摘 要 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)解決農(nóng)村土地細(xì)碎化、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化等問題，各地方逐步探索以農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營為目的的農(nóng)村土地問題解決方式，其中土地股份合作社制度發(fā)展如火如荼，它解決了土地分散導(dǎo)致的小規(guī)模經(jīng)營問題，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。該制度將農(nóng)民作為土地入股的主體，囿于我國土地合作社制度的不完善性，使得此類入股農(nóng)民的權(quán)益保障受到威脅。本文將以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)當(dāng)前土地股份合作制度下存在的農(nóng)民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺失、合作社治理不規(guī)范、激勵(lì)機(jī)制不足等有損農(nóng)民權(quán)益的問題進(jìn)行分析并提出解決建議。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn) 土地股份合作社 農(nóng)民權(quán)益保障

基金項(xiàng)目：項(xiàng)目名稱：2018年北京農(nóng)學(xué)院學(xué)位與研究生教育改革與發(fā)展項(xiàng)目 項(xiàng)目編號(hào)：2018YJS062。

作者簡(jiǎn)介：耿雅馨，北京農(nóng)學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.273

目下制約我國“三農(nóng)”發(fā)展的核心障礙是農(nóng)村土地細(xì)碎化、農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化等，這些問題的產(chǎn)生影響了勞動(dòng)生產(chǎn)效率，極大程度削弱了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，而這些問題的產(chǎn)生根源在于農(nóng)村土地的“荒置”。農(nóng)村居民的市民化，兼業(yè)化趨勢(shì)越來越突出，導(dǎo)致農(nóng)村部分土地呈現(xiàn)撂荒或者利用不充分的狀態(tài)，青年外出打工，婦女、老人、兒童不能作為土地耕種的主力軍，農(nóng)村土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)經(jīng)營勢(shì)在必行。土地“三權(quán)分置”政策的出臺(tái)為土地流轉(zhuǎn)搭建了穩(wěn)固的平臺(tái)，農(nóng)民可以將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，很大程度上促進(jìn)了農(nóng)地資源的有效利用。

土地集中流轉(zhuǎn)后進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營能夠保障農(nóng)民獲得更的財(cái)產(chǎn)性收益，同時(shí)能夠解決土地“荒置”問題，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的迫切需求也使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織再次煥發(fā)生機(jī)。2017年中央發(fā)布的“一號(hào)文件”中明確提出要大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，通過股份合作的方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型的規(guī)模經(jīng)營。由此，土地股份合作社在眾多土地流轉(zhuǎn)主體中脫穎而出，但是由于沒有明確的主體資格，在實(shí)際運(yùn)行過程中仍存在很多問題，導(dǎo)致入股農(nóng)民權(quán)益不同程度的受損或受限。所以，如何在農(nóng)民獲得更多收益的情況下保障他們的權(quán)益不受損、受限至關(guān)重要，本文將從法律角度出發(fā)，對(duì)我國目前農(nóng)村土地股份合作社在發(fā)展過程中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民權(quán)益的問題進(jìn)行梳理，并就存在的問題提出解決建議。

一、土地股份合作社界定

（一）土地股份合作社的概念

土地股份合作社是以股份制及合作制的基本原則為依據(jù)，將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)股量化后作為主要出資方式進(jìn)行出資，屆時(shí)農(nóng)民按照出資的份額從土地經(jīng)營收益中收取一定比例分紅的一種土地合作經(jīng)營形式 （如下圖所示）。作為一個(gè)以土地歸集為主的合作經(jīng)營組織它具有以下特征：

（二）土地股份合作社與相關(guān)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的比較

土地股份合作社是土地流轉(zhuǎn)制度從初級(jí)發(fā)展至高級(jí)的產(chǎn)物，入股客體由最初的使用權(quán)、所有權(quán)發(fā)展到土地經(jīng)營權(quán)，在土地歸集和流轉(zhuǎn)的歷史進(jìn)程中，與之發(fā)揮相似的土地歸集流轉(zhuǎn)作用的還有土地銀行和農(nóng)民專業(yè)合作社等，但在法律地位、扮演角色、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、制度設(shè)置等層面，土地股份合作社同對(duì)上述的土地銀行以及農(nóng)民專業(yè)合作社存在明顯差異。

1.與農(nóng)民專業(yè)合作社法律地位、扮演角色存在差異

土地股份合作社與農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中共同發(fā)揮作用。 二者相互關(guān)聯(lián)又有所不同，聯(lián)系主要體現(xiàn)在二者的作用層面，土地股份合作社的主要作用發(fā)揮在土地流轉(zhuǎn)的初始階段，承擔(dān)了土地初期的整理歸集和流轉(zhuǎn)工作，為農(nóng)民專業(yè)合作社土地運(yùn)作奠定基礎(chǔ)，但現(xiàn)階段土地股份合作社和農(nóng)民專業(yè)合作社的職能交叉融合，界限區(qū)分不明確，一些農(nóng)民專業(yè)合作社超出法定職責(zé)范圍發(fā)揮了土地股份合作社的部分作用，二者應(yīng)當(dāng)明確分配職責(zé)，各司其職。土地股份合作社與農(nóng)民專業(yè)合作社屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營鏈條中前后端兩個(gè)組成部分，在法律地位和扮演角色兩個(gè)方面存在些許差別：

首先，兩者的“法律地位”不同;農(nóng)民專業(yè)合作社在實(shí)際運(yùn)行過程中是由《農(nóng)民專業(yè)合作社法》進(jìn)行規(guī)范的，能夠在有關(guān)部門進(jìn)行登記注冊(cè)，擁有合法有效的法人主體資格，這是土地股份合作社目前為止不具備的。其次，二者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中扮演的“角色”不同;“農(nóng)民專業(yè)合作社主要是圍繞產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合作，其發(fā)展動(dòng)力在于解決家庭經(jīng)營中家庭這個(gè)組織所解決不了的問題。而土地股份合作社合作的基礎(chǔ)是基于土地承包經(jīng)營權(quán)，通過將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)股量化，農(nóng)戶持土地股份組建成股份合作社。” 由此可見，相對(duì)于土地股份合作社而言，農(nóng)民專業(yè)合作社在土地利用過程中扮演的是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者的角色，主要以提供服務(wù)為主，而土地股份合作社發(fā)揮的主要作用是土地歸集，二者在職能方面存在重疊，但農(nóng)民專業(yè)合作社的服務(wù)職能和土地股份合作社將土地轉(zhuǎn)股量化的作用是雙方不可替代的。

2.與土地銀行法律屬性、制度設(shè)計(jì)存在區(qū)別

土地銀行制度早于土地股份合作制提出，早期的土地銀行將“土地合作社”作為制度構(gòu)建中的組成部分，這里的土地合作社實(shí)質(zhì)上就是土地股份合作社。 土地銀行是土地股份合作社的更高級(jí)形式，在合作社這一制度構(gòu)造上二者基本職能相似，都以土地集中、土地流轉(zhuǎn)為主，取代了既往流轉(zhuǎn)雙方即土地承包人和土地承租人單獨(dú)簽訂合同的模式，提高了土地流轉(zhuǎn)的效率，節(jié)省了時(shí)間。但就土地銀行整體而言，二者在組織機(jī)構(gòu)性質(zhì)、主體、土地運(yùn)營的制度上存在差異。土地銀行的早期探索實(shí)踐主要在寧夏、四川等地開展，其作為土地的流轉(zhuǎn)中介，主要從事的是土地存貸的業(yè)務(wù)，旨在耦合農(nóng)村土地和農(nóng)村資金這兩大資源，這和股份合作社的促進(jìn)農(nóng)民多重收益的主旨理念不同，但土地銀行將農(nóng)民存入的土地進(jìn)行適當(dāng)整理、打包的過程同股份合作社近似，土地銀行在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下將存入的土地貸給農(nóng)業(yè)企業(yè)、種養(yǎng)殖大戶等土地需求者，土地需求者需支付貸地的費(fèi)用，銀行扣除必要的費(fèi)用后把儲(chǔ)存價(jià)值以存地費(fèi)的形式兌現(xiàn)給農(nóng)戶。 其性質(zhì)，現(xiàn)今國內(nèi)存在三種主要觀點(diǎn)：一是土地儲(chǔ)備說，二是土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)說，三是金融機(jī)構(gòu)說 。

土地銀行相較于現(xiàn)階段的土地股份合作社發(fā)展?fàn)顩r來說，存在多處不同點(diǎn)，首先，二者性質(zhì)不同，土地股份合作社是一種土地合作經(jīng)營形式，土地銀行是經(jīng)營土地存貸和土地有關(guān)的長(zhǎng)期信用業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu);其次，成立主體不同，股份合作社是農(nóng)民自主成立的服務(wù)組織，土地銀行主要由政府出面組織，將農(nóng)民土地分類整合，“零存整貸”。二者最大的不同在于制度構(gòu)造，土地銀行將銀行與合作社相結(jié)合，建立了土地存貸制度，是土地股份合作社發(fā)展成熟后的高級(jí)形式。我國土地銀行的組織結(jié)構(gòu)以“農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行+土地合作社”為主，土地股份合作社是土地銀行制度的組成部分，在土地銀行制度中主要發(fā)揮其合作制的信息優(yōu)勢(shì)，作為媒介解決土地銀行與貸款人信息不對(duì)稱的問題。

土地股份合作社是農(nóng)民專業(yè)合作社和土地銀行的前端組織機(jī)構(gòu)，其與農(nóng)民專業(yè)合作社相結(jié)合的“雙合作社”模式主要發(fā)揮了土地前期歸集整理及流轉(zhuǎn)的作用，二者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營運(yùn)作效率;而在與銀行相結(jié)合的“農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行+土地股份合作社”的合作形式下主要發(fā)揮了其媒介的功能，兩者相互配合，降低了土地運(yùn)營成本。

二、土地股份合作制中農(nóng)民權(quán)益保障現(xiàn)存問題

（一）土地股份合作社缺乏主體資格損害農(nóng)民權(quán)益

當(dāng)前我國法律制度并未明確承認(rèn)土地股份合作社存在的合法性，無法進(jìn)行登記注冊(cè)，不能作為適格農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體，一旦入股成員出現(xiàn)糾紛，缺少相應(yīng)的解決機(jī)制，弱化成員享有的權(quán)利的行使，與其提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，保障農(nóng)民權(quán)益的初衷相違背。

土地股份合作制早在上世紀(jì)九十年代便已經(jīng)出現(xiàn)，現(xiàn)階段法律制度的建立和完善遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的需要，在近幾年中央接連出臺(tái)農(nóng)村改革的相關(guān)政策后，大多地區(qū)響應(yīng)國家以及當(dāng)?shù)卣奶?hào)召，使土地股份合作社發(fā)展范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。雖然國家以及政府在大政方針政策上給予了土地股份合作社以大力支持，但是在現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作過程中，由于土地股份合作社沒有得到法律的認(rèn)可，不能登記注冊(cè)，有部分地區(qū)為方便現(xiàn)實(shí)需要出臺(tái)相關(guān)文件將土地股份合作社納入到農(nóng)民專業(yè)合作社的管理范圍對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，但二者在性質(zhì)上存在巨大差異，土地股份合作社的功能在于將土地轉(zhuǎn)化成股份進(jìn)行歸集，農(nóng)民專業(yè)合作社則是以合作社成員為服務(wù)對(duì)象，提供多重服務(wù)，二者不能相提并論。“農(nóng)民可以將土地入股至農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)民專業(yè)合作社可以將社員入股的土地承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)讓抵押等形式再次流轉(zhuǎn)，但對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的全國性法律法規(guī)的規(guī)定隱晦含糊。” 由此可見，不論是將土地承包經(jīng)營權(quán)入股至土地股份合作社還是農(nóng)民專業(yè)合作社，都存在法律障礙，急需法律制度的調(diào)整，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，以達(dá)到從法律層面為農(nóng)民權(quán)益提供保障的目的。

（二）入股農(nóng)民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)缺乏保障

囿于現(xiàn)階段我國合作社法律制度的不完善性，農(nóng)民將土地入股后權(quán)利保障方面存在較大問題，主要表現(xiàn)為農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)缺失。知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)作用的發(fā)揮主要依靠?jī)煞矫娴牧α浚阂皇呛献魃纾寝r(nóng)民。合作社掌握著所有土地經(jīng)營與管理的材料，擔(dān)負(fù)著公開信息的義務(wù)，但由于法律制度不完備，使合作社這一義務(wù)的履行缺乏有力保障，只能憑借合作社自主制定的章程進(jìn)行規(guī)范;農(nóng)民作為股東，享有知情和監(jiān)督的權(quán)利，股東擁有知情權(quán)就掌握了了解合作社經(jīng)營狀況的權(quán)利，通過股東對(duì)合作社經(jīng)營狀況、決策程序、管理制度的查詢以及詢問督促合作社管理和運(yùn)營人員有序的運(yùn)營合作社，綜合而言，股東行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)不僅僅是一項(xiàng)自益權(quán)，也具有共益權(quán)的屬性。

合作社作為一個(gè)土地流轉(zhuǎn)的主體，應(yīng)該具備專業(yè)的法律認(rèn)識(shí)，農(nóng)民對(duì)入股后的土地經(jīng)營狀況不了解，而此類信息一般掌握在合作社管理者的手中，農(nóng)民處于被動(dòng)接受土地相關(guān)消息，合作社應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將各類信息整合公布。在筆者走訪過程中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民對(duì)土地入股只有模糊概念，跟風(fēng)入股現(xiàn)象較多，而對(duì)流轉(zhuǎn)的對(duì)象以及土地流轉(zhuǎn)后的使用狀況并知之甚少，也有少數(shù)農(nóng)戶表現(xiàn)出漠不關(guān)心的狀態(tài)。眾所周知，我國實(shí)行土地公有制，土地為國家和集體所有，土地承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品，承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。同時(shí)承包方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè);依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害的義務(wù)。 據(jù)此農(nóng)民作為土地的承包人，對(duì)自己承包的土地享有使用、收益、處分的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)履行監(jiān)督的義務(wù)。但是在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐過程中，農(nóng)民這一方對(duì)土地性質(zhì)及用途的監(jiān)督，以及對(duì)入股后承擔(dān)運(yùn)作工作的股份合作社的監(jiān)督作用并未完全發(fā)揮，農(nóng)民缺乏監(jiān)督的主動(dòng)性，只能靠合作社自覺才能保障土地的用途及性質(zhì)不變，所以激勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)行使權(quán)利勢(shì)在必行。

知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的缺失可能會(huì)導(dǎo)致退股時(shí)很多不利于農(nóng)民利益的情況出現(xiàn)，例如：承包的土地用途已經(jīng)改變，無法恢復(fù)到原來的樣子;農(nóng)民不關(guān)心土地流轉(zhuǎn)狀況可能導(dǎo)致現(xiàn)有土地的權(quán)利人不明確，農(nóng)民無法收回自己的土地等情況發(fā)生。

（三）合作社治理機(jī)制不健全

土地股份合作社內(nèi)部的治理存在權(quán)力濫用、監(jiān)管不合理等問題，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。權(quán)力濫用主要體現(xiàn)在合作社管理層的公權(quán)私用，侵犯農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和其他一些民事權(quán)利，監(jiān)督管理部門單一，對(duì)合作社的資金監(jiān)管和人的管理不甚合理。

首先，合作社管理層權(quán)力濫用現(xiàn)象頻發(fā)，農(nóng)民入股合作社的動(dòng)機(jī)是利用組織的優(yōu)勢(shì)使自己的利益最大化，實(shí)地走訪過程中，我們發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民反映合作社管理人員不作為，存在公權(quán)私用的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在塑造合作社形象和發(fā)放股息紅利方面，合作社人員虛假塑造合作社形象、侵吞農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，而農(nóng)民作為弱勢(shì)一方，為了謀求今后的發(fā)展不敢對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行申訴，而即使有反對(duì)的想法也不知去何處申訴。長(zhǎng)此以往，合作社的優(yōu)勢(shì)不在，成員之間很大程度上會(huì)出現(xiàn)信任危機(jī)，內(nèi)部矛盾激化，這將違背合作社成立的初衷，損害農(nóng)民的利益，不利于合作社的健康發(fā)展。

其次是對(duì)合作社的監(jiān)督管理。主要分為兩個(gè)方面：一方面是資金監(jiān)管不甚合理。股份合作社運(yùn)行過程中會(huì)有大量資金流動(dòng)，由于土地股份合作社還未有專門的法律規(guī)范，所以在實(shí)際運(yùn)行過程中，一些地區(qū)選擇自己制定相關(guān)政策規(guī)定，用以約束合作社的運(yùn)作，但往往合作社規(guī)章的制定者和合作社的運(yùn)作方都有直接或間接的聯(lián)系，為了滿足自身利益，不可避免的就會(huì)出現(xiàn)一些漏洞。監(jiān)管制度的不完善性，導(dǎo)致資金監(jiān)管不當(dāng)，資金不能合理高效的進(jìn)行利用。另一方面是對(duì)合作社內(nèi)部工作人員的監(jiān)督管理。法律制度的缺乏與待完善導(dǎo)致實(shí)踐過程中的監(jiān)管存在較大差異性，每個(gè)地區(qū)，甚至每個(gè)合作社所實(shí)施的制度都不盡相同，總體來講現(xiàn)階段還缺乏專門監(jiān)管部門和人員。土地股份合作社管理者在合作社運(yùn)作過程中不能有效合理的行使自身的權(quán)力，不能高效的完成自身的工作任務(wù)，致使合作社的功能大打折扣，不能更好的為農(nóng)民謀取更多的福利。

（四）農(nóng)民入社激勵(lì)機(jī)制不足面臨“集體行動(dòng)困境”

從古至今我國一直以精耕細(xì)作的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)著稱，囿于這個(gè)大的農(nóng)業(yè)背景，我國一直處于個(gè)體細(xì)碎經(jīng)營土地的狀態(tài)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不同于其他產(chǎn)業(yè)，存在雙重風(fēng)險(xiǎn)，首先是自然風(fēng)險(xiǎn)，其次是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)， 自然風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生在生產(chǎn)過程中，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要集中于加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)中，農(nóng)民經(jīng)營土地屬于個(gè)體經(jīng)營，無疑是將這雙重風(fēng)險(xiǎn)最大化，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步推進(jìn)，精耕細(xì)作不能滿足市場(chǎng)需要，為了最大程度的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，合作成為必然趨勢(shì)，土地股份合作社正式基于這種背景產(chǎn)生。土地轉(zhuǎn)股量化使農(nóng)民既能擁有土地承包權(quán)，又能獲得經(jīng)營權(quán)收益，還能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，將勞動(dòng)力從土地中解放出來，農(nóng)民不再拘禁于土地上，但這又產(chǎn)生了另外一個(gè)問題，即基于土地入股合作產(chǎn)生的“集體行動(dòng)困境”。

亞里士多德曾這樣說：“凡事屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)往往是最少數(shù)人照顧的事務(wù)，人們關(guān)心自己的所有，而忽視了公共事務(wù)?！?而一旦集體成立，就意味著原本的個(gè)體都變成了集體中的一部分，土地股份合作制優(yōu)勢(shì)之一在于擴(kuò)大規(guī)模效益，但是當(dāng)規(guī)模越來越大，個(gè)體從集體中獲得的個(gè)人收益就越來越微不足道，農(nóng)民的積極性降低，不關(guān)心自己的土地的經(jīng)營狀況，處于完全放手不管的狀態(tài)， 農(nóng)民的參與度不夠掣肘合作社穩(wěn)定發(fā)展，屬于“集體行動(dòng)困境”中的一種現(xiàn)象，這一現(xiàn)象的產(chǎn)生會(huì)導(dǎo)致公共組織效率缺失、政策執(zhí)行失范等問題。

三、土地股份合作社農(nóng)民權(quán)益保障障礙的克服

（一）完善土地股份合作社相關(guān)立法

就目前土地股份合作社發(fā)展?fàn)顩r而言，一些學(xué)者也提出主張將農(nóng)民專業(yè)合作社制度移植到土地股份合作社上使用，但并不提倡設(shè)置專門的法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，“農(nóng)地入股的合作社僅僅是基于土地承包經(jīng)營權(quán)的特殊社會(huì)功能，在出資與產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、利益分配和虧損承擔(dān)等方面，不得已突破《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的一種變異，但是并沒有超出傳統(tǒng)合作制的基本范疇……農(nóng)地入股合作社的立法可以而且應(yīng)當(dāng)納入《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的框架，沒有必要單獨(dú)制定《農(nóng)地股份合作社法》?！?但是不得不承認(rèn)的是農(nóng)民專業(yè)合作社制度自身對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言存在一些局限性，在《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》中第二條第二款明確規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社的職能， 這一規(guī)定明確了農(nóng)民專業(yè)合作社的職責(zé)，也間接體現(xiàn)出土地股份合作社的價(jià)值和作用，土地股份合作社被定義為：指在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，農(nóng)民群眾按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，以土地承包經(jīng)營權(quán)入股聯(lián)合經(jīng)營并共享收益的農(nóng)業(yè)合作形式。 兩者的職能和作用存在實(shí)質(zhì)性的差異，一個(gè)以提供農(nóng)業(yè)服務(wù)為主，一個(gè)以土地流轉(zhuǎn)的前期歸集為主要職能，雖然兩者在某種程度上有所重合，但是主要的職能具有不可替代性。

于筆者而言更傾向于在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中規(guī)范其實(shí)際運(yùn)作，將土地股份合作制納入《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，增加詳細(xì)條款對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。對(duì)比日本完善的合作社法律體系，我國的合作社法律體系構(gòu)建還很不成熟，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的完善是我國合作社法律體系構(gòu)建邁出的第一步，具有重要意義。

（二）完備合作社治理機(jī)制

由于法律沒有明確土地股份合作制度的制度設(shè)計(jì)，可能導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過程中圖斯股份合作社出現(xiàn)侵犯農(nóng)民知情權(quán)的狀況。為切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益，應(yīng)建立健全信息公開制度。農(nóng)民作為土地的“主人”，應(yīng)當(dāng)享有對(duì)土地使用的知情權(quán)和合理合法使用土地的監(jiān)督權(quán)，無論是對(duì)于立法，亦或是實(shí)踐，都應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民的權(quán)益放在首位。

土地股份合作社發(fā)展到現(xiàn)階段離不開村集體的支持，在實(shí)地走訪中我們發(fā)現(xiàn)合作社內(nèi)部的主要管理者絕大部分都來自于村委會(huì)，這就導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行過程中，土地股份合作社與村委會(huì)之間出現(xiàn)權(quán)利混同，同時(shí)也產(chǎn)生公權(quán)私用的現(xiàn)象，該現(xiàn)象的發(fā)生很大一部分原因來自于監(jiān)管，監(jiān)管不當(dāng)或者監(jiān)管力度小導(dǎo)致合作社內(nèi)部工作人員松懈，加強(qiáng)懲處力度，從嚴(yán)治社，更符合現(xiàn)階段合作社發(fā)展的要求。對(duì)此建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮献魃缯鲁?、設(shè)立專門的監(jiān)管部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理勢(shì)在必行，監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)著重選用一定比例的村里有能力的村民，村民在將土地入股到土地股份合作社后，作為土地的承包者，享有監(jiān)督的權(quán)利;同時(shí)，可以引入外部監(jiān)督機(jī)制，外部成員作為獨(dú)立個(gè)體，與村內(nèi)集體或者個(gè)人之間存在隸屬和依賴關(guān)系的概率相對(duì)較小，與農(nóng)民不存在利益沖突，能更好的發(fā)揮監(jiān)督管理職責(zé)。

合作社應(yīng)當(dāng)在農(nóng)民將土地入股后恪守信息公開的職責(zé)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策法規(guī)宣傳的力度，及時(shí)告知農(nóng)民土地動(dòng)向以及土地使用狀況，做到消息透明，農(nóng)民能夠快速獲取土地相關(guān)信息以保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受損害。筆者在走訪過黑龍江的某一村莊后，發(fā)現(xiàn)村里的大部分人對(duì)土地相關(guān)的政策和法規(guī)都有相對(duì)較多的了解，清晰地知道自己的土地流轉(zhuǎn)去向，并且對(duì)土地流轉(zhuǎn)抱有較高的期望，能夠準(zhǔn)確行使自身擁有的權(quán)利，履行義務(wù)，對(duì)合作社治理起到了幫助作用。由此可見，公開合作社信息、增加農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)識(shí)也是合作社治理工作的重要部分。合作社治理離不開農(nóng)民的支持與協(xié)助，了解農(nóng)民所想，真正做到為農(nóng)民服務(wù)，為農(nóng)民謀福利，對(duì)后期的土地使用工作開展減少很多不必要的矛盾。

（三）建立激勵(lì)和保障機(jī)制促進(jìn)農(nóng)民參與

加強(qiáng)農(nóng)民自主治理能力，首先是要確立股權(quán)的獨(dú)立性，明晰每戶農(nóng)民入股份額，農(nóng)民以承包地經(jīng)營權(quán)入股，明確股權(quán)的獨(dú)立性才能保障收益的落實(shí)，股權(quán)證明是農(nóng)民入股土地股份合作社最有力的證明，合作社向入股農(nóng)民發(fā)放股權(quán)證明是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的重要保障。其次制定賞罰分明的激勵(lì)機(jī)制，建立勞動(dòng)者個(gè)人報(bào)酬制度，用以提高農(nóng)民對(duì)土地股份合作社工作的參與積極性，發(fā)揮利益調(diào)解器的作用。針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)，可以通過購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來分散這一風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害方面的不足，同時(shí)保障了農(nóng)民的利益。

前文中已經(jīng)提及，農(nóng)民是監(jiān)督土地股份合作社落實(shí)工作的中堅(jiān)力量，所以，作為監(jiān)督主體之一最大程度的參與合作社日常運(yùn)營能夠起到很好的督促作用，并且能夠防止土地流轉(zhuǎn)后被濫用，農(nóng)民行使監(jiān)督權(quán)也能幫助其樹立“主人翁”意識(shí)，激勵(lì)其參與土地運(yùn)作工作中。在我國，土地是作為一種保障承包給農(nóng)民的，它在農(nóng)民的生活中起到了最基本的供給作用，而且農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，在整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮著非常重要的作用，所以農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地重要性，對(duì)提高農(nóng)民參與度有很大的幫助和促進(jìn)作用，農(nóng)戶作為長(zhǎng)久以來的土地使用者，更為了解土地的使用狀況，可以在實(shí)踐過程中，對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人給予額外的獎(jiǎng)勵(lì)，例如獎(jiǎng)金或者榮譽(yù)等，對(duì)于違反規(guī)章制度、消極懈怠的進(jìn)行批評(píng)，以上要根據(jù)各村具體的實(shí)際情況情況進(jìn)行，制定適宜的激勵(lì)政策讓農(nóng)民積極參與到土地經(jīng)營上來，更有利于因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高土地使用效率，減少不必要的資源浪費(fèi)，節(jié)約農(nóng)民發(fā)展過程中所產(chǎn)生的不必要的實(shí)驗(yàn)成本，也有利于國家政策規(guī)定的執(zhí)行和完成。

（四）加強(qiáng)合作社的監(jiān)管

加強(qiáng)合作社的監(jiān)管主要依靠外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管兩者并行，監(jiān)管對(duì)象包含資金和權(quán)力兩個(gè)方面，從加強(qiáng)這兩方面的監(jiān)管以求達(dá)到充分保障農(nóng)民權(quán)益的目的。

土地轉(zhuǎn)股量化后，農(nóng)民將零星土地歸集到一起，這種做法有助于吸納土地經(jīng)營者注入資金，將土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，使其發(fā)揮出更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，合作社根據(jù)農(nóng)民的持股比例給予其土地的固定收益以及浮動(dòng)收益，這中間會(huì)涉及大量的資金管理問題，如果缺乏監(jiān)管勢(shì)必會(huì)損害農(nóng)民的利益。為加強(qiáng)合作社的內(nèi)部資金監(jiān)管，我們可以從以下兩方面入手：首先，加強(qiáng)合作社的自我監(jiān)管，即內(nèi)部監(jiān)管;發(fā)揮合作社內(nèi)部監(jiān)管部門以及入股農(nóng)民的監(jiān)督作用，監(jiān)管部門定期核查合作社所有的財(cái)務(wù)收支狀況，另外可以建立一個(gè)信息化平臺(tái)，將合作社所有資金的收入支出放置在陽光下，讓農(nóng)民可以看到每一筆錢的去處，防止資金濫用。其次，引入外部力量對(duì)合作社進(jìn)行監(jiān)管;目前主要是發(fā)揮政府的監(jiān)管作用，做到“村帳鄉(xiāng)管”。當(dāng)合作社得到法律認(rèn)可，獲得主體資格進(jìn)行登記注冊(cè)后，還可以增加工商、稅務(wù)等部門的監(jiān)管，監(jiān)管力度會(huì)大大提升。

上文中提及土地股份合作社很大程度上依賴于村委會(huì)而存在，造成合作社與村委會(huì)發(fā)生權(quán)利混同，另外合作社內(nèi)部本身也存在權(quán)力濫用的問題。針對(duì)合作社內(nèi)部權(quán)力的監(jiān)管，主要有一下兩點(diǎn)建議：首先，合作社內(nèi)部要充分發(fā)揮股東大會(huì)的作用;農(nóng)民作為土地承包權(quán)人和合作社股東，享有實(shí)際管理合作社的權(quán)利，是最好的監(jiān)督管理者，鼓勵(lì)入股農(nóng)民行使自己的決策權(quán)。其次，擴(kuò)大監(jiān)事的選任范圍，不僅僅局限于村委會(huì)或者股東內(nèi)部，可以適當(dāng)引入外部人員，制定監(jiān)事任期制度，任期屆滿可以連選連任，充分實(shí)現(xiàn)監(jiān)事會(huì)對(duì)合作社的監(jiān)管。

注釋：

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《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第二條：農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。

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土地銀行是指主要經(jīng)營土地存貸及與土地有關(guān)的長(zhǎng)期信用業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu).

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《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第二條第二款：農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)。

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