治理理論視角下民辦高職院校教育管理體制的現(xiàn)實困境與應(yīng)然選擇

[摘要]教育管理體制的健全程度直接關(guān)系著民辦高職院校的人才培養(yǎng)質(zhì)量和發(fā)展規(guī)模。當前，民辦高職院校教育管理體制的現(xiàn)實困境是行政管理體制、辦學(xué)體制和投融資體制存在不足。為此，民辦高職院校應(yīng)基于治理理論，優(yōu)化行政管理體制、辦學(xué)體制和投融資體制。

[關(guān)鍵詞]治理理論 民辦高職院校 教育管理體制

[作者簡介]朱貴喜（1970- ），男，江蘇泰州人，鐘山職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副研究員，碩士。（江蘇 南京 210049）

[課題項目]本文系2017年江蘇省高等教育教改研究立項課題“現(xiàn)代學(xué)徒制下人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新研究與實踐”的階段性研究成果。（課題編號：2017JSJG514）

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2019）02-0046-04

教育管理體制的健全程度直接關(guān)系著民辦高職院校的人才培養(yǎng)質(zhì)量和發(fā)展規(guī)模。完善高職院校教育管理體制，既有助于保證高技能應(yīng)用型人才培養(yǎng)質(zhì)量、強化高職院校治學(xué)理念轉(zhuǎn)變，也有助于完善高職教育研究體系。

一、治理理論概述

進入20世紀90年代以后，隨著社會自治力量的壯大，其對公共生活的影響逐漸增強。世界各國的政治家、經(jīng)濟學(xué)家紛紛提出治理的概念，并逐漸形成了理論?！爸卫怼币辉~，原意是操縱、引導(dǎo)和控制在一定范圍內(nèi)行使權(quán)威。從國家的角度來看，治理不但可以縮小規(guī)模和支出，而且能夠提高政府的工作效率；從社會的角度來看，治理是通過公共部門、私人部門、自愿部門的協(xié)作與互助而實現(xiàn)并發(fā)展成為理論系統(tǒng)的；從公司的角度來看，治理可以幫助公司形成管理、控制的體制；從個人的角度來看，治理把私人的管理方法、獎懲手段引入公共部門，使得治理更加高效且開放。治理是一個政府、社會與個人通過多種方法共同管理的過程，它既不是一種明確的活動，也不是一套完整的規(guī)則條例。治理不是一種正式的制度，它有賴于各個部門持續(xù)的相互作用。治理的核心不在于命令與支配，而是調(diào)和與協(xié)作。

高職院校內(nèi)部結(jié)構(gòu)由黨務(wù)管理人員、行政管理人員、教育教學(xué)科研人員和學(xué)生組成。黨務(wù)管理人員負責(zé)重大問題的決策，行政管理人員負責(zé)管理與監(jiān)督，教育教學(xué)科研人員和學(xué)生共同協(xié)作完成教學(xué)。這種高職院校人員的職能結(jié)構(gòu)也決定了相應(yīng)的治理方法。這種治理方法應(yīng)符合高職院校管理制度規(guī)范的基本要求，意在分配和制約院校內(nèi)部的各種權(quán)利，最終從根本上實現(xiàn)民主和科學(xué)的管理。

二、民辦高職院校教育管理體制的現(xiàn)實困境

1.行政管理體制存在不足。首先，民辦高職院校法律地位不清晰。2011年，教育部頒布《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》（教育部令第32號）指出，“本規(guī)定適用于中國境內(nèi)公辦的幼兒園和各級各類學(xué)校（以下統(tǒng)稱學(xué)校）。民辦學(xué)校、中外合作辦學(xué)機構(gòu)參照本規(guī)定執(zhí)行?！弊鳛樽钅荏w現(xiàn)教職工民主參與管理權(quán)力、推動學(xué)校公益性發(fā)展的法律法規(guī)顯然沒有賦予民辦高職院校強制執(zhí)行的義務(wù)。

其次，民辦高職院校用工形式多樣化容易導(dǎo)致人才流失。民辦高校用工制度靈活，職工結(jié)構(gòu)大致可以分為四種情況，即在編職工（第一職業(yè)且繳納“五險一金”者）、二次就業(yè)職工（退休退職者）、后勤物業(yè)職工、其他人員如投資公司駐校人員等?，F(xiàn)代國家實行民主和法治治理，個人權(quán)利遭到侵犯時，可以訴諸法律手段去尋求救濟，但是，當社會沒有達到完全的法治狀態(tài)時，或者處于人治狀態(tài)時，法律的救濟有時未必能實現(xiàn)，甚至顯得捉襟見肘。民辦高校教職工與投資者之間說到底是雇主與雇員的關(guān)系，這種法律地位的尷尬只能是“人治”大于“法治”，導(dǎo)致不同類型院校、不同用工身份的教師福利待遇、保險等存在很大差異，造成人才流失。

最后，民辦高職院校缺乏自主辦學(xué)的權(quán)力。民辦高職院校在招生方案、專業(yè)設(shè)置、收費許可等諸多方面都受到各種制度的約束，這嚴重制約了民辦高職教育自主發(fā)展。

2.辦學(xué)體制存在不足。首先，不同層次高等教育培養(yǎng)體系銜接不夠?？陀^地講，國家對職業(yè)教育的重視程度不斷提高，但高職教育仍然定位在“?？啤睂哟?，并不被社會接受為高等教育的“高”，高職與本科之間存在著不可逾越的鴻溝。在人才培養(yǎng)方案設(shè)計上，高職院校以應(yīng)用型人才為培養(yǎng)目標，本科院校以學(xué)術(shù)型、研究型人才為培養(yǎng)目標，使得高職課程與本科課程無法銜接；在制度設(shè)計上，高職就是?？茖哟?，想要繼續(xù)深造的高職學(xué)生難以獲得發(fā)展平臺。

其次，高職院校與企業(yè)的聯(lián)系不夠緊密。高職院校的教育宗旨是為企業(yè)培養(yǎng)實用型技術(shù)人才，而現(xiàn)實中卻出現(xiàn)了企業(yè)與學(xué)校合作熱情不高的問題。究其原因，政府缺乏相應(yīng)的政策，導(dǎo)致校企合作缺少來自外部的巨大推動力；沒有權(quán)威機構(gòu)對校企合作的推行和實施進行監(jiān)督，企業(yè)自身利益缺乏保障，導(dǎo)致企業(yè)與學(xué)校的合作動力不足；學(xué)校和企業(yè)的利益沒有達到均衡點，國家出臺的相關(guān)政策落實不到位；學(xué)校專業(yè)教學(xué)內(nèi)容不能與企業(yè)崗位技能需求實現(xiàn)“無縫對接”，再加上實訓(xùn)設(shè)備老化、實訓(xùn)教學(xué)水平低等原因，導(dǎo)致學(xué)生技能水平與企業(yè)要求的差距被進一步拉大。綜上所述，企業(yè)在考慮成本和安全等諸多因素以后，往往采用短期、低層次的合作形式，導(dǎo)致高職學(xué)生畢業(yè)后無法勝任企業(yè)崗位和社會發(fā)展需求。

3.投融資體制存在不足。公辦高職院校經(jīng)費來源主要有學(xué)生學(xué)費和財政生均撥款，而學(xué)費則是大部分民辦高職院校經(jīng)費的唯一來源。

首先，民辦高職院校教育經(jīng)費來源不穩(wěn)定。一方面，隨著生源總量減少，公辦高職院校和民辦高職院校的生源競爭日趨激烈，民辦高職院校生源日益萎縮。另一方面，民辦高職院校設(shè)施落后、師資短缺，嚴重阻礙了學(xué)校健康穩(wěn)定發(fā)展。國外高職院校的資金來源除學(xué)費外，還包括社會捐贈等多種渠道，但現(xiàn)階段我國國民對于捐資助學(xué)的意識還很淡薄，國家對企業(yè)捐資助學(xué)的引導(dǎo)也遠遠不夠。

其次，政府財政主要扶持公辦院校，而國家對民辦高職院校一般以項目扶持為主，民辦高職院校辦學(xué)難的問題沒有從根本上得到改善。雖然國內(nèi)已有個別省市確立了對民辦高校實施生均撥款制度，以及另有17個省市設(shè)立了民辦教育專項資助資金，但是各省市政策不一、教育資源也不均衡，在生源總量減少、本科院校擴招等不利因素的影響下，民辦高職院校四面楚歌，面臨“生存”與“發(fā)展”的雙重考驗。

最后，民辦高職院校財務(wù)結(jié)構(gòu)支出不合理。部分民辦高職院校為了專業(yè)建設(shè)要高薪引進專業(yè)帶頭人，為了穩(wěn)定教師隊伍要提升薪資水平，這使得人力資源成本在教育經(jīng)費中的占比遠遠高于學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再加上支出預(yù)算編制粗化、財政制度不夠健全、部分舉辦人自律性比較差等，導(dǎo)致學(xué)校陷入惡性循環(huán)的困境。

三、治理理論視角下民辦高職院校教育管理體制的應(yīng)然選擇

我國民辦高職院校雖起步較晚，但發(fā)展迅速，為國家輸送了大量的應(yīng)用型人才。隨著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)革新，企業(yè)和社會對人才質(zhì)量的要求也在不斷提高。因此，如何優(yōu)化民辦高職院校教育管理體制、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，成為社會普遍關(guān)注的問題。

1.優(yōu)化行政管理體制。想要優(yōu)化民辦高職院校教育管理體制，還需從政府的管理模式和治理路徑入手。

首先，引導(dǎo)社會各方正確認識高職教育，提升高職教育特別是民辦高職教育的社會地位。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，國家和企業(yè)對不同類型、不同層次人才的需求不斷增加，因此，要從根本上改變高職學(xué)生是“差等生”的觀念，真正形成高職教育是培養(yǎng)高素質(zhì)、高技能、專業(yè)技術(shù)型人才的共識，建立有利于高職教育發(fā)展的教育管理體制。政府應(yīng)樹立抓高職教育就是抓企業(yè)發(fā)展，也就是抓社會經(jīng)濟發(fā)展的意識。此外，企業(yè)人才聘用要避免身份歧視，對所有應(yīng)聘者做到一視同仁。通過重視高職畢業(yè)生在企業(yè)、社會中的平等權(quán)利，改變社會對高職教育的錯誤看法。

其次，完善宏觀調(diào)控措施和制定有關(guān)法律法規(guī)。一方面，落實民辦院校辦學(xué)自主權(quán)。另一方面，加強教育互聯(lián)互通。目前，我國職業(yè)教育被分為兩種，即負責(zé)培養(yǎng)中級技術(shù)人才的中等職業(yè)教育和負責(zé)培養(yǎng)高素質(zhì)高技能應(yīng)用型技術(shù)人才的高等職業(yè)教育。我國中職和高職教育銜接基本制度化，但職業(yè)教育層次沒有實現(xiàn)?？啤⒈究?、研究生教育貫通。對此我們應(yīng)該采取行之有效的措施，建立“上下貫通、左右銜接”的教育體系，將終身學(xué)習(xí)貫穿到職業(yè)教育中去，使得學(xué)生自主選擇多層次、多形式、多渠道學(xué)習(xí)制度化；建立科學(xué)合理的初高中分流政策，以更好地滿足企業(yè)、社會對人才的多元化需求；建立合理的教育評價體系，深入研究職業(yè)教育人才培養(yǎng)方案，借鑒國外的成功經(jīng)驗，使職業(yè)教育成為社會、家長、學(xué)生的主動選擇，打通職業(yè)教育與普通高等教育的互通通道。

最后，確?，F(xiàn)有政策落地執(zhí)行。建立健全教師保障機制，使民辦高職院校教師享受與公辦教師一樣的待遇。根據(jù)高職教育培養(yǎng)實用型技能人才的需要，從工資待遇、職稱評定、退休待遇等方面鼓勵教師努力成為合格的“雙師型”教師。進一步加強校企合作的力度，尋找校企合作平衡點。例如，在學(xué)校為企業(yè)輸送人才的同時，企業(yè)也為學(xué)校提供實習(xí)實踐的活動基地，使學(xué)校與企業(yè)相輔相成，共同發(fā)展。

2.優(yōu)化辦學(xué)體制。首先，健全校長負責(zé)制。民辦院校實行“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”。校長是民辦高職院校的核心人物，負責(zé)掌控院校全局并做出決策。依法保證校長對具體事務(wù)管理權(quán)力的關(guān)鍵是健全校務(wù)會制度。學(xué)校在制定人事調(diào)動、行政管理等重大決策時，由校長主持相關(guān)會議，大家共同討論、研究。如果出現(xiàn)分歧，由校長權(quán)衡多方意見并最終做出決定。這樣既不失民主，又保證了校長的決策權(quán)，避免校長成為舉辦學(xué)?！巴顿Y者”在學(xué)校的代理人。除此之外，還要進一步完善學(xué)校內(nèi)部管理制度，將學(xué)校的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力分離、將教學(xué)運轉(zhuǎn)權(quán)力與教學(xué)監(jiān)督權(quán)力分離，這樣可以讓學(xué)校各個部門各盡其責(zé)，從而更有利于辦學(xué)體制優(yōu)化。

其次，對人才管理運行體制進行優(yōu)化。一是提高認識，根據(jù)行業(yè)企業(yè)需求變化來改變引進和培養(yǎng)人才（教師）的政策。二是在完善人事聘用制度的同時，還要對制度的執(zhí)行進行反饋和評價，并及時對不足之處進行改進。以人才管理作為學(xué)校管理和未來發(fā)展的工作核心，必要時實行適度的獎罰制度，最終使教師的教育教學(xué)質(zhì)量得到提高。三是建立以人為本的管理體制。學(xué)校要時刻關(guān)心教師的工作情緒、家庭狀況，并適度提高教師的福利待遇，從而穩(wěn)定師資隊伍。

再次，建立長效保障體系。學(xué)校的人力資源部門應(yīng)采取有效的措施招聘、培養(yǎng)、任用和留住高水平師資力量；聘任“行家里手”擔(dān)任兼職教師或?qū)I(yè)建設(shè)負責(zé)人，以保證理論與實踐有機融合、保證實踐教學(xué)質(zhì)量；注重內(nèi)涵發(fā)展，制訂科學(xué)的人才培養(yǎng)方案，為行業(yè)企業(yè)提供高素質(zhì)技能型人才。

最后，增強學(xué)校和企業(yè)的深度融合，共同培養(yǎng)人才。其一，拓寬校企深度合作的道路。在學(xué)校為企業(yè)輸送人才、企業(yè)指導(dǎo)學(xué)生實踐的基礎(chǔ)上，吸引企業(yè)與學(xué)校共同制訂人才培養(yǎng)方案，以及進行課程開發(fā)和實驗實訓(xùn)項目開發(fā)，并引入企業(yè)生產(chǎn)實踐應(yīng)用于教學(xué)案例。制定鼓勵校企合作的制度，從而形成校企共抓共管、利益共享的新局面。其二，創(chuàng)建教學(xué)生產(chǎn)一體的人才培養(yǎng)模式。讓學(xué)生到企業(yè)的生產(chǎn)一線進行專業(yè)理論和實際操作的學(xué)習(xí)，真正實現(xiàn)學(xué)校與企業(yè)互利共惠、資源同享。其三，創(chuàng)建多元化的校企合作模式。企業(yè)可以根據(jù)人才需求全過程參與人才培養(yǎng)，靈活安排理論學(xué)習(xí)和實踐練習(xí)的時間，做到理論與實踐緊密結(jié)合，從而培養(yǎng)出理論全面、技能精通的應(yīng)用型人才。

3.優(yōu)化投融資體制。首先，健全政府在財政方面的扶持政策。民辦高職院校同樣承擔(dān)著為社會培養(yǎng)輸送人才的艱巨任務(wù)。政府應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整變化，分析人才發(fā)展需求，制定有利于推動民辦高職院校發(fā)展的財政政策。

其次，拓寬融資渠道。政府要通過出臺和完善相關(guān)政策，如稅費減免、購買服務(wù)等，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)以及其他民間資本參與人才培養(yǎng)，拓寬教育經(jīng)費籌措渠道，解決民辦高?；I資的困境。

最后，嚴格民辦高職院校的財政監(jiān)管制度。民辦高職院校同樣要接受行政主管部門的財務(wù)、資產(chǎn)管理等審計。（1）完善財務(wù)管理制度。民辦高職院校要按照相關(guān)規(guī)章制度組織財務(wù)活動，有效地分配和運用資金。（2）完善會計制度。政府要加強對民辦高職院校一切會計活動的監(jiān)督和管理，從根本上杜絕投資者以及利益相關(guān)方自由支配學(xué)校經(jīng)費的現(xiàn)象。（3）完善資產(chǎn)管理制度。政府要加強對民辦高職院校的資產(chǎn)審計，特別是對教學(xué)儀器設(shè)備等固定資產(chǎn)的管理，避免虛報虛增、到期不報廢、不同專業(yè)生均教學(xué)儀器設(shè)備投入失衡等現(xiàn)象，以保證實驗實訓(xùn)條件滿足人才培養(yǎng)需要。嚴厲打擊投資者挪用教育資金的行為，提高民辦高職院校教育資金的使用效率。（4）制定政策允許民辦高職院校根據(jù)專業(yè)人才培養(yǎng)成本合理收費。一方面，民辦高職院校應(yīng)充分考慮學(xué)生在經(jīng)濟方面的承受能力，合理制定收費標準。對于經(jīng)濟困難但學(xué)習(xí)意識強烈的學(xué)生，通過助學(xué)金、助學(xué)貸款等扶持制度來幫助其完成學(xué)業(yè)，保證每一個想讀書的學(xué)生不因貧失學(xué)。另一方面，政府應(yīng)給予民辦院校一定的收費定價權(quán)，滿足不同專業(yè)辦學(xué)成本的需要。

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