民事審執(zhí)分離體制改革的模式評析與路徑選擇

孫莉瑾

摘要：民事審執(zhí)分離體制改革是當前提高司法公信力的現(xiàn)實需要，是解決民事執(zhí)行實踐中執(zhí)行難的內(nèi)在要求。迄今為止，中國在民事執(zhí)行體制改革中已經(jīng)付出了多年艱辛努力，在回顧執(zhí)行改革歷程的基礎上，結(jié)合當下民事執(zhí)行體制改革的現(xiàn)實需求，對我國民事審執(zhí)分離體制改革的選擇模式進行適度評析;通過總結(jié)改革經(jīng)驗，進一步探索更加契合我國司法體制改革的民事執(zhí)行制度安排。

關鍵詞：民事執(zhí)行權;民事審執(zhí)分離;民事執(zhí)行制度;改革模式

中圖分類號：D9 ? 文獻標志碼：A?文章編號：1009-3605（2019）02-0093-06

民事執(zhí)行是實現(xiàn)當事人合法權益、切實保障人民法院司法權威的重要形式，然而民事執(zhí)行一直是多年來困擾我國司法實踐工作的重大難題。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）指出“完善司法體制，推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點”，這表明審判權與執(zhí)行權相分離已成為我國司法體制改革的重要一環(huán)。構建更加科學合理的執(zhí)行體制有利于突破當前的改革瓶頸，為進一步深化司法體制改革提供有效的實踐價值。

一、我國民事審執(zhí)分離體制改革歷程與現(xiàn)狀

當代中國司法制度建立初始，民事執(zhí)行權就整體分配給了人民法院行使，法院作為民事案件的審判機關同時肩負著判決的執(zhí)行。由于我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，“審執(zhí)合一”體制在運行過程中越來越凸顯其弊端，它不僅難以達到法律要求的執(zhí)行效果，而且實踐中諸多不當?shù)膱?zhí)行行為也破壞了司法權威。為了解決這一難題，增強民事執(zhí)行工作的專業(yè)性，我國開始了對民事執(zhí)行制度的體制改革，推行審執(zhí)分立的制度。

這一改革的創(chuàng)新之處在于法院內(nèi)設專門的執(zhí)行機構負責民事案件的執(zhí)行工作。這類機構原本稱作執(zhí)行庭，但這一設置既沒有體現(xiàn)出在執(zhí)行工作中更為重要的執(zhí)行實施權的行政屬性，又難以適應統(tǒng)一的執(zhí)行管理需求。所以，在上世紀末全面開展的執(zhí)行體制改革中，各級法院相繼將執(zhí)行庭更名為執(zhí)行局，并進一步分配機構內(nèi)部的執(zhí)行權限。而最高人民法院于2011年發(fā)布的《關于執(zhí)行權合理配置和科學運行的若干意見》則從法律的角度肯定了執(zhí)行機構名稱變更和內(nèi)部分權，加強了改革在實際工作中的穩(wěn)定性?！兑庖姟穭澐至藞?zhí)行權和審判權的界限，明確了在執(zhí)行局之間形成上下級統(tǒng)一指揮、垂直領導的管理體制，為當前中國民事執(zhí)行制度的基本確立提供了前提。

黨的十八屆四中全會審議通過的《決定》中審執(zhí)分離體制改革試點的要求與當下司法體制改革的現(xiàn)實背景密切相關，目的是讓司法職權的配置得到優(yōu)化，司法權的各項權能實現(xiàn)分權運行，解決我國司法領域存在的司法不公、公信低下等問題。而執(zhí)行領域又是這些問題的頻發(fā)區(qū)，我國執(zhí)行權在立法上不被重視，在實踐中缺乏監(jiān)管，由此造成大量已生效法律文書所確定的權利義務內(nèi)容無法通過國家強制執(zhí)行得以實現(xiàn)，判決文書成為一紙空文。近年來民眾權利意識的提高讓訴訟紛紛涌向法院，這越發(fā)凸顯出執(zhí)行工作激增與執(zhí)行人員短缺之間的矛盾，再加上實踐中大量存在的被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財產(chǎn)難查、協(xié)助執(zhí)行人員難配合等現(xiàn)象，令司法秩序和法院權威都遭到嚴重破壞。審執(zhí)分離體制改革就是從厘清審判權與執(zhí)行權的關系出發(fā)，讓二者既恰當分離又協(xié)作并舉。最高人民法院在2016年《關于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》中再次強調(diào)了“讓執(zhí)行權和審判權進行合理分離”的工作要求。當前，關于審執(zhí)分離體制的改革模式大體上有三種：一是“徹底外分”模式，將執(zhí)行工作整體從法院分離出去;二是“深化內(nèi)分”模式，在法院內(nèi)部深入推行審判權和執(zhí)行權的合理分離;三是在“深化內(nèi)分”的基礎上進行“適當外分”[1]。

二、我國民事審執(zhí)分離體制改革的模式評析

（一）“徹底外分”模式暫難實現(xiàn)

此種模式是將執(zhí)行權從法院徹底分離，分配給行政機關依照行政權的模式行使，執(zhí)行機關與法院兩相獨立、互不隸屬。審判權和執(zhí)行權徹底分離的優(yōu)點有三。第一，法院的裁判事務能得到有效凈化，法官會將精力更集中于案件審理上，這有利于保持法院中立、超然的形象，維護司法尊嚴與權威，從而達到提高我國司法公信力的目標;第二，將執(zhí)行權交給行政機關行使能比較快速地實現(xiàn)執(zhí)行效果，民事強制執(zhí)行在行政機關的運作下會發(fā)展成為一項重要業(yè)務，變得更加專業(yè)化與規(guī)范化。此時，執(zhí)行權的行政屬性被進一步強化，執(zhí)行工作將更具針對性與強制力，能更好地破解實踐中執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題;第三，這種模式讓審判權、執(zhí)行權二者之間能更好地實現(xiàn)互相監(jiān)督與制約，能有效遏制執(zhí)行工作中諸多不公裁判與實施，從整體上提升審判和執(zhí)行的公正效力。

然而，徹底分離模式的現(xiàn)實難題更不容忽視。第一，此種模式導致審判權與執(zhí)行權在執(zhí)行工作中難以順暢銜接。民事強制執(zhí)行雖然強調(diào)效益優(yōu)先，注重及時連貫，但執(zhí)行工作同時也伴隨著大量的民事紛爭，這些爭議涉及到當事人實體權益，必須得到適時裁斷。如果審判機關和執(zhí)行機關因徹底分離而不能有效溝通，實體爭議不能通過審判解決，那么當事人向法院尋求救濟的權利更難以得到保障。確定執(zhí)行根據(jù)的審判程序與實現(xiàn)執(zhí)行根據(jù)的執(zhí)行程序，二者想要實現(xiàn)協(xié)調(diào)銜接本就復雜，徹底分離模式只會進一步加深這種復雜性;第二，徹底分離模式可能使法官不能及時了解當事人具體的執(zhí)行訴求，在裁斷案件時就容易作出不太現(xiàn)實的審判，這就會直接影響后續(xù)執(zhí)行工作的展開，特別是加大了強制執(zhí)行的難度;第三，我國現(xiàn)行的執(zhí)行權配置機制是以審判權和執(zhí)行權在法院內(nèi)部分離為基礎，徹底分離模式的改革成本高、改革風險大，在實施中遇到的阻力未知，審判權和執(zhí)行權能否各司其職、各盡其用也難以估量。[2]

（二）“深化內(nèi)分”模式成效甚微

我國目前的民事執(zhí)行體制是將人民法院作為民事執(zhí)行機關，在法院內(nèi)部設立執(zhí)行局進行統(tǒng)一垂直管理，法院對執(zhí)行局進行業(yè)務指導，形成上下級法院之間特殊的領導與被領導關系。這種內(nèi)分模式是執(zhí)行權和審判權在人民法院內(nèi)部的分離，是以尊重我國司法體制歷史傳統(tǒng)，通過制度內(nèi)部變革調(diào)整而逐步形成的。在當下推行審執(zhí)分離體制改革中，各級人民法院為解決現(xiàn)實中長期存在的執(zhí)行亂、執(zhí)行難問題，都在積極探索內(nèi)分模式的深化方案，根據(jù)改革試點，這些方案總結(jié)起來包括：一是在執(zhí)行局內(nèi)部保留執(zhí)行裁決權的“莆田模式”;二是在法院外另設執(zhí)行裁判監(jiān)督庭的“長沙模式”;三是上下兩級法院分權的“紹興模式”[3]，然而這些嘗試卻不盡如人意。我國當前新一輪司法體制改革的目標之一是去司法行政化，深化內(nèi)分模式不盡符合此番改革的內(nèi)在要求和價值取向，而且我國司法的地方化傾向亦難以在現(xiàn)階段實現(xiàn)法院執(zhí)行局管理制度下的執(zhí)行效益最優(yōu)化。

首先，中國幾千年來實行的中央集權專制主義統(tǒng)治，為司法從屬于行政打上不可磨滅的歷史烙印，1960年，中央在政治斗爭中發(fā)出的《關于中央政法機關精簡機構和改變管理體制的批復》，開創(chuàng)了由公安部統(tǒng)率領導“兩高”的政治局面。[4]相當長時期的體制運轉(zhuǎn)令我國司法權的行政色彩難以抹去，法院內(nèi)實行的民主集中制要求遇到重大案件必須經(jīng)過審判委員會討論決定，在辦案過程中注重發(fā)揮集體智慧，強調(diào)上級指示和領導審批，而且在司法實踐中，審判機關內(nèi)部的人事管理套用行政級別制度。由此，我國司法機關的高度行政化成為司法改革難以祛除的痼疾。在法院內(nèi)設執(zhí)行局，并設計符合執(zhí)行實施權行政屬性的程序運作機制，這種做法一方面沒有擺脫我國歷來固有的司法行政化的慣性思維，另一方面這種行政程序是嵌入到法院內(nèi)部運行，與司法機構審判權的運行機制難以兼容，如執(zhí)行裁決權獨立行使的內(nèi)在屬性必然與執(zhí)行實施權的垂直領導產(chǎn)生沖突，現(xiàn)代司法的被動、獨立等原則也會因行政性質(zhì)權力的介入變得模糊而難以貫徹。更為重要的是，在法院內(nèi)部運行垂直管理的執(zhí)行機制，難免會讓下級法院遵從上級法院的指令，這不僅弱化了審判機關上下級之間的監(jiān)督關系，更與當下司法體制改革去行政化的目標相去甚遠。

其次，我國的政體是人民代表大會制度，各級司法機關均由同級權力機關產(chǎn)生，對它負責，由其監(jiān)督，地方各級人民法院的支出經(jīng)費在本級人民政府作出預算后報人民代表大會審議，再由相應的政府部門劃撥使用。法院的人、財、物均受到地方權力機關的規(guī)制。深化內(nèi)分模式按照執(zhí)行實施權的行政屬性在法院內(nèi)部為其設計合理的運行機制，但是當下法院難以保證其獨立的審判地位、抵御地方主義的不當侵擾，而地方司法各自為政則會讓執(zhí)行權的行使更加分散。我國執(zhí)行體制改革已經(jīng)持續(xù)多年，在實踐中執(zhí)行效率低下的情況依舊普遍存在，為此我們不得不認真思量這種內(nèi)分模式存在的問題。

最后，深化內(nèi)分模式在法院內(nèi)部因很難明確審判權和執(zhí)行權的界限而造成的執(zhí)行機構權限不清，勢必會影響裁決權的獨立行使，尤其是當涉及實體利益的重大事項沒有經(jīng)過審判裁決，執(zhí)行依據(jù)便會失去其合法性與正當性。如果不能保障審判和執(zhí)行各自獨立的地位，不僅會影響執(zhí)行效率、損害司法公正，更會使二者之間互相監(jiān)督的機制難以發(fā)揮效能。

（三）“適當外分”模式符合潮流

從執(zhí)行權的理論基礎和運行機制來看，執(zhí)行權從人民法院分離是司法改革的長遠目標。在目前的體制下，由于我國的立法空缺和實踐阻礙只能將執(zhí)行權在法院內(nèi)部進行分離，但要改變當下執(zhí)行復雜的現(xiàn)實局面，我們還需積極探索、不斷嘗試，將執(zhí)行權適當分離出法院系統(tǒng)，為執(zhí)行權的配置進行大量的立法工作和法律修訂提供必要的環(huán)境。

該模式契合深化內(nèi)分式的優(yōu)點。深化內(nèi)分模式區(qū)分執(zhí)行裁決權和執(zhí)行實施權，以權力的構造與性質(zhì)進行相應的體制構建，即根據(jù)民事執(zhí)行權的性質(zhì)、功能將該權力在國家系統(tǒng)中相應組織機關之間進行分配，實現(xiàn)了審判決與執(zhí)行權的相對獨立，為民事執(zhí)行權的適當外分提供了現(xiàn)實可能。適當外分模式在此基礎上，從民事執(zhí)行權兼具司法權和行政權的雙重屬性，以及在內(nèi)部要素中由司法性的執(zhí)行裁決權和行政性的執(zhí)行實施權組成的二元結(jié)構出發(fā)，構建分立的二重體制，將司法權屬性的部分依照司法權的職能特性進行制度設計，使其符合司法權的組織結(jié)構和運作方式，將行政權屬性的部分依照行政權的職能特性進行制度設計，使其符合行政權的組織結(jié)構和運作方式，[5]由此形成民事執(zhí)行權力配置的分立模式，從根本上解決執(zhí)行體制構建問題。

該模式彌補徹底外分式的弊端。相比之下，適當外分模式的改革幅度小、改革成本低，有利于實現(xiàn)既定目標。運行已久的執(zhí)行模式更能適應改革環(huán)境，降低審判程序和執(zhí)行程序的銜接難度，避免因二者的簡單分割而造成執(zhí)行效率低下、司法公信受損。若當前執(zhí)行局的力量得到強化，那么審判權與執(zhí)行權互相監(jiān)督與制約的機制仍能有效運行，也就更易實現(xiàn)執(zhí)行程序所追求的效率價值與公正價值之間的協(xié)調(diào)了。

三、我國民事審執(zhí)分離體制改革的路徑選擇

誠然在內(nèi)分式改革模式的推動下，我國確實積累了相當一部分頗具成效的執(zhí)行經(jīng)驗，然而，這一模式仍舊不能克服執(zhí)行難這一損害我國司法公信力乃至影響我國法治建設進程的頑癥。值得注意的是，十八屆四中全會《決定》提出“改革試點”，是體制改革的整體思路而非具體方案。近年來，就我國在各地方全面推行的執(zhí)行指揮中心建設試點來看，沒有哪一種改革模式能凸現(xiàn)出其明顯的優(yōu)勢。因此，我們不妨轉(zhuǎn)變思維，嘗試適當外分式改革道路。

（一）執(zhí)行機構的結(jié)構設置

1.法院內(nèi)設執(zhí)行庭外設執(zhí)行局

執(zhí)行裁決權作為一種審判權具有天然的謙抑性，若將民事執(zhí)行權整體配置給法院外專門的執(zhí)行機關，行政性的執(zhí)行實施權極易形成支配勢力，控制或主導裁決處理。在人民法院內(nèi)設執(zhí)行審判庭，與現(xiàn)有的民事審判庭、刑事審判庭、行政審判庭平行，專司執(zhí)行裁決權和執(zhí)行監(jiān)督權。[6]原因在于：第一，在民事執(zhí)行過程中出現(xiàn)的實體爭議大都與執(zhí)行實施行為密切相關，實施行為迅速、主動的特點要求審判程序的設計更為簡捷、靈活，如果將執(zhí)行裁決權交給普通的民事審判庭，執(zhí)行效率無法提高，司法公信力無法樹立;第二，民事執(zhí)行權的兩項子權力互異但共生，民事審判庭行使執(zhí)行裁決權會造成執(zhí)行制度難以協(xié)調(diào)、程序難以銜接，不利于二者的相互配合與監(jiān)督;第三，這是對執(zhí)行審判庭職能的專業(yè)劃分。我國長期由執(zhí)行法官擔任執(zhí)行員，將這部分人員與具有資深審判經(jīng)驗的法官集結(jié)，共同組成執(zhí)行審判庭的執(zhí)行法官。這不僅能充分發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢，整合法院資源實現(xiàn)高效利用，更能建立健全司法輔助人員的正常增補機制，減少員額制帶來的負面影響。

把執(zhí)行實施權從法院抽離出來分配給執(zhí)行局，執(zhí)行局是具有獨立地位的專設機構，這是為了避免將執(zhí)行實施權分配給現(xiàn)有的行政機關行使而強化地方主義傾向。執(zhí)行局采取行政管理與司法監(jiān)督并行的體制，體系結(jié)構由上至下分別設立執(zhí)行總局、執(zhí)行局、執(zhí)行分局和執(zhí)行支局，上級對下級進行統(tǒng)一調(diào)配、直接考核，地方各級法院執(zhí)行庭同時監(jiān)督執(zhí)行局工作，糾正其不當行為。在法院外部設立行政體制的執(zhí)行局，可以保障司法獨立，提升執(zhí)行局的法律地位。上級執(zhí)行局統(tǒng)一領導下級執(zhí)行局，能靈活調(diào)配工作人員，高度整合散布于地方的執(zhí)行資源，實現(xiàn)執(zhí)行工作效能最優(yōu)化。

2.執(zhí)行庭與執(zhí)行局聯(lián)合運行

對民事執(zhí)行案件進行審判是為執(zhí)行實施提供合法的執(zhí)行依據(jù)，應將執(zhí)行局的辦公地點設在法院內(nèi)部，二者分別歸屬行政體系和司法體系不變，只是保持雙方工作中的聯(lián)動協(xié)作而已。一方面這是為了更好地保證審判程序與執(zhí)行程序順暢銜接，節(jié)約司法資源，避免當事人來回奔波于不同的地點、增加訴訟負累和執(zhí)行難度;另一方面便于執(zhí)行庭及時行使執(zhí)行監(jiān)督權，在法院的監(jiān)督下避免執(zhí)行官陷入復雜的執(zhí)行糾紛之中，以切實提高執(zhí)行效率。同時，兩方權力在保持各自獨立地位的前提下能實現(xiàn)相互制約，保持良好的司法運行環(huán)境，最大限度地保障民事執(zhí)行的公平公正。

（二）執(zhí)行機構的人員配備

對執(zhí)行局重要的配備工作是對執(zhí)行員隊伍進行全面整改。第一，將執(zhí)行工作人員統(tǒng)稱為執(zhí)行官。通過提高執(zhí)行官的社會地位和職業(yè)榮譽，重塑法律威嚴形象，從而調(diào)動執(zhí)行官的積極性，確保執(zhí)行效果 ;第二，明確劃分執(zhí)行官所屬系統(tǒng)類別。與現(xiàn)行制度將執(zhí)行官視作法官不同，改革后執(zhí)行官屬于行政人員，歸屬行政體制范疇，執(zhí)行官的任用根據(jù)執(zhí)行工作的類別對口招錄，按照行政級別實行管理;第三，整合司法警察部門與執(zhí)行局。司法警察參與或獨立辦理執(zhí)行案件在各地法院是普遍現(xiàn)象，他們知悉執(zhí)行職責、具有執(zhí)行經(jīng)驗，參與執(zhí)行局工作能很好地提升執(zhí)行威懾力、強化執(zhí)行力。而且我國法院的司法警察部門也是行政機構，它與執(zhí)行局的構架恰好吻合，在實務中如果能賦予一定的獨立性，提高相應的職業(yè)保障，就能更好地實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)配合。

（三）執(zhí)行機構的流程管理

訴訟案件因其自身的獨特性和審判程序的連續(xù)性不可被分割審理，而執(zhí)行案件的同質(zhì)性使得執(zhí)行程序可以被分割成各個相對獨立的階段，有些執(zhí)行標的還能反復進行多個執(zhí)行程序，這就突破了將一個執(zhí)行案件分配給一個執(zhí)行人員的工作方式，探索將執(zhí)行案件納入信息流程自動管理系統(tǒng)。北京法院“分段統(tǒng)籌的執(zhí)行流程管理”以及上海法院“集約化財產(chǎn)查控”[7]都是對科學執(zhí)行管理體制進行的有益嘗試。這種智能的工作模式能迅速實現(xiàn)案件的繁簡分流，執(zhí)行人員通過電腦或手機安排執(zhí)行事項，能極大地解放執(zhí)行人力，提高辦事效率。程序自動化也給執(zhí)行人員帶來硬性要求，為使自己達到考評標準，他們會不斷提升自己的執(zhí)行水平，最終實現(xiàn)執(zhí)行工作全程規(guī)范化。

四、結(jié)語

民事審執(zhí)分離體制改革的初衷是要實現(xiàn)審判權與執(zhí)行權的明確劃分，外分式改革模式符合民事執(zhí)行權的理論屬性和運行要求，更加順應當前我國司法體制改革的大方向。但目前的改革面臨諸多的現(xiàn)實困境，我們只能從實現(xiàn)長遠目標的角度出發(fā)，在探索符合中國國情的民事執(zhí)行體制改革的道路上，借鑒有益的改革經(jīng)驗和模式，形成具有中國特色的民事執(zhí)行權的體制構建。

參考文獻：

[1]江必新，劉貴祥.審判權和執(zhí)行權相分離的最優(yōu)模式[N].法制日報，2016-02-03（02）.

[2]褚紅軍，刁海峰，朱嶸.推動實行審判權與執(zhí)行權相分離體制改革試點的思考[J].法律適用，2015（6）：33-40.

[3]肖建國.民事審判權與執(zhí)行權的分離研究[J].法制與社會發(fā)展，2016（2）：39-49.

[4]韓大元，于文豪.法院、檢察院和公安機關的憲法關系[J].法學研究，2011（3）：17.

[5]楊知文.中國民事執(zhí)行體制改革的模式選擇——基于執(zhí)行權組織構造的考量與分析[J].西南政法大學學報，2012（5）：118.

[6]葛行軍.科學配置民事強制執(zhí)行權之我見[N].人民法院報，2015-05-27（05）.

[7]岳彩領.論強制執(zhí)行審執(zhí)分離模式之新構建[J].當代法學，2016（3）：121-129.

責任編輯：楊 煉