政法委職能完善路徑研究

范思力

摘要：將政法委職能與檢察機(jī)關(guān)職能進(jìn)行比較分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，政法委職能具有不穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性、監(jiān)督性。在不同層級的政法委職能運(yùn)行中，應(yīng)客觀看待政法委職能在政治、法律、社會層面所起的不同作用，不應(yīng)直接套用政法機(jī)關(guān)的工作標(biāo)準(zhǔn)。政法委職能應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)和法律框架內(nèi)進(jìn)一步加強(qiáng)法治化建設(shè)和組織保障，發(fā)揮案件質(zhì)量的事后監(jiān)督評價(jià)作用。

關(guān)鍵詞：政法委;檢察機(jī)關(guān);職能;比較

中圖分類號：D9 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號：1009-3605（2019）02-0086-07

政法工作接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)決定于我國政黨治理國家的意識形態(tài)和歷史軌跡。在領(lǐng)導(dǎo)方式上，中國共產(chǎn)黨主要以組建政法委的形式實(shí)現(xiàn)對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)。為便于地方各級政法委開展工作，中央先后出臺《中共中央政法委員會關(guān)于加強(qiáng)各級黨委政法委員會工作的通知》《關(guān)于黨委政法委員會對政法部門執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)。另外，各級地方黨委、政法委也出臺過很多類似實(shí)施細(xì)則的黨內(nèi)法規(guī)文件。由于各種原因，基層政法委職能運(yùn)行過程中曾出現(xiàn)過一些問題，在涉及個(gè)案協(xié)調(diào)、執(zhí)法監(jiān)督、指標(biāo)考核等方面引發(fā)了巨大理論爭議，甚至出現(xiàn)過撤銷政法委的觀點(diǎn)。[1]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“政法委員會是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，必須長期堅(jiān)持。”作為一種組織形式，政法委職能今后如何定位和運(yùn)行需要加以研究。筆者擬比較分析政法委與檢察機(jī)關(guān)的職能定位及運(yùn)行特點(diǎn)，試圖從新視角探討政法委職能的完善路徑。

一、政法委與檢察機(jī)關(guān)職能的相似之處

（一）職能定位均具有明顯不穩(wěn)定性

職能定位的不穩(wěn)定性追根溯源，首先源于缺乏中國古代傳統(tǒng)的沉淀。與其他政法機(jī)關(guān)相比，公安機(jī)關(guān)可從“賊曹”“決曹”“辭曹”等官署中找到影子，法院可從刑部、大理寺等機(jī)關(guān)中找到影子，司法行政部門可從古代監(jiān)獄等刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)中找到影子。由于沒有一脈相承的認(rèn)知，公眾對政法委和檢察機(jī)關(guān)的職能定位缺乏傳統(tǒng)常識。其次源于中國特色社會主義制度的發(fā)展需要。以馬克思主義為指導(dǎo)的新中國政法觀要求政法委和檢察機(jī)關(guān)的職能定位應(yīng)區(qū)別于西方資本主義國家。體現(xiàn)在政法委和檢察機(jī)關(guān)各自制度設(shè)計(jì)上，就可以發(fā)現(xiàn)兩者均有一些西方政黨制度和檢察制度所沒有的獨(dú)特制度設(shè)計(jì)。比如，機(jī)關(guān)黨組的執(zhí)法監(jiān)督職能、用于議事議案的檢察委員會制度等。與其他政法機(jī)關(guān)不同，從機(jī)構(gòu)設(shè)立之日起，職能定位就一直是政法委與檢察機(jī)關(guān)需要解決的難題。政法委一直在回答政法委與公檢法的關(guān)系問題，檢察機(jī)關(guān)則一直在回答法律監(jiān)督范圍問題。雖然問題指向不同，但歷史上因得出結(jié)論不同，兩者職能定位均出現(xiàn)過有別于其他政法機(jī)關(guān)的大幅調(diào)整。從建國起，政法委與公檢法的關(guān)系就經(jīng)歷過“組織、協(xié)調(diào)”“協(xié)調(diào)、指導(dǎo)”“領(lǐng)導(dǎo)、管理”等重大變化。[2]期間既撤銷過政法委，也出現(xiàn)過政法委（政法小組）架空公檢法的情況。與此對應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍也經(jīng)歷過“取消一般監(jiān)督”“增加重大犯罪案件的檢察權(quán)和對刑事裁定執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)”“取消對貪污賄賂案件偵查權(quán)”等重大變化，單位屬性從“署”到“院”，職能表述從法律監(jiān)督一元到法律監(jiān)督、訴訟監(jiān)督、檢察監(jiān)督多元共存。即便如此，目前政法委和檢察機(jī)關(guān)的職能定位依然不夠清晰，理論上還沒有共識。

（二）職能運(yùn)行的策略較為趨同

雖然政法委對政法機(jī)關(guān)有領(lǐng)導(dǎo)管理職能，但在具體情境中更注重實(shí)施一種協(xié)調(diào)策略，即最大限度促成各方形成一致意見，而不是將意見強(qiáng)加于各方。如“運(yùn)用法治等綜合方式，協(xié)調(diào)處理好黨委政法委與政法各部門之間的關(guān)系”[3]。關(guān)于這種策略選擇的基礎(chǔ)，有學(xué)者認(rèn)為，委員會制的制度邏輯就是一種“歸口管理”，其基本職能就是議事協(xié)調(diào)，政法委設(shè)立初期也是遵循這一制度邏輯。[4]雖然政法委協(xié)調(diào)在個(gè)案處理中被認(rèn)為是造成冤假錯案的原因之一。[5]但基于委員會制的結(jié)構(gòu)，以協(xié)調(diào)為主的職能運(yùn)行策略較過去以命令指揮為主的職能運(yùn)行策略，更能體現(xiàn)我國民主集中制的特征，也更為靈活。在政法工作實(shí)踐中，大量社會矛盾糾紛化解不可能單靠政法機(jī)關(guān)。涉及民族宗教、社會保障、生產(chǎn)安全等方面問題，相較于各家政法機(jī)關(guān)自行對外溝通協(xié)調(diào)，由政法委歸口統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有利于節(jié)約公共成本。檢察機(jī)關(guān)的職能運(yùn)行策略與政法委基本一致，也是以協(xié)調(diào)策略為主。①《憲法》《刑事訴訟法》確立“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則與檢察機(jī)關(guān)所處的訴訟環(huán)節(jié)都在潛移默化地推動協(xié)調(diào)策略的踐行。如檢警關(guān)系中，檢察機(jī)關(guān)提前介入引導(dǎo)偵查取證，一般要先與公安機(jī)關(guān)協(xié)商?？貙応P(guān)系中，檢察長列席審委會發(fā)表意見并不強(qiáng)制法院認(rèn)可，實(shí)際也是一種協(xié)商過程。檢察機(jī)關(guān)與刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)關(guān)系中，檢察機(jī)關(guān)可協(xié)調(diào)相關(guān)部門聯(lián)合督辦超期羈押和久壓不決案件。效果都是政法委和檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)時(shí)較為注重的因素。過去不注重協(xié)調(diào)不利于體現(xiàn)政法委工作的政治效果，會招來“黨大于法”的質(zhì)疑。檢察機(jī)關(guān)基于以訴權(quán)為中心的權(quán)力配置格局，不注重協(xié)調(diào)不利于實(shí)現(xiàn)檢察工作的法律效果，曾引發(fā)內(nèi)部評價(jià)與外部評價(jià)的矛盾。

（三）監(jiān)督性職能形式上較為類似

從政治和法律層面分別審視政法委的執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)，都可以找到各自的合理性基礎(chǔ)。前者是一種黨內(nèi)監(jiān)督，是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的重要形式，后者是一種權(quán)力制衡，是防止權(quán)力濫用的基本方式。若單就職能表現(xiàn)形式看，兩者在履行監(jiān)督職能時(shí)具有一些類似特點(diǎn)。一是監(jiān)督對象較為一致。從權(quán)力配置情況看，不同國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象并不一致。如政法委執(zhí)法監(jiān)督的對象與政府執(zhí)法監(jiān)督的對象就不一致。但政法委與檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的對象基本一致，均以其他政法機(jī)關(guān)為主。二是監(jiān)督重點(diǎn)較為一致。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的意見》《關(guān)于黨委政法委員會對政法部門執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定》，政法委執(zhí)法監(jiān)督主要針對各政法機(jī)關(guān)在執(zhí)法司法活動中是否出現(xiàn)違法行為。具體到地方，主要針對亂收濫罰、超期羈押、刑訊逼供、濫用強(qiáng)制措施以及在取保候?qū)?、保外就醫(yī)、監(jiān)視居住、減刑、假釋等執(zhí)法環(huán)節(jié)中的違法問題。[6]檢察機(jī)關(guān)則根據(jù)《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》等法律、司法解釋對其他政法機(jī)關(guān)的執(zhí)法司法活動是否合法進(jìn)行監(jiān)督。如監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)是否非法取證、司法行政機(jī)關(guān)是否虐待被監(jiān)管人、審判機(jī)關(guān)判決、裁定是否確有錯誤等。三是監(jiān)督效果較為間接。政法委作為地方黨委職能部門履行執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，發(fā)現(xiàn)政法機(jī)關(guān)人員違法后不能直接追責(zé)，而是通過政法機(jī)關(guān)或其他黨委職能部門追究其責(zé)任。目前檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也不能因他人違法直接追責(zé)，需要移送法院審理或黨委政府相關(guān)職能部門處理。此外，由于政法委還有政法隊(duì)伍建設(shè)、協(xié)助地方黨委管理政法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部等職責(zé)，現(xiàn)階段政法委執(zhí)法監(jiān)督的剛性明顯強(qiáng)于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。[7]

二、政法委與檢察機(jī)關(guān)職能運(yùn)行上的不同點(diǎn)

（一）職能運(yùn)行軌跡不同

從運(yùn)行軌跡看，政法委職能運(yùn)行不完全以訴訟活動為主線，而檢察機(jī)關(guān)職能運(yùn)行以訴訟活動為主線。維穩(wěn)職能作為各級政法委主要職能，基于維穩(wěn)涉及的范圍和內(nèi)容，不可能均通過訴訟活動來解決。大量維穩(wěn)是通過行政信訪、人民調(diào)解、政策撫慰、行政補(bǔ)償、社會保障等方式完成。雖然目前我國訴訟呈爆炸態(tài)勢，但還有大量社會矛盾糾紛并沒有依靠訴訟活動解決。以貴州省為例，2016年全省法院共審理各類案件43萬余件，同年該省通過矛盾糾紛多元化解機(jī)制化解各類矛盾糾紛13萬余件，訴訟外矛盾糾紛化解數(shù)量仍有一定規(guī)模。政法委職能運(yùn)行不在訴訟活動中時(shí)并不意味在訴訟外調(diào)整政法委與其他單位之間的關(guān)系時(shí)不需要法定程序?！稕Q定》要求：“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。目前政法委職能僅來源于黨內(nèi)法規(guī)，在組織協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)時(shí)缺乏法律意義的法定程序。當(dāng)政法委面對基層組織、行政機(jī)關(guān)、維穩(wěn)對象、地方黨委等不同對象時(shí)均會存在黨的領(lǐng)導(dǎo)和嚴(yán)格執(zhí)法如何有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)然難題。與此對應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督基本以訴訟活動為主線，即在訴訟活動中履職或根據(jù)訴訟活動發(fā)現(xiàn)的線索履職。如有學(xué)者認(rèn)為：“檢察規(guī)律表現(xiàn)出檢察活動對其所依托的運(yùn)行機(jī)制的依附性，檢察活動所依托的機(jī)制實(shí)質(zhì)上就是訴訟機(jī)制”[8]。嚴(yán)格意義上，根據(jù)訴訟活動中發(fā)現(xiàn)的線索履職實(shí)質(zhì)已脫離訴訟程序。如《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中，可就主管機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)或改進(jìn)部門的管理監(jiān)督工作提出檢察建議。近年來，檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動外履職的趨勢開始變得明顯。如探索行政執(zhí)法違法監(jiān)督、行政強(qiáng)制措施監(jiān)督、開展公益訴訟訴前督促履職工作。學(xué)界也不乏認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在訴訟活動外履職的觀點(diǎn)。如有學(xué)者建議，應(yīng)建立檢察機(jī)關(guān)介入行政爭議制度，對行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)行為進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查，并可制發(fā)具有強(qiáng)制力的檢察令狀。[9]通過比較兩者差異可看出，為推進(jìn)法治政府、法治社會建設(shè)，現(xiàn)階段局限于訴訟活動并不利于發(fā)揮政法工作的政治、法律、社會作用，各政法機(jī)關(guān)都在逐步拓展訴訟活動外的權(quán)力邊界。政法委是否應(yīng)參與訴訟活動并不是考量其職能定位的因素。

（二）職能啟動機(jī)制不同

一般情況下，政法委職能啟動具有應(yīng)急觸發(fā)性，而檢察機(jī)關(guān)職能啟動具有分類專業(yè)性。在考察政法委職能運(yùn)行發(fā)端時(shí)不難發(fā)現(xiàn)，通過信息報(bào)送和調(diào)研發(fā)現(xiàn)問題后啟動工作是基層政法委常用措施。信息報(bào)送包括：各類報(bào)表、工作總結(jié)、信息簡報(bào)、調(diào)研報(bào)告等。調(diào)研包括：政法委領(lǐng)導(dǎo)下基層調(diào)研視察工作、政法委組織開展專項(xiàng)督查、政法委組織明察暗訪社情民意等。所發(fā)現(xiàn)問題在后續(xù)文件或領(lǐng)導(dǎo)講話中會直接作為動員開展某項(xiàng)工作的原因。這種職能啟動的應(yīng)急觸發(fā)狀態(tài)要靠外界不特定因素的刺激。這與社會矛盾風(fēng)險(xiǎn)的隨機(jī)性、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的新變化有關(guān)。比如做好特定時(shí)期特定人群的信訪維穩(wěn)工作。與其他政法機(jī)關(guān)相比，在群體性事件、越級信訪、政法輿情等突發(fā)緊急事件處理過程中，政法委職能的應(yīng)急觸發(fā)性表現(xiàn)得更為明顯。這種特性若直接套用到司法辦案活動則有很明顯的缺陷，即應(yīng)急有余，專業(yè)性不足。一旦需要處理的事件數(shù)量過多，可能就有分工不細(xì)、效率不高、投入過大等問題。這方面檢察機(jī)關(guān)的職能啟動機(jī)制很具有可比性。與政法委不同，檢察職能的啟動大體呈一種分類專業(yè)性，在個(gè)案辦理中表現(xiàn)為以服務(wù)訴訟活動整體推進(jìn)為導(dǎo)向，一項(xiàng)檢察職能啟動一般對應(yīng)其他政法機(jī)關(guān)的相應(yīng)職能，如偵查監(jiān)督對應(yīng)偵查職能，審查起訴對應(yīng)審判職能，刑事執(zhí)行檢察對應(yīng)刑罰執(zhí)行職能，分類清晰，職能與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對應(yīng)性強(qiáng)，職能的體系結(jié)構(gòu)比較完整。但在應(yīng)急性方面有時(shí)會受制于固定流程，導(dǎo)致一些背景特殊、社會關(guān)注度高的案件處理不夠及時(shí)。

（三）職能運(yùn)行側(cè)重載體不同

大體上，政法委職能運(yùn)行較為側(cè)重事件，檢察機(jī)關(guān)則較為側(cè)重案件。目前省市縣政法委負(fù)責(zé)的工作一般可分為綜合工作、綜合治理、維護(hù)穩(wěn)定、涉法涉訴信訪、防處邪教、執(zhí)法監(jiān)督、政法宣傳輿論、政法隊(duì)伍管理等，而在這些工作中政法委并不一直處于主導(dǎo)地位。真正需要政法委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)管理作用的是上述工作涉及的幾類事件。一般包括：性質(zhì)敏感的涉法涉訴信訪事件、政法委可發(fā)揮自身職能或通過協(xié)調(diào)其他單位處理的形式參與。群體性事件、政法輿情、政法干警違紀(jì)違法等。若需各政法機(jī)關(guān)介入則一般與其所辦案件有關(guān)，地方政法委可通過督辦、開會、批示、備案等方式協(xié)調(diào)統(tǒng)一各政法機(jī)關(guān)的價(jià)值立場，激活黨的政策在司法活動中的指導(dǎo)作用。在不需要各政法機(jī)關(guān)主導(dǎo)或參與的情況下，政法委可發(fā)揮自身職能或通過協(xié)調(diào)其他單位處理的形式參與。總之，政法委雖不參與辦案，卻必須時(shí)刻關(guān)注引發(fā)社會矛盾糾紛的各類事件，這些事件或與政法機(jī)關(guān)所辦案件有關(guān)聯(lián)，或與案件無關(guān)。這與檢察職能運(yùn)行側(cè)重辦理案件明顯不同。原先檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作既要辦理案件，也要辦理監(jiān)督類事項(xiàng)。司法體制改革后，為突出案件在檢察官業(yè)績評估的地位，各地檢察機(jī)關(guān)已在探索將監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理。如最高檢《“十三五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》要求：“探索實(shí)行重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化，加大監(jiān)督力度，提升監(jiān)督實(shí)效?！鄙綎|、湖南等地檢察機(jī)關(guān)通過出臺《重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件明確將監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理?？傮w上看，檢察職能以辦案為中心的運(yùn)行趨勢已經(jīng)形成。

三、比較分析對完善政法委職能的啟示

通過比較兩者職能可以看出，政法委職能在社會層面產(chǎn)生的綜治維穩(wěn)作用，既需要政治邏輯保持權(quán)威性，也需要法治邏輯保持可預(yù)測性。政法委在政治層面產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)作用，若單以黨內(nèi)關(guān)系為視角，個(gè)案中難以解決“協(xié)調(diào)”在政治話語體系下的理解偏差，易導(dǎo)致民主集中制從決策機(jī)制直接演化為執(zhí)行機(jī)制。政法委職能在法律層面產(chǎn)生的監(jiān)督作用，監(jiān)督主體行為的合法性應(yīng)先于監(jiān)督對象行為的合法性。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)中央、省、市、縣各級政法委的實(shí)際需要，從法治、組織、監(jiān)督三個(gè)層面入手完善其職能。

（一）堅(jiān)持政法委職能定位的法治化道路

在中國，走法治化道路既包括加強(qiáng)立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)體制機(jī)制建設(shè)，也包括加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。目前政法委兩方面都存在一些不足。一是法律層面的職能調(diào)整范圍不清晰。《決定》將政法委工作大體分為把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境。從工作內(nèi)容看，協(xié)調(diào)各方職能、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境不僅涉及國家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的調(diào)整，還涉及社會關(guān)系的調(diào)整。在這方面政法委缺乏相應(yīng)法律制度供給，沒有明確權(quán)力范圍會造成發(fā)展與約束的矛盾，沒有明確責(zé)任則會導(dǎo)致政法委在法律層面缺乏行為問責(zé)機(jī)制，對一些影響司法工作的越權(quán)濫權(quán)行為難以追究法律責(zé)任。二是黨內(nèi)法規(guī)對政法委工作與訴訟活動如何銜接還不夠完善。如推行涉法涉訴信訪改革，各級政法委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各政法機(jī)關(guān)妥善分流、處理、終結(jié)信訪事項(xiàng)，如何平衡該項(xiàng)工作對內(nèi)對外的合法性。除此之外，各級政法委在社會綜合治理、維護(hù)穩(wěn)定、宣傳輿論等領(lǐng)域也需建立銜接機(jī)制。

具體可從兩方面加強(qiáng)政法委職能定位的法治化建設(shè)。一是積極探索縣級政法委合署辦公模式。黨的十九大報(bào)告提出：“在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公?！薄吨袊伯a(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》第5條第2款規(guī)定：“根據(jù)工作需要，黨的工作機(jī)關(guān)可以與職責(zé)相近的國家機(jī)關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公。合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管?！被诳h級有一定決策、協(xié)調(diào)權(quán)限，承擔(dān)大量執(zhí)行職責(zé)，[10]在縣級層面試點(diǎn)探索政法委與某個(gè)政法機(jī)關(guān)合署辦公能夠形成有價(jià)值的制度經(jīng)驗(yàn)。將合署的國家機(jī)關(guān)納入法治化軌道以此加強(qiáng)政法委職能的法治化建設(shè)，在廣東、海南等地已有實(shí)踐探索，在選擇合署對象時(shí)應(yīng)充分以史為鑒，既不能因合署使政法委職能導(dǎo)向行政職能，也不能因?yàn)楹鲜鹌茐乃痉ㄒ?guī)律。二是構(gòu)建各級政法委在黨內(nèi)法規(guī)與法律規(guī)定中的銜接機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)如何明確各級政法委工作導(dǎo)入訴訟活動的類別、條件和程序。法律應(yīng)確立各級政法委導(dǎo)入行為的性質(zhì)和合法性。

（二）加強(qiáng)政法委職能運(yùn)行的組織保障

對比檢察工作機(jī)制時(shí)不難發(fā)現(xiàn)，協(xié)調(diào)不能消解訴訟各環(huán)節(jié)本身帶有的監(jiān)督制約功能，政法委作為黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，同樣不能在協(xié)調(diào)過程中消解訴訟的程序價(jià)值和實(shí)體價(jià)值。在協(xié)調(diào)各方，貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策方面，當(dāng)政法委作為議事協(xié)調(diào)機(jī)制的委員會和該議事協(xié)調(diào)機(jī)制的辦事機(jī)構(gòu)時(shí)，可從兩個(gè)層面加強(qiáng)組織保障。一是在完善單位成員制方面，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)各級政法委的集體決策機(jī)制建設(shè)。政法委作為一種組織形式，各政法機(jī)關(guān)作為單位成員，無論在黨內(nèi)還是訴訟活動中，都不應(yīng)削弱任何一名單位成員的地位和話語權(quán)。同時(shí)根據(jù)各政法機(jī)關(guān)職能變化，在議事和協(xié)調(diào)兩個(gè)層面突出政法工作特點(diǎn)。議事層面應(yīng)將行政執(zhí)法、行政管理、行政復(fù)議、政府法制工作等事項(xiàng)排除在外;協(xié)調(diào)層面應(yīng)增強(qiáng)政法委的統(tǒng)籌功能，突出各級政法委與反腐敗協(xié)調(diào)小組、各級紀(jì)委監(jiān)委的工作銜接作用。二是在機(jī)關(guān)建設(shè)方面，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)省市兩級政法委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化建設(shè)。相比審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)，目前政法委機(jī)關(guān)還未形成業(yè)務(wù)對口、程序流程對口、工作重點(diǎn)對口的專業(yè)化機(jī)構(gòu)。在推進(jìn)政法對口機(jī)構(gòu)改革過程中，應(yīng)根據(jù)不同層級政法委的工作需要，重點(diǎn)加強(qiáng)省市兩級政法委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化建設(shè)，突出內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的對口業(yè)務(wù)統(tǒng)籌指導(dǎo)功能，根據(jù)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的工作特點(diǎn)和需要，分類加強(qiáng)政法委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)專業(yè)化建設(shè)，具體可按“綜合和業(yè)務(wù)相分離，行政與政法業(yè)務(wù)相分離”原則，設(shè)置若干行政機(jī)構(gòu)、綜合業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、對應(yīng)各政法機(jī)關(guān)的專門業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。

（三）完善政法委對案件質(zhì)量的監(jiān)督評價(jià)

從政法委處理協(xié)調(diào)的各類社會矛盾糾紛可以看出，并非所有事件都宜轉(zhuǎn)化為訴訟環(huán)節(jié)的案件。一方面包含社會矛盾糾紛因子的事件基于人認(rèn)識的局限性，很難系統(tǒng)全面地將其納入到案件中處理。另一方面事件由于時(shí)過境遷在進(jìn)行案件化處理時(shí)需要借助證據(jù)將客觀事實(shí)轉(zhuǎn)化為待證事實(shí)。有時(shí)限于取證技術(shù)，無法及時(shí)將事件截取為證據(jù)，或者事實(shí)已為運(yùn)動不斷地粉碎為環(huán)境之物，事實(shí)就會離我們愈來愈遠(yuǎn)，相關(guān)環(huán)節(jié)也就愈來愈多，其證明力也會愈來愈弱。[11]兼顧案件效果和事件處理效果，對兩者采取不同的路徑、方式、邏輯、標(biāo)準(zhǔn)有一定現(xiàn)實(shí)合理性。實(shí)踐中部分基層政法委在履行執(zhí)法監(jiān)督職能時(shí)卻不夠注重事件和案件的區(qū)別，對一些案件效果以事件標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)，對一些事件要求按案件處理，結(jié)果不盡如人意。[12]另外，目前政法委對未完結(jié)案件評價(jià)的范圍、效力在法律上還缺乏明確定位。有的地方政法委在履行執(zhí)法監(jiān)督職能時(shí)直接介入訴訟程序，有悖于法治思維和法治方式。如過去有的地方政法委探索以列席審委會檢委會的形式開展執(zhí)法監(jiān)督。[13]

因此，完善政法委執(zhí)法監(jiān)督職能應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注案件質(zhì)量。訴訟尤其是刑事訴訟并非化解社會矛盾糾紛的“萬靈藥”?！稕Q定》也提出：“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制?！闭ㄎ瘜τ绊懮鐣€(wěn)定的事件應(yīng)客觀看待訴訟方式的局限性。對難以符合刑事證明標(biāo)準(zhǔn)、無法查明完整過程的社會矛盾糾紛，各級政法委應(yīng)綜合運(yùn)用行政信訪、人民調(diào)解、治安處罰、政策救濟(jì)等方式進(jìn)行處理，不宜再協(xié)調(diào)導(dǎo)入刑事訴訟程序進(jìn)行處理。對引起社會關(guān)注爭議的案件，在未辦結(jié)前不宜進(jìn)行執(zhí)法檢查。路徑選擇上，中央政法委應(yīng)著手建立政法機(jī)關(guān)統(tǒng)一的案件質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，各級政法委應(yīng)發(fā)揮好政治監(jiān)督作用，對已辦結(jié)案件從事實(shí)、證據(jù)、效果、意識形態(tài)等方面評價(jià)案件質(zhì)量。事實(shí)層面應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)分析事實(shí)的完整性、合理性、邏輯性。證據(jù)層面應(yīng)關(guān)注收集、提取、保存、審查、運(yùn)用等過程是否合法。效果層面應(yīng)歸納當(dāng)事人、律師、新聞媒體、法學(xué)專家、政法業(yè)務(wù)骨干、上級政法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人等不同立場人員對案件結(jié)果的看法。意識形態(tài)層面應(yīng)聽取歸納各政法機(jī)關(guān)對案件性質(zhì)、意義、價(jià)值取向的看法。

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責(zé)任編輯：秦小珊