中國PPP融資模式存在的問題和解決對策之淺析

關(guān)鍵詞 PPP模式 法律制度 監(jiān)管部門

作者簡介：吳卓玥子，杭州師范大學(xué)沈均儒法學(xué)院2017級經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究生。

中圖分類號：D922.28 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.150

隨著當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程也在隨之加快。與此同時(shí)，由政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)的投資方法不能從根本上解決資金問題，而且難以滿足融資多元化的現(xiàn)狀。PPP模式應(yīng)運(yùn)而生，成為當(dāng)今比較流行的融資方式。近幾年，PPP模式在我國得到廣泛推廣和普及，因此我們需要了解中國存在的PPP模式，加強(qiáng)對PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn)了解，最后對此提出幾點(diǎn)建議來幫助合作雙方“共贏”，加大對PPP模式的推廣，PPP模式才能有良好的發(fā)展前景。

一、 中國PPP融資模式的興起及其表現(xiàn)形式

（一）PPP融資模式的基本內(nèi)涵

PPP是英文“Public-Private Partnership”的縮寫，這種模式是由社會(huì)資本和政府創(chuàng)建的合作關(guān)系，以提供更好的公共服務(wù)。第二個(gè)詞“private”是指私人的。這里主要指符合相關(guān)法律法規(guī)，能夠長期承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，獨(dú)立核算的企業(yè)。他們可以是私營公司，國有企業(yè)，甚至是外國投資者。但是，應(yīng)該注意的是，它們不能由同一級別的政府部門控制。

該P(yáng)PP融資模式是一個(gè)更加優(yōu)化的項(xiàng)目融資模式。它可以使得參與者實(shí)現(xiàn)雙贏或者多贏的效果。政府與社會(huì)主體建立了一種“利益、風(fēng)險(xiǎn)共享，全面合作”的社區(qū)關(guān)系。這樣做能使政府減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)和降低投資的風(fēng)險(xiǎn)。目前，在發(fā)達(dá)國家，公私合作模式已廣泛應(yīng)用于電力、天然氣等公共基礎(chǔ)資源的投資，以及監(jiān)獄、學(xué)校等非營利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在中國，PPP模式也在積極嘗試，如南京地鐵5號線與綠城集團(tuán)的合作。

（二）PPP模式在中國的產(chǎn)生

早在1906年的新寧鐵路建設(shè)中，PPP模式蘊(yùn)含的公私合作理念就已存在。由于中國的第一條私人鐵路由新寧鐵路公司編制，設(shè)計(jì)和建造，其資金也由人民籌集，收入來源為客運(yùn)。其經(jīng)費(fèi)也是由民眾籌集，收入的來源是客運(yùn)。但與此同時(shí)，它也被官方賜予“尚方寶劍”來顯示官民間也就是公私間的“合作”關(guān)系。這是中國PPP模式的開端。

自1978年第十一屆三中全會(huì)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，改革開放以來，中國建立了以公有制，多種經(jīng)濟(jì)方式為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制。中國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，外資進(jìn)入的道路也變寬，外資企業(yè)，外商合作企業(yè)也加大了進(jìn)入大陸的步伐，因此，外資的概念和技術(shù)也帶到了大陸。一家外資企業(yè)采用了當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國家采用的BOT模式。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)電力公司和香港合力電力有限公司聯(lián)合實(shí)施的PPP項(xiàng)目被稱為具有現(xiàn)代意義的第一個(gè)PPP項(xiàng)目。 此后PPP項(xiàng)目在中國開始發(fā)展。

（三）當(dāng)前中國PPP的主要方式

PPP在中國有三種主要的政府采購，股權(quán)合作和特許經(jīng)營方式。

1.政府購買。這種方法類似于外包。政府承擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目的投資。政府采購對企業(yè)的服務(wù)，也就是說，企業(yè)只有在項(xiàng)目中的一個(gè)或多個(gè)功能，如合同項(xiàng)目設(shè)計(jì)和項(xiàng)目建設(shè)負(fù)責(zé)。這種方式的實(shí)施主要的目的是為了引進(jìn)先進(jìn)企業(yè)的服務(wù)和技術(shù)，提高項(xiàng)目的質(zhì)量和利益，并不是為了融資這一目的，企業(yè)在項(xiàng)目中并未進(jìn)行資金投入，所以風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)較小。

2.股權(quán)合作。國有企業(yè)向民營企業(yè)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓一部分，私營部門將繼續(xù)擁有該項(xiàng)目，即B00模型的所有權(quán)，建設(shè)和經(jīng)營權(quán)。雖然私營部門擁有所有權(quán)，但是政府也需要承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任。政府也仍然需要和私營企業(yè)簽訂履行合同，并利用其公益限制條款來監(jiān)督或者保證長期的合作關(guān)系。

3.特許經(jīng)營。特許經(jīng)營是最常見的一種PPP模式。政府通過競爭的方式授權(quán)中國境內(nèi)的企業(yè)、法人和其他組織，協(xié)議各自的權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，約定在一定的時(shí)期內(nèi)由授權(quán)的企業(yè)、法人和其他組織在投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施后收益，并在此期限和范圍內(nèi)提供公共的服務(wù)。

二、中國PPP融資模式在運(yùn)用中存在的問題

雖然PPP模式在中國被大力推行，但是實(shí)際運(yùn)用過程中仍遇到很多問題，簽約率低使得實(shí)施遇到了困難。

（一）擔(dān)保體系不完善

目前，中國還沒有建立PPP項(xiàng)目的綜合信用擔(dān)保體系。大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)不能保證貸款PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目的數(shù)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過目前的擔(dān)保機(jī)構(gòu)的數(shù)量。PPP模式當(dāng)前項(xiàng)目的開發(fā)和建設(shè)主要是在發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)。問題是，有沒有適合的金融機(jī)構(gòu)在這些地區(qū)支持它們。信貸服務(wù)不能滿足融資需求，從而影響資金和渠道來源。

（二）政府對PPP項(xiàng)目融資管理不足

公私合作項(xiàng)目是對地方政府治理能力的一種考驗(yàn)，如果政府不促進(jìn)其職能的轉(zhuǎn)變，不提高其所需掌握的專業(yè)能力，那么面對復(fù)雜的PPP系統(tǒng)工程，政府不能完成從而使PPP項(xiàng)目半途而廢。例如，在蘭州威利雅水污染事件中，企業(yè)投入的成本無法維持供水系統(tǒng)的正常運(yùn)行，更不用說維護(hù)了，最終導(dǎo)致蘭州主城區(qū)四區(qū)停水四天。例如，在中國的“鳥巢”完成了舉世聞名的2008年奧運(yùn)會(huì)之后企業(yè)經(jīng)營陷入困境，效益也微乎其微。在最初的合同中，雙方一致認(rèn)為，中信集團(tuán)將在比賽結(jié)束后有一個(gè)30年的特許經(jīng)營權(quán)，30年合同期滿后，北京市政府將撤銷該項(xiàng)目。 但是，次年8月，雙方簽署了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家體育場經(jīng)營、維護(hù)和管理的協(xié)議》，中信聯(lián)邦將其30年的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，以獲得永久股東地位，這意味著該模式的應(yīng)用失敗。

我國引入PPP模式時(shí)間較晚，它作為一種新型的融資模式其運(yùn)行時(shí)間短經(jīng)驗(yàn)少。從準(zhǔn)備前到項(xiàng)目完成，缺乏對技術(shù)，資金和政策的全面風(fēng)險(xiǎn)評估。

在2015年6月舉行的國務(wù)院執(zhí)行會(huì)議上，有人指出，自從增加關(guān)鍵領(lǐng)域的有效投資和鼓勵(lì)市場融資的目標(biāo)以來，政府一直在尋求“穩(wěn)增長”。但在一些項(xiàng)目上仍然存在老問題，對項(xiàng)目的選擇有著盲目性，而PPP最重要的功能是引進(jìn)私人部門先進(jìn)的技術(shù)來提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而如果不注重融資而不注重實(shí)質(zhì)上的效率提升，那么這一融資方式就失去了一個(gè)重大的功能，使得它與傳統(tǒng)的企業(yè)為政府墊付資金的模式并沒有什么優(yōu)勢之處。

政府對融資的管理不足可能導(dǎo)致政府債務(wù)的增加。許多地方政府引入私人資本，并將PPP模式作為短期內(nèi)擺脫政府債務(wù)困境的一種方法。但是，如果PPP項(xiàng)目不能促進(jìn)正常經(jīng)濟(jì)，增加居民收入，高估項(xiàng)目效益，那么政府債務(wù)只會(huì)增加，不會(huì)得到解決。

（三）監(jiān)管部門間存在分歧

在PPP立法建設(shè)中，發(fā)改委和財(cái)政部發(fā)揮了重要作用，但是這兩個(gè)部門在推廣項(xiàng)目方面有不同的出發(fā)點(diǎn)。發(fā)改委認(rèn)為，PPP項(xiàng)目是中國基礎(chǔ)設(shè)施投資、惠及民生、促進(jìn)改革、促進(jìn)投資增長的重要驅(qū)動(dòng)模式，財(cái)政部認(rèn)為，PPP模式有利于減少地方債務(wù)和防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，在屬性和PPP模式的監(jiān)管認(rèn)識(shí)的兩個(gè)部門之間有很大的差距，而且制定的政策是不一樣的，這直接影響到有效實(shí)施PPP模式。例如，兩個(gè)部門有社會(huì)資本的不同理解。但是，國家發(fā)展和改革委員會(huì)規(guī)定，社會(huì)資本包括國有企業(yè)，民營企業(yè)，外商投資企業(yè)，混合所有制企業(yè)和其他投資管理單位。從這個(gè)角度看，財(cái)政部規(guī)定的范圍小于發(fā)展改革委規(guī)定的范圍。

（四）法律法規(guī)未完善

PPP模式的上級法律尚未形成，現(xiàn)行的依據(jù)來源主要是一些法規(guī)和規(guī)章政策。但政策法規(guī)相對分散還沒有形成法律體系。此外，各部門頒布的法律法規(guī)也存在重疊甚至矛盾的地方。這些都不能為公私合作模式的有效實(shí)施提供制度保障。

例如，國家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布的PPP法的咨詢草案和財(cái)政部的特許經(jīng)營法的頒布也有一些相互矛盾的規(guī)定。從PPP與特許經(jīng)營關(guān)系的角度來看，財(cái)政部一直倡導(dǎo)PPP的一般概念，而特許經(jīng)營的定義只是PPP項(xiàng)目之一。國家發(fā)展和改革委員會(huì)采用了特許經(jīng)營的概念，PPP與特許經(jīng)營之間的關(guān)系變得模糊。其次，適用范圍不明確。PPP法的草案沒有規(guī)定PPP項(xiàng)目的適用范圍。特許經(jīng)營管理辦法規(guī)定了交通，水利，環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共應(yīng)用。因此，財(cái)政部和國家發(fā)展和改革委員會(huì)尚未就適用范圍達(dá)成一致。另外，法律制度的適用存在爭議。當(dāng)雙方發(fā)生爭議時(shí)，可以提起民事訴訟或仲裁，但特許經(jīng)營管理措施認(rèn)為可以提起行政審查或訴訟。從中我們可以看到兩個(gè)部門之間職責(zé)分工的不同。

三、促進(jìn)中國PPP模式發(fā)展的相關(guān)法律建議

（一）推動(dòng)PPP的立法進(jìn)程

雖然PPP模式已經(jīng)在中國運(yùn)作了一段時(shí)間，但它仍然沒有形成國家層面的法律體系。并且一個(gè)完善的PPP模式是維護(hù)各方利益的重要保障，有著積極意義。

首先，要建立一個(gè)特殊的職能組織，盡快開展PPP立法工作。但是，由于國家發(fā)展和改革委員會(huì)和財(cái)政部目前對于公私合作項(xiàng)目的立法上有不同的意見，此時(shí)，國務(wù)院可以設(shè)立一個(gè)專門的立法機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)立法工作。主要用來規(guī)范編制，識(shí)別，采購，實(shí)施，和轉(zhuǎn)讓方面的項(xiàng)目的權(quán)利和義務(wù)。此外，在立法之后，還應(yīng)注意解決與現(xiàn)行政策沖突。我們需要及時(shí)清理或完善不符合時(shí)代潮流的相關(guān)PPP項(xiàng)目政策，以解決現(xiàn)有PPP政策與當(dāng)前形勢的沖突問題。至于兩個(gè)部門在PPP問題上的爭議，應(yīng)逐步減少它們在對PPP和特許經(jīng)營方面的差異。解決分歧，最重要的是解決其法律屬性。在概念界定上，由于PPP是包括了政府采購服務(wù)和特許經(jīng)營兩種方式，所以PPP的概念要大于特許經(jīng)營。在適用的法律上，PPP合同更適用于民用領(lǐng)域。這是政府和社會(huì)共同簽訂的合同。然而，特許經(jīng)營，政府的審批機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，該項(xiàng)目具有一定的行政色彩。因此，特許經(jīng)營協(xié)議可位于管理協(xié)議類別，特許經(jīng)營可以行政法的范圍進(jìn)行分類。所以在統(tǒng)一立法時(shí)，應(yīng)根據(jù)公私合作項(xiàng)目的法律適用和法律規(guī)范的綜合性，注意兩種方法的交叉和差異，明確各自的法律屬性。以實(shí)現(xiàn)整體協(xié)調(diào)。

（二）正確定位政府在PPP項(xiàng)目中的位置

在PPP項(xiàng)目中，政府權(quán)力太大。政府部門不僅是購買了公共服務(wù)，而且也需要對公共服務(wù)進(jìn)行決策，對合同履行進(jìn)行監(jiān)督，這些權(quán)利就讓許多社會(huì)資本家感到擔(dān)憂。

第一，有必要明確PPP政府的立場，責(zé)任和管理主體，并科學(xué)地分離政府的參與和監(jiān)控功能。在運(yùn)行上需要建立一個(gè)層級的PPP工作指南，進(jìn)行一個(gè)有效的監(jiān)管機(jī)制。第二，需要改變一貫堅(jiān)定的投資項(xiàng)目態(tài)度。堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，堅(jiān)持平等協(xié)商，互利共贏的精神，及時(shí)全面地學(xué)習(xí)與社會(huì)資本進(jìn)行合作的能力。對于項(xiàng)目收入的問題，它只需要進(jìn)行宏觀管理。它必須把自己定位為一個(gè)平等的合同方，防止政府濫用權(quán)力。保證私營部門的合法利益不受擠壓。完善分配機(jī)制。第三，要改變思想觀念，我們要正確認(rèn)識(shí)PPP項(xiàng)目的主要社會(huì)效益，加快職能轉(zhuǎn)變，積極面對挑戰(zhàn)。我們可以用外部力量來幫助政府的PPP能力建設(shè)，引進(jìn)一個(gè)特殊的PPP咨詢機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目PPP進(jìn)行全面的咨詢，并提供早期資金支持。安全咨詢費(fèi)用可以到位。其次，加強(qiáng)對主管部門工作人員的培訓(xùn)，通過專題研討會(huì)，以提高等主管部門的治理能力，并定期了解PPP融資模式的相關(guān)政策，并與他們進(jìn)行溝通。再者，可以加大對成功的PPP項(xiàng)目進(jìn)行宣傳，作為示例介紹成功經(jīng)驗(yàn)，并對其中遇到的問題進(jìn)行分析。提高地方政府的項(xiàng)目運(yùn)作能力。

（三）為多元化融資渠道提供法律保障

目前，民營資本存在融資困難問題，需要進(jìn)一步探索多元化融資渠道，提供有效的制度保障。首先，在立法上，有必要確定政策性金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目作為該項(xiàng)目的財(cái)政支持提供低利率和大額資金。放寬貸款的PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)是，只要符合貸款的條件。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)PPP項(xiàng)目融資的功能。

其次，引入了詳細(xì)的減免稅政策，因?yàn)镻PP模式具有周期長，投資大基金，以及有不可預(yù)測的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

再者，由于相關(guān)政策不到位，給多元化融資造成了困難。政府應(yīng)鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目融資渠道多元化?？赏ㄟ^企業(yè)債，資產(chǎn)證券化，信托產(chǎn)品發(fā)行和銀行理財(cái)產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)融資渠道多元化，政府也應(yīng)該發(fā)出激勵(lì)措施，比如政府贊助和政府擔(dān)保等政策，使得社會(huì)資本融資的過程中得到充分支持。

（四）建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

目前，我國沒有獨(dú)立的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)。雖然發(fā)改委和財(cái)政部一起負(fù)責(zé)PPP模式的立法和監(jiān)管，可是這兩個(gè)部門之間往往存在差異，職能分界不清就無法有效監(jiān)督。要解決這一問題，有必要在立法上建立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或給予一定的法律監(jiān)督職能。發(fā)展改革委和財(cái)政部的職能可以明確劃分，其中一個(gè)可以根據(jù)職能賦予監(jiān)督權(quán)。國務(wù)院也可以設(shè)立獨(dú)立于這兩個(gè)部門的機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使監(jiān)督職能。

四、結(jié)語

PPP模式在我國得到大規(guī)模的推廣，它能有效提高社會(huì)資本的有效利用，給社會(huì)資本帶來盡可能多的效益。當(dāng)前在PPP 融資模式的過程中，仍然存在著很多問題，比如政府角色定位錯(cuò)誤，缺乏完善的法律法規(guī)和獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我們需要進(jìn)行PPP的專項(xiàng)立法的清理，理清PPP規(guī)范之間的關(guān)系，并順清PPP項(xiàng)目合法合規(guī)基礎(chǔ)。這些問題的解決方案將推動(dòng)中國的PPP融資模式的運(yùn)作和推廣，并為中國的PPP融資模式的健康發(fā)展起到推動(dòng)作用。

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