新中國成立以來我國災(zāi)害應(yīng)急管理的發(fā)展及其成效

劉智勇 陳蘋 劉文杰

〔摘要〕我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害應(yīng)急管理在我國具有迫切而廣泛的現(xiàn)實(shí)需要，加強(qiáng)我國災(zāi)害應(yīng)急管理工作意義重大。新中國成立70年來，我們戰(zhàn)勝了一系列重大自然災(zāi)害，取得了顯著成效，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在70年來的災(zāi)害應(yīng)急管理歷程中，因歷史背景、災(zāi)害情況和應(yīng)對措施的不同，表現(xiàn)出不同的階段性特點(diǎn)，不同階段有其經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)，對此進(jìn)行全面系統(tǒng)的回顧總結(jié)，對于進(jìn)一步完善我國災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)，提升災(zāi)害應(yīng)急管理能力和防災(zāi)減災(zāi)水平具有重要意義。

〔關(guān)鍵詞〕新中國70年;災(zāi)害應(yīng)急管理;應(yīng)急管理;國家治理

〔中圖分類號〕D630.8?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2019）03-0028-09

我國人口眾多，幅員廣大，自古以來就是發(fā)生災(zāi)害最多的國家之一。新中國成立70年來，各種自然災(zāi)害頻發(fā)，造成嚴(yán)重的損失。70年來，在重大災(zāi)害應(yīng)對中，黨和政府扮演著重要角色，領(lǐng)導(dǎo)全國人民戰(zhàn)勝了一次次重大自然災(zāi)害，探索出具有中國特色的災(zāi)害應(yīng)急管理模式，積累了豐富的災(zāi)害應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)。按照新中國成立以來的不同歷史時(shí)期的發(fā)展?fàn)顩r、自然災(zāi)害的發(fā)生情況、應(yīng)急管理方式的發(fā)展變化，將70年來我國災(zāi)害應(yīng)急管理歷程大致劃分為四個(gè)階段。這四個(gè)階段的災(zāi)害應(yīng)急管理工作呈現(xiàn)出規(guī)范化、科學(xué)化、專業(yè)化的發(fā)展趨勢。毫無疑問，第四階段即汶川特大地震發(fā)生以來的十年，是我國災(zāi)害應(yīng)急管理邁向新階段的十年，其成效更為顯著，經(jīng)驗(yàn)更為豐富。因此，本文對前面三個(gè)階段的災(zāi)害應(yīng)急管理僅作簡要的梳理和回顧，重點(diǎn)放在對第四個(gè)階的總結(jié)上。

一、新中國成立之初到文革前的災(zāi)害應(yīng)急管理

這一階段從1949年10月至1966年5月，大致17年時(shí)間，共和國經(jīng)歷了國家初建、國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、社會主義改造以及社會主義建設(shè)時(shí)期，這期間發(fā)生了若干次重大的自然災(zāi)害：水災(zāi)方面如1950年7月的淮河大洪災(zāi)，1954年7月長江中下游地區(qū)百年不遇的特大水災(zāi)，1963年8月的海河大洪災(zāi);地震方面如1966年3月的邢臺大地震;更有1959—1961年發(fā)生的三年嚴(yán)重自然災(zāi)害，造成巨大的人口死亡及財(cái)產(chǎn)損失。

在此期間，災(zāi)害應(yīng)急管理的主要特點(diǎn)是實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。1953年，中共中央要求“政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)，均須事先請求中央，并經(jīng)過中央討論和決定或批準(zhǔn)以后，始得執(zhí)行。政府各部門對于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時(shí)地向中央報(bào)告或請求，以便能取得中央經(jīng)常的、直接的領(lǐng)導(dǎo)”?！?〕1958年6月，毛澤東在《中共中央關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》中寫下批語，稱“大政方針在政治局，具體部署在書記處，……大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央。政府機(jī)構(gòu)及其黨組和黨中央一同有檢查之權(quán)”?！?〕

災(zāi)害應(yīng)急管理具體工作主要由中共中央和政務(wù)院（1954年9月后改為國務(wù)院）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由內(nèi)務(wù)部組織協(xié)調(diào)，由專門的減災(zāi)機(jī)構(gòu)聯(lián)合其他相關(guān)部門聯(lián)動實(shí)施。1956年，新中國完成了社會主義改造，進(jìn)入了社會主義建設(shè)時(shí)期，中央救災(zāi)委員會成為減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下主管全國救災(zāi)事宜。我國建立的國家地震局、水利部、林業(yè)部、中央氣象局、國家海洋局等部門都涉及到專業(yè)性防災(zāi)減災(zāi)職能，一些機(jī)構(gòu)設(shè)置了二級機(jī)構(gòu)，并成立本部門的救援隊(duì)伍，各部門獨(dú)立負(fù)責(zé)各自管轄范圍內(nèi)的應(yīng)急管理。

在建國初期，災(zāi)害應(yīng)急管理主要采用戰(zhàn)爭時(shí)期的做法，即提倡“生產(chǎn)自救”。〔3〕在“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制下，國家實(shí)行抗災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急動員，采用群眾運(yùn)動的方式開展抗災(zāi)救災(zāi)工作是當(dāng)時(shí)的另一大特點(diǎn)，有效實(shí)現(xiàn)了包括軍隊(duì)在內(nèi)的全社會力量的廣泛參與，并且在安置災(zāi)民、“臨災(zāi)救濟(jì)”（緊急賑濟(jì)、醫(yī)療防疫）、集體互助救災(zāi)等方面取得了經(jīng)驗(yàn)。救災(zāi)制度建設(shè)方面，災(zāi)害信息的發(fā)布、救濟(jì)物資、災(zāi)情督察、減免稅收等方面加強(qiáng)了管理。建國初期進(jìn)行了一定的防災(zāi)備災(zāi)工作，如進(jìn)行水利工程建設(shè)，開展氣象災(zāi)害預(yù)報(bào)，注意水土保持和森林保護(hù)，建立糧食儲備制度等等。這一時(shí)期，黨中央提出了“不許餓死一個(gè)人”的要求，反映出尊重人的生命的觀念，這種觀念一直貫穿至今。但此時(shí)也出現(xiàn)了許多不當(dāng)之處，例如，災(zāi)害應(yīng)急管理中主要采用“人治”和“運(yùn)動式”的做法，無限夸大人的主觀能動性，采用大規(guī)模壓縮城市人口、精簡機(jī)構(gòu)、下放城市居民到農(nóng)村、知識青年上山下鄉(xiāng)等極端的運(yùn)動方式，以應(yīng)對災(zāi)害帶來的救助壓力。災(zāi)害應(yīng)急管理法律的缺失、應(yīng)急慈善協(xié)會等民間救助組織的消失、拒絕國外的災(zāi)害援助等等，都與當(dāng)時(shí)的社會大背景有關(guān)。

二、“文革”至改革開放以前的災(zāi)害應(yīng)急管理

這一階段從1966年5月至1978年12月，大致13年時(shí)間，期間發(fā)生過若干重大的自然災(zāi)害，比較大的災(zāi)害有1975年的河南大洪災(zāi)，1970年1月的云南通海地震，1976年7月的唐山大地震等等。當(dāng)時(shí)國家雖然處于動亂之中，國民經(jīng)濟(jì)也處于崩潰的邊緣，但是黨中央對于災(zāi)害應(yīng)急管理工作仍然十分重視。管理方式主要沿用“文革”前的做法，雖然堅(jiān)持了黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，可是中央應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)遭受嚴(yán)重沖擊，處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，主管災(zāi)害應(yīng)急管理具體工作的內(nèi)務(wù)部于1969年被撤銷，由財(cái)政部管理救災(zāi)、救濟(jì)和優(yōu)撫等工作，應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成為單純的撥款單位。各級“文革領(lǐng)導(dǎo)小組”“革命委員會”等各類“文革”組織成為亂世中的權(quán)力機(jī)構(gòu)，“文革”結(jié)束以后又重新恢復(fù)黨委和政府職能。

面對嚴(yán)重的災(zāi)害發(fā)生，中央農(nóng)業(yè)委員會負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全國抗災(zāi)救災(zāi)工作。中央和地方根據(jù)災(zāi)情又成立了若干臨時(shí)性的災(zāi)害應(yīng)急機(jī)構(gòu)，如1971年6月中央成立了防汛抗旱指揮部;1976年唐山大地震發(fā)生時(shí)，中共中央立即成立了抗震救災(zāi)指揮部，國務(wù)院成立了抗震救災(zāi)辦公室，河北成立了抗震救災(zāi)前線指揮部、抗震救災(zāi)后勤指揮部等應(yīng)急機(jī)構(gòu)。在“文革”期間，軍隊(duì)發(fā)揮著比以往更為重要的災(zāi)害應(yīng)急作用，軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入了各級救災(zāi)指揮部機(jī)構(gòu)中，而這些災(zāi)害應(yīng)急組織基本上是由“文革”中的政權(quán)機(jī)構(gòu)和軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)共同組成，統(tǒng)一調(diào)動政府、軍隊(duì)和社會力量來共同應(yīng)對災(zāi)情。軍事化的指揮部署保證了災(zāi)害應(yīng)急管理的效率。

“文革”期間，國家在地震、氣象災(zāi)害等方面強(qiáng)化了“以預(yù)防為主”的思想，如在1972年全國第二次地震工作會議上，國家地震局根據(jù)周恩來總理的講話，提出“在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下，以預(yù)防為主，專群結(jié)合，土洋結(jié)合，大打人民戰(zhàn)爭”的工作方針，促進(jìn)了中國地震預(yù)防工作的發(fā)展?！?〕此期間，我國災(zāi)害應(yīng)急組織動員能力得到強(qiáng)化?！耙环接须y，八方支援”的思想在舉國應(yīng)對唐山大地震的過程中得到充分體現(xiàn)，毛澤東、黨中央和國務(wù)院于地震當(dāng)天就向全國各地發(fā)出了慰問電，隨即中共中央、國務(wù)院派出了以華國鋒總理為總團(tuán)長的中央慰問團(tuán)，總團(tuán)下設(shè)唐山、天津、北京3個(gè)分團(tuán)進(jìn)行慰問和動員，各地反應(yīng)迅速，短短幾天內(nèi)就有24個(gè)省、市、自治區(qū)向?yàn)?zāi)區(qū)派出了搶險(xiǎn)人員和醫(yī)療隊(duì)，全國29個(gè)省市自治區(qū)都提供了大量的物資支援，海陸空三軍出動大批人馬奔赴救災(zāi)前線。值得注意的是，“對口支援”的經(jīng)驗(yàn)在許多地方得到應(yīng)用，例如“文革”結(jié)束后的1978年，湖北省實(shí)行了城鄉(xiāng)結(jié)合、廠社掛鉤、對口支援等區(qū)域合作方式，把城市和工礦的力量引入抗旱救災(zāi)工作中?！?〕

但在極“左”思潮的影響下，“文革”前建立起來的災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)受到?jīng)_擊并被撤銷，臨時(shí)性的災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能受到影響;依靠“人治”和運(yùn)動式的應(yīng)急管理模式被發(fā)揮到極致;一味強(qiáng)調(diào)“自力更生的救災(zāi)努力”而拒絕接受外國援助，不利于減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)和救災(zāi)的國際交流。

三、改革開放以后到汶川地震前的災(zāi)害應(yīng)急管理

這一階段從1978年12月至2008年5月，大致30年時(shí)間。1978年12月召開的中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會，開啟了中國改革開放的新時(shí)期。隨著政治體制改革的推進(jìn)、政府職能的轉(zhuǎn)變以及國際合作的開展，我國災(zāi)害應(yīng)急管理開始朝著科學(xué)化、專業(yè)化、規(guī)范化的方向不斷邁進(jìn)，取得了重要的進(jìn)步。此期間發(fā)生的重大災(zāi)害主要有：1978年到1983年的北方連續(xù)大旱，1998年長江中下游的特大洪災(zāi)，2003年“非典”引發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件等等。

改革開放初期，由于中央農(nóng)業(yè)委員會被撤銷，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全國抗災(zāi)救災(zāi)工作的任務(wù)先后劃歸國家經(jīng)委、國家計(jì)委。1989年中央國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革后，全國性的災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)主要有：國家計(jì)委安全生產(chǎn)調(diào)度局、民政部救災(zāi)救濟(jì)司、國家地震局災(zāi)害防御司，其他部門無常設(shè)機(jī)構(gòu)。部分省級地方設(shè)立非常設(shè)的抗災(zāi)救災(zāi)辦公室，隸屬機(jī)構(gòu)不一。1991年7月，國務(wù)院設(shè)立全國救災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在國務(wù)院生產(chǎn)辦公室。同時(shí)，國家救災(zāi)防病領(lǐng)導(dǎo)小組與前者密切配合。其他先后成立的臨時(shí)性災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有：國務(wù)院抗旱領(lǐng)導(dǎo)小組、國家防汛總指揮部（辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在水利部，后改名“國家防汛抗旱總指揮部”）?！?〕在聯(lián)合國倡導(dǎo)的“國際減災(zāi)十年”活動推動下，我國于1989年3月成立了中國國際減災(zāi)十年委員會，并于2000年10月更名為中國國際減災(zāi)委員會，使我國的救災(zāi)工作與國際接軌，不斷吸取國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采用科學(xué)的應(yīng)急管理辦法。

進(jìn)入新世紀(jì)后，我國加快了建立全國性的災(zāi)害應(yīng)急管理體制的步伐，尤其是2003年初“非典”事件的發(fā)生，成為一個(gè)契機(jī)?！胺堑洹笔录切轮袊⒁詠砦覈l(fā)生的最大一次公共衛(wèi)生事件，以此次公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對為轉(zhuǎn)折，我國開始進(jìn)入系統(tǒng)全面推進(jìn)應(yīng)急管理體系建設(shè)的新階段，促使過去分散協(xié)調(diào)、臨時(shí)響應(yīng)的應(yīng)急管理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變。2005年，《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的出臺，標(biāo)志著我國災(zāi)害應(yīng)急管理工作走向規(guī)范化。通過制定一系列法律法規(guī)，我國確立了黨和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、災(zāi)害分類管理、屬地管理為主的災(zāi)害應(yīng)急管理體制。此期間的災(zāi)害應(yīng)急管理承繼了新中國成立以來好的經(jīng)驗(yàn)，如堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，大災(zāi)面前由黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人親自指揮和動員;軍隊(duì)、武警、公安和民兵聯(lián)動配合;黨組織、政府、人大、政協(xié)、工青婦、各民主黨派都成為應(yīng)急管理的主體，甚至公民個(gè)人也紛紛響應(yīng)號召，實(shí)現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的聯(lián)動。

在災(zāi)害應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的改革方面，2005年4月，中國國際減災(zāi)委員會更名為國家減災(zāi)委員會;次年4月，國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（國務(wù)院總值班室），履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室及隨后成立的地方應(yīng)急管理辦公室，成為我國應(yīng)急管理體系的重要組成部分，也是國家綜合性應(yīng)急體制形成的重要標(biāo)志。此時(shí)，我國不斷完善處理突發(fā)公共事件的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)還完善國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會等若干議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理職能。除此以外，國家的專項(xiàng)以及地方災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)得到充實(shí)，中央政府有關(guān)部門和縣級以上人民政府普遍成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，包括防汛抗旱、抗震救災(zāi)、森林防火、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、公安、反恐、海上搜救以及核事故應(yīng)急等在內(nèi)的專項(xiàng)應(yīng)急指揮系統(tǒng)也得到了完善。解放軍和武警部隊(duì)成為參與災(zāi)害應(yīng)急管理的軍事力量，接受黨中央的統(tǒng)一調(diào)動。全國初步形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。這種全國性的災(zāi)害應(yīng)急管理體制解決了過去政出多門、各自為政、分散協(xié)調(diào)的弊端，提高了應(yīng)對災(zāi)害的能力，由被動應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃討?yīng)對，專項(xiàng)應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合應(yīng)對，應(yīng)急救援轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)管控。

對口支援方式在這一階段得到發(fā)展，在1979年全國邊防工作會議上，對口支援由區(qū)域性政策上升為全國性政策，確定了省際之間對口支援的名單。1991年江淮地區(qū)特大洪災(zāi)發(fā)生后，我國首次在全國范圍內(nèi)實(shí)施中央部委對災(zāi)區(qū)的縱向?qū)谥г?。?〕在后來發(fā)生的汶川大地震應(yīng)急管理過程中，對口支援全面開花，成為中國式災(zāi)害應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗(yàn)。實(shí)施對口支援方式，體現(xiàn)了我國社會主義制度的優(yōu)越性以及體制優(yōu)勢。

在災(zāi)害應(yīng)急管理制度建設(shè)方面，對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的災(zāi)害工作體制和財(cái)政體制進(jìn)行改革，轉(zhuǎn)變政府職能，試行救災(zāi)保險(xiǎn)制度，制定了救災(zāi)物資和款項(xiàng)的管理、發(fā)放、監(jiān)管制度;嚴(yán)明抗災(zāi)救災(zāi)紀(jì)律;強(qiáng)調(diào)防災(zāi)備災(zāi)的重要性，加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)測及防備能力;民政部多次發(fā)布文件，要求提高災(zāi)害信息工作及時(shí)性和準(zhǔn)確性，并強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)一口徑、集中管理，避免政出多門從而導(dǎo)致社會混亂的現(xiàn)象。

我國對海外災(zāi)害援助的態(tài)度發(fā)生了變化，從過去的拒絕國際援助轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃咏邮埽贫私邮車H災(zāi)害援助的標(biāo)準(zhǔn)。在動員社會非政府組織、公眾參與災(zāi)害救助以及捐助方面，也取得了可喜的進(jìn)步。

四、汶川特大地震以來的災(zāi)害應(yīng)急管理

如果說2003年發(fā)生的“非典”事件是我國應(yīng)急管理工作的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，那么2008年5月12日發(fā)生的汶川特大地震，則成為我國全面加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理工作的新起點(diǎn)。汶川地震10年來，小災(zāi)不斷，巨災(zāi)增多，人民生命和財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重。如在水旱和氣象災(zāi)害方面，2009年初我國多省市發(fā)生極端旱災(zāi)、2009年11月北方地區(qū)發(fā)生罕見暴雪、2012年7月華北地區(qū)發(fā)生百年一遇特大暴雨;在地質(zhì)和地震災(zāi)害方面，2010年4月14日青海玉樹市發(fā)生7.1級地震、2010年8月7日甘肅舟曲縣發(fā)生特大泥石流、2013年4月20日四川蘆山縣發(fā)生7.0級地震、2014年8月3日云南魯?shù)榘l(fā)生6.5級地震、2017年8月8日四川九寨溝發(fā)生7.0級地震。

自汶川地震以來，我國針對各種突發(fā)事件特別是災(zāi)害突發(fā)事件加強(qiáng)了應(yīng)急管理工作，在應(yīng)急管理“一案三制”（預(yù)案、體制、機(jī)制、法制）體系完善、應(yīng)急管理能力提升、應(yīng)急平臺建設(shè)、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及社會參與等方面取得新進(jìn)展，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

1.繼續(xù)推進(jìn)“一案三制”建設(shè)，災(zāi)害應(yīng)急管理體系更加完善

自“非典”以后，我國就全面啟動了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系建設(shè)，至2008年汶川地震發(fā)生前，“一案三制”應(yīng)急管理體系基本建成，并在汶川地震應(yīng)對中初步顯示出其有效性。因此，汶川地震以后，應(yīng)急管理體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，主要是補(bǔ)短板，強(qiáng)化體系的功能和內(nèi)部協(xié)同性，提升災(zāi)害應(yīng)急管理的能力和水平。

首先，應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方面的進(jìn)展。2011年，根據(jù)救災(zāi)工作的需要，首次修訂《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》。2012年，修訂《國家地震應(yīng)急預(yù)案》，使國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的組成和職責(zé)、四級響應(yīng)機(jī)制、地震應(yīng)急措施規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化明確。2013年，國務(wù)院辦公廳出臺《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，明確了應(yīng)急預(yù)案的概念和管理原則，規(guī)范了應(yīng)急預(yù)案的分類和內(nèi)容、編制程序以及持續(xù)改進(jìn)機(jī)制等，著重于扭轉(zhuǎn)預(yù)案符號化和實(shí)用性缺失問題?！?〕2016年，再次修訂《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，重點(diǎn)對預(yù)案適用范圍、應(yīng)急響應(yīng)啟動條件、啟動程序及響應(yīng)措施進(jìn)行調(diào)整和完善，進(jìn)一步提高了預(yù)案的針對性、實(shí)用性和可操作性?！?〕總體而言，最近10年間，我國應(yīng)急預(yù)案在原有數(shù)量建設(shè)基礎(chǔ)上，更加注重對應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量的提高，并使應(yīng)急預(yù)案編制實(shí)現(xiàn)從“類法律”規(guī)范轉(zhuǎn)向“類技術(shù)”規(guī)范?！?0〕

其次，應(yīng)急管理法制方面的進(jìn)展。除預(yù)案外，繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)法規(guī)、制度、政策的完善，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展國家“十二五”規(guī)劃的第六篇第二十六章、第九篇第四十一章、第十三篇第五十五章，以及“十三五”規(guī)劃的第十七篇第七十二章，均從不同角度闡釋了建設(shè)平安中國的國家理念。2008年修訂《中華人民共和國防震減災(zāi)法》，新增防震減災(zāi)規(guī)劃和監(jiān)督管理兩章內(nèi)容。2010年頒布《自然災(zāi)害救助條例》，整合社會各種救助力量，更有效保障了受災(zāi)人員的基本生活。為進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)，提高災(zāi)害金融對防災(zāi)減災(zāi)的作用，2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”。2014年8月13日，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》正式發(fā)布，確立了“建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”的指導(dǎo)意見。此后，我國地震保險(xiǎn)、洪災(zāi)保險(xiǎn)、火災(zāi)保險(xiǎn)、雹災(zāi)保險(xiǎn)等多種災(zāi)害險(xiǎn)種陸續(xù)推出，深圳、寧波、云南、四川、廣東等28個(gè)省市相繼開展了巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，并在實(shí)踐中取得一定成效。此外，《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》《中共中央 ?國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》（2016年）、《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》（2017年）、《中國氣象局關(guān)于加強(qiáng)氣象防災(zāi)、減災(zāi)救災(zāi)工作的意見》（2018年）等相關(guān)政策文件相繼出臺，進(jìn)一步使我國災(zāi)害類突發(fā)事件應(yīng)急管理得到保證〔11〕〔12〕。目前，加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)已上升為國家意志，從被納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的規(guī)劃中，再到各類法律法規(guī)文件的出臺、修訂，意味著我們比以往任何時(shí)候都更重視應(yīng)急管理法規(guī)政策體系建設(shè)，也標(biāo)志著我國應(yīng)急管理法規(guī)政策體系建設(shè)已經(jīng)走向從無到有、從有到更有用的以提升質(zhì)量為目標(biāo)的階段。

再次，應(yīng)急管理體制建設(shè)方面的進(jìn)展。從“非典”至汶川地震發(fā)生的五年間，我國初步建立起了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，汶川地震后在推進(jìn)應(yīng)急管理體制完善方面，重點(diǎn)是進(jìn)行不同參與主體的職能界定、職能整合，條塊關(guān)系協(xié)調(diào)。在基層應(yīng)急管理體制建設(shè)方面，通過認(rèn)真處理“高位介入”與“屬地管理”的關(guān)系，我國屬地政府的責(zé)任意識和行動能力得到有效激發(fā)〔13〕，應(yīng)急管理重心下移成效顯著，如在2013年蘆山地震中，國家與地方層面均成立了抗震救災(zāi)指揮部，但在應(yīng)急響應(yīng)組織網(wǎng)絡(luò)中，中央政府適度“退后”，由“四川省抗震救災(zāi)指揮部”扮演主要角色，負(fù)責(zé)搶險(xiǎn)救援事宜，有效提高了應(yīng)急管理效率。橫向上重點(diǎn)解決職責(zé)碎片化的問題，加大職責(zé)整合，一些地方率先探索建立應(yīng)急管理大部門，如深圳市設(shè)立具有“大應(yīng)急”性質(zhì)功能的“深圳市突發(fā)事件應(yīng)急委員會”。通過學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門長期的探索和呼吁，2018年3月，新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革，在原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局職責(zé)基礎(chǔ)上整合多個(gè)部門的職責(zé)成立應(yīng)急管理部，目前，地方各級政府也在組建相應(yīng)的應(yīng)急管理專門機(jī)構(gòu)，這是我國應(yīng)急管理體制改革創(chuàng)新的重大突破和成果。政府應(yīng)急管理職能機(jī)構(gòu)的設(shè)立有助于解決應(yīng)急管理職能的碎片化問題，并為應(yīng)急管理體制的進(jìn)一步優(yōu)化夯實(shí)了基礎(chǔ)，以往涉及多個(gè)部門、多個(gè)區(qū)域、多個(gè)層級的應(yīng)急管理工作效率大幅度提高，而防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)應(yīng)急成本進(jìn)一步減少，體現(xiàn)出一定的科學(xué)性和前瞻性，這也標(biāo)志著我國開始邁入現(xiàn)代國家應(yīng)急治理的新階段?！?4〕

最后，應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)方面的進(jìn)展。在汶川地震前，我國就已提出并基本建立了統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制。受傳統(tǒng)行政體制影響，我國應(yīng)急管理在縱向政府部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動情況較好，但在橫向跨行政區(qū)域、跨政府部門方面問題相對突出，聯(lián)動和協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，難以滿足應(yīng)對那些綜合性、復(fù)合型突發(fā)事件的需要，這成為汶川地震后完善機(jī)制的重點(diǎn)內(nèi)容。2008年8月，廣東與香港簽署《粵港應(yīng)急管理合作協(xié)議》，同年12月廣東又與澳門簽署《粵澳應(yīng)急管理合作協(xié)議》，標(biāo)志著粵港、粵澳應(yīng)急管理聯(lián)動機(jī)制建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性突破。2009年9月，在國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的大力支持和指導(dǎo)下，由廣東省發(fā)起倡議，泛珠三角福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南9省（區(qū)）簽署合作協(xié)議，建立全國首個(gè)省級區(qū)域性的應(yīng)急管理聯(lián)動機(jī)制，為進(jìn)一步推動我國應(yīng)急管理區(qū)域合作積累了經(jīng)驗(yàn)。此外，首都北京地區(qū)、長三角區(qū)域、晉冀蒙六城市、陜晉蒙豫四省區(qū)等地的應(yīng)急管理聯(lián)動機(jī)制建設(shè)也取得一定的成效?！?5〕與此同時(shí)，我國還針對危機(jī)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、調(diào)查評估機(jī)制以及問責(zé)追究機(jī)制等薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了重點(diǎn)建設(shè)，不斷落實(shí)預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合的指導(dǎo)方針，牢牢把握應(yīng)對災(zāi)害突發(fā)事件的主動權(quán)。

2.災(zāi)害應(yīng)急管理重心向基層延伸，基層應(yīng)急能力建設(shè)成效顯著

基層應(yīng)急管理水平和能力，直接關(guān)系國家應(yīng)急管理工作的質(zhì)量。同自然災(zāi)害抗?fàn)幨侨祟惿姘l(fā)展的永恒課題。要更加自覺地處理好人類和自然的關(guān)系……提高全民防災(zāi)抗災(zāi)意識，全面提高國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。〔16〕在經(jīng)歷汶川地震以后，黨和政府認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加大建立并完善基層應(yīng)急管理體系?；鶎討?yīng)急管理量大面廣，涉及廣大社區(qū)、企事業(yè)單位和個(gè)體公眾。

在社區(qū)層面，主要利用廣播、電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等各類媒介，向社區(qū)居民加強(qiáng)應(yīng)急知識的科普和宣傳;通過案例分析、情景模擬、應(yīng)急演練等方式實(shí)施應(yīng)急培訓(xùn)，進(jìn)一步提高社區(qū)居民對災(zāi)害應(yīng)急工作的理解和實(shí)戰(zhàn)水平;依托社區(qū)應(yīng)急宣傳教育活動室、文化站以及宣傳欄等場所，形成“人人懂安全、人人促安全”的良好氛圍，塑造社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急管理文化。如2010年5月12日，我國第二個(gè)“防災(zāi)減災(zāi)日”的主題就是“減災(zāi)從社區(qū)做起”。

在學(xué)校層面，重點(diǎn)推進(jìn)應(yīng)急知識進(jìn)教材、進(jìn)課堂，使公共安全教育貫穿學(xué)校教育的各個(gè)環(huán)節(jié)，并通過設(shè)立“3月中小學(xué)安全教育周”“6月安全宣傳月”等開展公共安全主題宣傳活動，大力培育學(xué)生的危機(jī)意識和應(yīng)急能力。

在社會公眾層面，從不同維度，以不同形式強(qiáng)化社會公眾的防災(zāi)減災(zāi)、自救互救意識，普及推廣全民防災(zāi)減災(zāi)知識和避災(zāi)自救技能，對公眾開展應(yīng)急科普教育和宣傳工作。如發(fā)放《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》《公眾防災(zāi)避險(xiǎn)手冊》等應(yīng)急出版物。如2011年5月12日，我國第三個(gè)“防災(zāi)減災(zāi)日”的主題就是“防災(zāi)減災(zāi)從我做起”。

3.強(qiáng)化科技支撐作用，災(zāi)害應(yīng)急保障能力進(jìn)一步提高

災(zāi)害應(yīng)急管理工作對科學(xué)技術(shù)有較強(qiáng)的依賴性。近10年來，科技與應(yīng)急管理相結(jié)合，在提高我國防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的基本能力和效率方面發(fā)揮了重要作用。在國家政策和社會需求的雙向驅(qū)動下，全國各省市積極建構(gòu)應(yīng)急科技支撐體系，如2008年，廣東省科學(xué)技術(shù)廳聯(lián)合廣東省人民政府應(yīng)急管理辦公室成立廣東省突發(fā)事件應(yīng)急技術(shù)研究中心，并陸續(xù)在各科研院校成立相關(guān)子中心，截至2015年，該研究中心下屬共有25個(gè)子中心致力于防災(zāi)減災(zāi)、自然災(zāi)害、社會安全等方面的研究?！?7〕2014年，郭翔等通過對國內(nèi)30個(gè)省區(qū)市的應(yīng)急科技支撐能力的評估，發(fā)現(xiàn)廣東、江蘇、北京三個(gè)城市靠前，湖北、四川等地應(yīng)急科技支撐能力建設(shè)也較為突出?！?8〕健全應(yīng)急科技支撐體系為我國應(yīng)急管理平臺建設(shè)提供了技術(shù)保障，隨著新興治理技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展與應(yīng)用，還將“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網(wǎng)+”引入應(yīng)急平臺體系中，推動平臺之間互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)交換、系統(tǒng)對接、信息資源共享，使其在災(zāi)害應(yīng)急預(yù)防、救援、重建的每個(gè)階段都充分發(fā)揮作用，提高了應(yīng)急管理效率、節(jié)省了應(yīng)急成本、減少了災(zāi)害損失?！?9〕目前，我國已構(gòu)建了多類型多層次的平臺體系，并在對汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流等災(zāi)害應(yīng)急實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上，相繼成立了國家應(yīng)急廣播中心平臺（2013年）、國家預(yù)警信息發(fā)布中心平臺（2015年），建立了網(wǎng)絡(luò)輿情和各類突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警體系，近年來對處置災(zāi)害類突發(fā)事件的保障能力明顯增強(qiáng)。

4.大力培育扶持應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好

一方面，災(zāi)害應(yīng)急管理工作需要大量的各種專業(yè)設(shè)備、工具、物資等，勢必促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展。另一方面，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的備用性、專業(yè)性、公益性特征，因此，在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展階段需要政府制定必要的政策來扶持和適當(dāng)引導(dǎo)。2011年國家發(fā)改委頒布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》中明確將“公共安全與應(yīng)急產(chǎn)品”列入鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)，隨后2012年工信部和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2014年國務(wù)院辦公廳又出臺《關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，這些政策有效回應(yīng)了我國應(yīng)急管理實(shí)踐對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的迫切需求。在社會層面，各類應(yīng)急產(chǎn)業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體和非營利性組織相繼成立，將應(yīng)急管理的各個(gè)環(huán)節(jié)有效聯(lián)結(jié)，使應(yīng)急產(chǎn)業(yè)上下游的資源得到協(xié)調(diào)整合，其中較為有代表性的是“應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟”。作為應(yīng)急領(lǐng)域中唯一的國家級聯(lián)盟，該聯(lián)盟致力于創(chuàng)新應(yīng)急技術(shù)、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障公共安全，并實(shí)現(xiàn)科研領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和商業(yè)領(lǐng)域十大平臺功能的構(gòu)建。〔20〕在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)方面，對于一些投入巨大、技術(shù)和知識密集、風(fēng)險(xiǎn)較高的大型應(yīng)急產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，一般直接由政府組織相關(guān)部門和單位共同完成。目前，國家已在廣東東莞、上海徐匯區(qū)、四川綿陽市等地建成多個(gè)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，年產(chǎn)值達(dá)4000億元?！?1〕應(yīng)急產(chǎn)業(yè)園區(qū)的逐步壯大和發(fā)展，提高了產(chǎn)業(yè)集中度和企業(yè)集中度，最大限度地發(fā)揮了規(guī)模效應(yīng)，促進(jìn)了我國應(yīng)急科學(xué)和應(yīng)急技術(shù)的發(fā)展革新。

5.社會主體積極參與，多元主體協(xié)同參與格局更加穩(wěn)固

在過去較長時(shí)期，我國在應(yīng)急管理方面一直存在“強(qiáng)政府，弱社會”的應(yīng)急模式，社會力量參與應(yīng)急薄弱，且過分依賴政府。在“非典”和汶川地震應(yīng)對中，多元主體協(xié)同參與的格局初步形成，社會組織和公眾參與積極性空前高漲，汶川地震就是社會類主體參與協(xié)同的范例，之后進(jìn)一步完善，多元主體協(xié)同水平得以提升。在各種社會組織中，由廣泛的社會公眾所組成的各類志愿者組織表現(xiàn)尤為突出，是我國災(zāi)害應(yīng)急救援過程中的一支重要社會力量，區(qū)別于其他社會組織，志愿者組織多由分散、個(gè)體的公眾所組成，成分復(fù)雜，穩(wěn)定性差，在應(yīng)急管理中的無序化問題較為突出。因此，我國對相關(guān)志愿者組織及其服務(wù)不斷加強(qiáng)規(guī)范化和科學(xué)化管理，逐漸納入法律范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2014年底，除港澳臺地區(qū)以外的31個(gè)省級行政區(qū)域中，已制定志愿服務(wù)地方立法的有20個(gè)，占64%，其中地方性法規(guī)19個(gè)，占已有省級行政區(qū)域地方立法的95%。〔22〕志愿服務(wù)的地方立法及其實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，為國家層面的專門立法提供了有力條件。以志愿者組織為代表的社會組織參與應(yīng)急管理的影響力逐漸增強(qiáng)，多元主體參與格局大大改善。

五、小結(jié)

在我國，災(zāi)害應(yīng)急管理是國家應(yīng)急管理體系的重要組成部分。我國自然災(zāi)害種類多、

分布廣、多發(fā)頻發(fā)的特點(diǎn)，以及造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的嚴(yán)重后果，決定了災(zāi)害應(yīng)急管

理在我國應(yīng)急管理工作中具有重要而特殊的地位。自然災(zāi)害，主要是由自然因素引發(fā)的，雖

然人類無法從根本上消除引發(fā)災(zāi)害的各種自然因素，但是，不少自然災(zāi)害諸如水旱災(zāi)害、氣

象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害等的發(fā)生卻與人類不科學(xué)的生產(chǎn)方式和生活方式有關(guān)，正如恩

格斯所說：“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?。對于每一次這樣的勝利，自然

界都對我們進(jìn)行報(bào)復(fù)?！币虼?，對于自然災(zāi)害的防范，我們并非完全無所作為，堅(jiān)持生態(tài)文

明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，無疑有助于減少自然災(zāi)害。此外，對于不可避免的自然

災(zāi)害，可以通過加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管現(xiàn)體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救火能力，以最大程度地減少人

員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

新中國建立以來的70年，我國災(zāi)害應(yīng)急管理工作雖然在十年“文革”中出現(xiàn)過一些波折，但總體上看，是在不斷向前發(fā)展，特別是汶川地震以來的10年，是我國災(zāi)害應(yīng)急管理工作發(fā)展最為快速的時(shí)期。通過長期以來的不懈努力，我國災(zāi)害應(yīng)急管理體系更加健全完善，發(fā)揮的功能作用更加強(qiáng)大。我們從容、成功地應(yīng)對了一次次重大的自然災(zāi)害突發(fā)事件，成效舉世矚目，不僅初步形成了具有中國特色的災(zāi)害應(yīng)急管理模式，還積累了具有中國特色的災(zāi)害應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，這就是，充分發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用是災(zāi)害應(yīng)急管理的政治保障，以政府為主導(dǎo)的多元主體參與體制是災(zāi)害應(yīng)急管理的體制保障，堅(jiān)持以人為本的應(yīng)急理念是災(zāi)害應(yīng)急管理的價(jià)值取向，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和科技是災(zāi)害應(yīng)急管理的重要物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)，應(yīng)急管理研究和人才培養(yǎng)是災(zāi)害應(yīng)急管理的理論和人才支持。今后我們在加強(qiáng)整體、綜合應(yīng)急管理體系建設(shè)的同時(shí)，在理論層面，需要進(jìn)一步深化對災(zāi)害

應(yīng)急管理的特點(diǎn)和規(guī)律的研究，在實(shí)踐層面，需要進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)代科技在災(zāi)害應(yīng)急管理中的

運(yùn)用，培育發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，加大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測預(yù)警平臺建設(shè)，提升災(zāi)害應(yīng)急綜合保障能力。

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