should be made to promote the system innovation of rural residential land， establish a long-term mechanism for the revitalization and utilization of rural residential land， innovate the mode of revitalization and utilization of rural residential land， and strengthen the guidance of village planning.

Key words：rural homestead; revitalization and utilization; realistic dilemma; rural revitalization