上海自貿(mào)區(qū)規(guī)范性法律文件體系探究

關(guān)鍵詞 上海自貿(mào)區(qū) 法治建設 規(guī)范性法律文件

作者簡介：周育，華東政法大學研教院研修生，研究方向：經(jīng)濟法。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.176

一、引言

《中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)總體方案》指出，要將上海自貿(mào)區(qū)建設成為具有國際水準的自由貿(mào)易試驗區(qū)。本文擬對作為上海自貿(mào)區(qū)法治保障重要形式載體的規(guī)范性法律文件體系進行系統(tǒng)分析，進而探究該體系在為改革創(chuàng)新提供制度保障、強化重大改革于法有據(jù)的法治精神、探索可復制可推廣法治途徑方面的重要意義。

二、上海自貿(mào)區(qū)規(guī)范性法律文件體系的構(gòu)建路徑

（一）制定主體

1. 國家主體。首先，全國人大及其常委會需要對自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新與現(xiàn)有法律不適應的領(lǐng)域做出針對性調(diào)整。其次，上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新涉及的財稅、海關(guān)、金融和外貿(mào)等領(lǐng)域均為中央政府事權(quán)，這就需要國務院以及商務部、財政部、海關(guān)總署、中國人民銀行等部委就各自權(quán)限范圍內(nèi)改革事項制定相應規(guī)范性文件。最后，上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新需要在爭議解決方面有充分的司法保障，這需要最高人民法院作為國家最高審判機關(guān)制定相應的規(guī)范性文件。

2. 地方主體。首先，上海市人大常委會作為地方立法機關(guān)，依據(jù)國務院先行立法的要求為自貿(mào)區(qū)制定地方性法規(guī)。其次，上海市政府及其組成部門，如商務委員會、財政局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、金融辦等作為地方相關(guān)行業(yè)行政管理機關(guān)負責制定制度創(chuàng)新和綜合監(jiān)管各領(lǐng)域?qū)嵤┘殑t。最后，上海市各級人民法院作為地方司法機關(guān)，需要為保障自貿(mào)區(qū)案件審判和糾紛解決機制的規(guī)范化制定指導意見。

（二）制定方式

1.制定進程依法有序。國務院常務會議于2013年7月通過《中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)總體方案》，同時向全國人大常委會提交《關(guān)于授權(quán)國務院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)等國務院決定的試驗區(qū)內(nèi)暫時停止實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》。①十二屆全國人大常委會于2013年8月授權(quán)國務院暫時在上海自貿(mào)區(qū)調(diào)整相關(guān)法律規(guī)定的行政審批。②在得到全國人大常委會授權(quán)后，國務院發(fā)布《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務院文件規(guī)定的行政審批或者準入特別管理措施的決定》，要求國務院有關(guān)部門和上海市及時相應調(diào)整其制定的各類規(guī)范性文件。③依照全國人大常委會和國務院上述決定，中國人民銀行、財政部、海關(guān)總署、交通運輸部等相關(guān)行業(yè)主管部門隨即出臺支持措施。同時，上海市第十四屆人大常委會于2013年9月作出《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整實施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，要求上海市有關(guān)地方性法規(guī)根據(jù)法律、行政法規(guī)在上海自貿(mào)區(qū)調(diào)整實施情況作相應實施調(diào)整;同時調(diào)整實施上海市其他有關(guān)地方性法規(guī)中與《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》不一致的規(guī)定。④上海市政府于2013年9月公布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》;上海市第十四屆人大常委會于2014年7月通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》。

2. 制定主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。為形成制度保障合力，國家和上海相關(guān)部門通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方式來制定規(guī)范性文件。一方面，上海市要將先行先試中的問題及時向國務院請示報告，國家相關(guān)部門發(fā)布了諸多批復性規(guī)范性文件，如國家工商總局發(fā)布了《關(guān)于同意中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)試行新的營業(yè)執(zhí)照方案的批復》。另一方面，自貿(mào)區(qū)改革事項往往牽涉中央和地方多個部門，這需要各相關(guān)部門以聯(lián)合發(fā)文形式來制定規(guī)范性文件。如人民銀行、商務部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局、上海市政府聯(lián)合發(fā)布了《進一步推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)金融開放創(chuàng)新試點加快上海國際金融中心建設方案》。

三、上海自貿(mào)區(qū)規(guī)范性法律文件的形式與類型

（一）文件形式

1.國家文件。全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)國務院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》和《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第一百五十八條、第一百五十九條的解釋》就有關(guān)法律對自貿(mào)區(qū)特定事項的適用和調(diào)整做出決定。國務院以國務院令形式發(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》和《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務院文件規(guī)定的行政審批或者準入特別管理措施的決定》。國務院行業(yè)主管部門出臺的規(guī)范自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟運行和行政監(jiān)管⑤的措施細則一般采用《關(guān)于……的政策措施》《關(guān)于……的通知》《關(guān)于……的批復》等規(guī)章類文件形式。最高人民法院發(fā)布的規(guī)范性文件通常采用《關(guān)于……的意見》形式。

2.地方文件。上海市人大常委會制定了地方性法規(guī)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》。上海市政府制定了地方政府規(guī)章《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》。上海市政府組成部門為落實改革任務制定的政策措施一般采用《關(guān)于…的意見》《關(guān)于……的實施方案》《關(guān)于……的實施細則》等形式。上海市各級法院為規(guī)范自貿(mào)區(qū)案件審理發(fā)布的文件通常采用《關(guān)于…的若干意見》形式。

（二）文件類型

1. 綜合類文件。綜合類文件是對上海自貿(mào)區(qū)改革事項和運行體制進行整體規(guī)范的一類文件。如《國務院關(guān)于印發(fā)進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案的通知》就進一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化擴大與開放相適應的投資管理、貿(mào)易監(jiān)管和金融制度創(chuàng)新進行了宏觀闡述。⑥《上海自貿(mào)區(qū)條例》也對上海自貿(mào)區(qū)的管理體制以及投資開放、貿(mào)易便利、金融服務等領(lǐng)域改革創(chuàng)新進行了綜合性規(guī)定。⑦

2.專門類文件。專門類文件是對上海自貿(mào)區(qū)某一領(lǐng)域具體改革事項進行規(guī)范的一類文件。如投資領(lǐng)域的《國家工商行政管理總局關(guān)于支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的若干意見》，貿(mào)易領(lǐng)域的《海關(guān)總署關(guān)于安全有效監(jiān)管支持和促進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的若干措施》，金融領(lǐng)域的《中國人民銀行關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的意見》。

四、上海自貿(mào)區(qū)規(guī)范性法律文件體系的意義解讀

（一）為上海自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新提供制度保障

1.規(guī)范重大領(lǐng)域改革事項。規(guī)范性文件體系通過將投資、貿(mào)易、金融等重大領(lǐng)域改革目標轉(zhuǎn)化為改革任務，為完成改革使命提供制度保障。如在投資領(lǐng)域，《國家工商行政管理總局關(guān)于支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的若干意見》要求上海自貿(mào)區(qū)試點注冊資本認繳登記制。⑧在貿(mào)易領(lǐng)域，《海關(guān)總署關(guān)于安全有效監(jiān)管支持和促進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的若干措施》⑨明確自貿(mào)區(qū)要試點“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”監(jiān)管制度。在金融領(lǐng)域，《中國人民銀行關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的意見》明確規(guī)定自貿(mào)區(qū)內(nèi)可設立本外幣自由貿(mào)易賬戶，自由貿(mào)易賬戶與境外賬戶可自由劃轉(zhuǎn)。⑩

2.構(gòu)建爭議糾紛解決機制。一方面，文件體系規(guī)范了自貿(mào)區(qū)的行政復議制度，如《上海自貿(mào)區(qū)條例》明確自貿(mào)區(qū)實行相對集中行政復議權(quán)制度，重大、復雜行政復議案件由行政復議委員會審議。 另一方面，文件體系強化了司法在改革創(chuàng)新中的保障作用。如上海市一中院出臺的《涉中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)案件審判指引》規(guī)定了自貿(mào)區(qū)內(nèi)合同案件、知識產(chǎn)權(quán)案件、刑事案件的立案、審理、執(zhí)行所遵循的原則、審判機制和適用范圍。

（二） 強化重大改革于法有據(jù)的法治精神

1.調(diào)整現(xiàn)有法律法規(guī)適用范圍。規(guī)范性文件體系通過調(diào)整特定法律法規(guī)在自貿(mào)區(qū)的適用效力，使改革事項具備相應法律依據(jù)，彰顯中央“凡屬重大改革要于法有據(jù)”的法治思維。如十二屆全國人大常委會第四次會議授權(quán)國務院在自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》與《中華人民共和國外資企業(yè)法》規(guī)定的相關(guān)行政審批。

2.借鑒國際通行制度規(guī)則。規(guī)范性文件體系通過吸收、引入其他國家或地區(qū)自貿(mào)區(qū)法治建設經(jīng)驗并形成可操作性措施細則，為改革事項提供法律依據(jù)。如《上海自貿(mào)區(qū)條例》規(guī)定對外商投資實行負面清單管理模式，負面清單之外領(lǐng)域根據(jù)內(nèi)外資一致原則實行備案制，國務院規(guī)定對國內(nèi)投資項目保留核準的除外。 作為國際上管理外商投資的慣常做法，負面清單模式充分體現(xiàn)了市場經(jīng)濟主體“法無禁止皆可為”的法治理念。

（三） 探索可復制可推廣的法治途徑

1.為我國自貿(mào)區(qū)的后續(xù)發(fā)展提供法治借鑒。首先，上海自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件體系由中央和地方制定主體依據(jù)法定權(quán)限和程序來構(gòu)建，突出了規(guī)則體系的規(guī)范化和程序化，可為其它自貿(mào)區(qū)法治建設發(fā)揮示范作用。其次，規(guī)范性文件體系在一定歷史時期內(nèi)、一定適用范圍內(nèi)具有相對穩(wěn)定性，可把上海自貿(mào)區(qū)法治建設成果固定并推廣到我國自貿(mào)區(qū)的后續(xù)建設中，契合了制度創(chuàng)新可復制可推廣的要求。

2.為協(xié)調(diào)先行改革與法制完善積累經(jīng)驗。一方面要在法制統(tǒng)一前提下推進改革。將重大改革事項賦予一些地區(qū)先行試點，同時由國家授權(quán)調(diào)整法律法規(guī)在某些地區(qū)的效力范圍，既實現(xiàn)了改革創(chuàng)新要求，也有效維護了法律法規(guī)在全國范圍內(nèi)的效力。 如全國人大常委會《授權(quán)決定》明確為相關(guān)行政審批的調(diào)整規(guī)定了三年試行期間，對實踐證明可行部分修改完善有關(guān)法律，而對實踐證明不宜調(diào)整領(lǐng)域則恢復施行有關(guān)法律規(guī)定。 另一方面要把改革成果以法律形式固定起來，以穩(wěn)妥漸進方式實現(xiàn)我國法制不斷完善。上海自貿(mào)區(qū)改革事項通常先由地方政府及相關(guān)行業(yè)主管部門通過地方政府規(guī)章和規(guī)章類文件進行規(guī)范，在改革成果積累基礎(chǔ)上制定相應地方性法規(guī)，最后時機成熟時由國家來制定行政法規(guī)或法律。

五、結(jié)語

上海自貿(mào)區(qū)規(guī)范性法律文件體系遵循全國人大《授權(quán)決定》和國務院《總體方案》的要求，包含地方性法規(guī)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》、地方政府規(guī)章《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》以及國家部委和上海市政府部門大量規(guī)章類文件，對強化重大改革于法有據(jù)的法治精神、探索可復制可推廣的法治途徑具有重要意義。

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