加強行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理的建議

陳池波 楊長年 梁天福

摘 要：行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，加強行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理是提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用效益、防止國有資產(chǎn)流失的重要途徑。然而，由于歷史原因和體制慣性，行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理還存在著經(jīng)營管理動能不足、各自為政苦樂不均、資源配置功能不強、共享機制運行不暢、保值增值效率不高等諸多問題。如何加強行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理，成為當(dāng)前迫切需要研究和解決的現(xiàn)實問題。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;國有資產(chǎn)管理;經(jīng)營性資產(chǎn)

一、襄陽市行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀與實踐

據(jù)統(tǒng)計，襄陽市直行政事業(yè)單位中存在經(jīng)營性資產(chǎn)的單位有156個，占單位總數(shù)的52%;經(jīng)營性資產(chǎn)賬面總價值23.36億元，占行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額的15.33%，2017年合同金額7315.34萬元，表明行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模之大、分量之重及管理難度之高。近年來，襄陽市以規(guī)范經(jīng)營性資產(chǎn)管理為重點，以加強監(jiān)督檢查、深化作風(fēng)建設(shè)為保障，夯基礎(chǔ)、出效益，強管理、促廉政，富有成效地開展市直行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理的實踐與探索。

1.抓制度建設(shè)，夯實管理基礎(chǔ)

先后制定出臺了《襄陽市市直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（襄政辦函﹝2018﹞55號）、《襄陽市市直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借管理辦法》（襄財資發(fā)﹝2017﹞4號）、《襄陽市市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理實施細則》（襄財資發(fā)﹝2017﹞8號）等制度辦法，進一步細化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的相關(guān)工作，明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理和出租出借的原則、方式、程序和職責(zé)權(quán)限，為統(tǒng)一、規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理奠定基礎(chǔ)。

2.抓清理核查，摸清資產(chǎn)家底

每年開展上年度市直行政事業(yè)單位資產(chǎn)報表編報工作，補充完整資產(chǎn)基礎(chǔ)信息。定期開展地方政府性債務(wù)投資項目資產(chǎn)清查登記、國有資產(chǎn)綜合報告、經(jīng)管資產(chǎn)報告及自然資源國有資產(chǎn)報告工作，按照市委市政府的統(tǒng)一部署，積極開展“事改企”國有資產(chǎn)清查、劃轉(zhuǎn)工作，全方位、多角度開展資產(chǎn)清理核查，摸清底數(shù)，掌握情況，確保國有資產(chǎn)安全、完整、準確。

3.抓規(guī)范管理，維護資產(chǎn)安全

一是不斷規(guī)范內(nèi)部管理。嚴格執(zhí)行資產(chǎn)管理的相關(guān)政策法規(guī)，規(guī)范資產(chǎn)配置、處置、出租出借等辦事流程，認真審查要件，杜絕違規(guī)操作，防止國有資產(chǎn)流失。二是不斷加強政策宣傳。不定期組織各類培訓(xùn)，使各行政事業(yè)單位財務(wù)資產(chǎn)管理人員加深政策理解和執(zhí)行力度，力求做到從資產(chǎn)的“進口”到“出口”、全生命周期各個階段、資產(chǎn)的配置、使用、處置各個環(huán)節(jié)更加規(guī)范，確保資產(chǎn)配置合理、使用高效、安全完整。

4.抓監(jiān)督檢查，防范管理風(fēng)險

針對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的各方面，每年開展專項檢查，在單位自查自糾基礎(chǔ)上，采取政府購買服務(wù)方式委托第三方中介機構(gòu)具體實施。通過查閱被檢查單位財務(wù)會計憑證、租賃合同以及實地查看資產(chǎn)等方式，基本掌握被檢查單位資產(chǎn)管理情況，并針對專項檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進行分析，形成專項檢查報告，梳理資產(chǎn)管理方面存在的問題，下達整改建議書，責(zé)成相關(guān)單位及時進行整改落實。

二、襄陽市行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理的問題與分析

近年來，襄陽市在經(jīng)營性資產(chǎn)管理方面進行了有益的實踐與探索，成效顯著。但總體上看，行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理工作仍處在初級階段，做好新時代行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理還面臨著諸多問題。

1.經(jīng)營管理動能不足

根據(jù)有關(guān)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的制度、辦法和規(guī)定，襄陽市針對經(jīng)營性資產(chǎn)管理的現(xiàn)實情況加強了監(jiān)管機制和考評機制的建設(shè)。但是，也有部分單位對經(jīng)營性資產(chǎn)管理存在畏難情緒，怕追責(zé)、怕?lián)?zé)的心態(tài)致使對經(jīng)營性資產(chǎn)管理的積極性不高。尤其是黨的十八大以后，巡視、巡察工作的常態(tài)化，追究了一些單位在國有資產(chǎn)管理工作中的責(zé)任，有的甚至追究了刑事責(zé)任。加之近年來財政保障水平的提高，一些單位借整改之名，因噎廢食，寧可將資產(chǎn)閑置，也不加以有效利用，造成國有資產(chǎn)收益流失。

2.各自為政苦樂不均

由于歷史原因，襄陽市直各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)分配及管理模式存在著諸多歷史遺留問題。襄陽市直各行政事業(yè)單位所占有的經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)量懸殊，沒有均衡的分布資產(chǎn)，并且差距較大。以經(jīng)營性資產(chǎn)總規(guī)模前十名的單位為例，排名第一的單位經(jīng)營性資產(chǎn)總量比第二至第十名的總和還要多，單位之間資產(chǎn)分布不均的現(xiàn)象較為普遍。因資產(chǎn)占用量的差異，各單位自主創(chuàng)收的能力也不同，因而導(dǎo)致部門之間有“冷”有“熱”，造成單位之間的苦樂不均。另外，經(jīng)營性資產(chǎn)分散在各部門、單位，各自為政，各自經(jīng)營，這種“苦樂不均”、“多龍治水”的局面難以確保資產(chǎn)經(jīng)營的公開、公平、公正，導(dǎo)致資產(chǎn)的低效運轉(zhuǎn)和收益流失。

3.資源配置功能不強

根據(jù)對市直行政單位經(jīng)營性資產(chǎn)的核查發(fā)現(xiàn)，很多單位經(jīng)營性資產(chǎn)沒有較好發(fā)揮資源配置功能。一是由于歷史原因，部分單位存在租金超低、租期超長等問題，且至今仍在合同期內(nèi)。這不僅不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，無法實現(xiàn)資產(chǎn)的正常價值，造成收益損失，而且給資產(chǎn)管理造成了很大難度。二是由于缺乏監(jiān)管，部分單位經(jīng)營性資產(chǎn)出租合同租金常年不變、簽訂合同卻不按合同約定執(zhí)行、隨意減免租金、合同中不明確規(guī)定承租方的權(quán)責(zé)等，導(dǎo)致租金不能按時足額收取，租賃糾紛難以協(xié)商解決，經(jīng)營性資產(chǎn)資源未能有效整合和配置。三是為了避免經(jīng)營性資產(chǎn)管理過程中可能出現(xiàn)的紕漏，部分單位將經(jīng)營性資產(chǎn)封存，不對外經(jīng)營，致使大量資產(chǎn)閑置浪費。

4.監(jiān)管格局尚未形成

主要是單位、主管部門、財政部門構(gòu)成的相互配合、齊抓共管的“大監(jiān)督”機制、格局沒有真正完全建立起來。在單位層面，有些單位既未按照《湖北省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》和《襄陽市市直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（襄政辦函﹝2018﹞55號）的要求建立健全內(nèi)部管理制度和辦法，也未嚴格執(zhí)行相關(guān)的政策、法規(guī)，“重資金管理，輕資產(chǎn)管理”，違規(guī)、違紀、違法的現(xiàn)象或多或少、或輕或重的存在，產(chǎn)生很多歷史遺留問題難以解決或整改。在主管部門層面，有些部門對所屬單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的主體責(zé)任履行不到位，該審核審批的不予審核審批，該上報審批備案的不予上報審批備案，監(jiān)管責(zé)任缺失，力度不大。就財政部門來說，監(jiān)管的密度、力度不夠，考評機制不健全，沒有完全做到日常監(jiān)督檢查和專項監(jiān)督檢查、資產(chǎn)管理與財務(wù)管理的有機結(jié)合。

由于上述問題的存在，增加了監(jiān)管成本，導(dǎo)致資源浪費，降低了監(jiān)管成效，使得經(jīng)營性資產(chǎn)存在低效運轉(zhuǎn)和收益流失的風(fēng)險。

三、加強襄陽市行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理的思路與對策

新時代做好行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理，面臨著重要機遇與挑戰(zhàn)。按照集中統(tǒng)一、科學(xué)配置、管控總量、盤活存量的基本思路，積極探索行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理的襄陽模式。

1.探索集中管理新模式

實現(xiàn)行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理的公開、公平、公正，提高國有資產(chǎn)的運營效率和綜合收益，必須破除經(jīng)營性資產(chǎn)管理分散，各自為政，各自經(jīng)營，苦樂不均、多龍治水的局面，探索資產(chǎn)集中管理的新模式，打造資產(chǎn)“大監(jiān)管”的新格局。行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)實行集中管理，一是為了加強對經(jīng)營性資產(chǎn)的監(jiān)管，保障經(jīng)營性資產(chǎn)的高效運營，充分發(fā)揮經(jīng)營性資產(chǎn)在社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用;二是匯聚資金辦大事的需要，走經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營管理之路，可以利用這塊資產(chǎn)，運作一筆資金，緩解地方辦實事資金緊缺的“瓶頸”，促進經(jīng)濟和各項社會事業(yè)更好發(fā)展;三是解決部門、單位之間苦樂不均的需要。

在實行集中管理的過程中，一是要建立健全制度體系。建立健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)全生命周期過程中的各環(huán)節(jié)的管理制度，包括資產(chǎn)配置、使用、處置、清查與評估、收益征管、資產(chǎn)報告、績效考核等各項制度，并檢查督促各單位建立健全國有資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，使國有資產(chǎn)管理有規(guī)可循、有法可依。二是要加強清查力度。按照單位全面自查、部門組織核實匯總、委托中介機構(gòu)重點核查等步驟，開展經(jīng)營性資產(chǎn)專項檢查，摸清家底，完善數(shù)據(jù)，為實施動態(tài)監(jiān)控和加強經(jīng)營性資產(chǎn)管理提供參考。三是要發(fā)揮資產(chǎn)監(jiān)督作用。對專項檢查存在問題的單位分別向主管部門下達整改通知書，責(zé)成盡快整改落實，落實主體責(zé)任，堵塞監(jiān)管漏洞，防止國有資產(chǎn)及收益流失。同時，做好資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的維護和開發(fā)，實現(xiàn)對市直行政單位經(jīng)營性資產(chǎn)的監(jiān)督監(jiān)管全覆蓋和實時動態(tài)監(jiān)控。

2.營造資產(chǎn)監(jiān)管新環(huán)境

根據(jù)襄陽市委、市政府的總體規(guī)劃，襄陽市直部分單位將遷出老城區(qū)，搬往新區(qū)辦公，這對于經(jīng)營性資產(chǎn)管理既是機遇也是挑戰(zhàn)，它有利于經(jīng)營性資產(chǎn)的清查、評估和處理，為經(jīng)營性資產(chǎn)集中管理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。根據(jù)國家的相關(guān)文件精神和國內(nèi)外經(jīng)營性資產(chǎn)管理的經(jīng)驗，襄陽市財政部門為推動襄陽市行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理步入科學(xué)化管理軌道，正在積極探尋經(jīng)營性資產(chǎn)集中管理的新機構(gòu)。在實際操作層面，把握資產(chǎn)改革的新契機，盡快確定經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管部門，抓緊開展經(jīng)營性資產(chǎn)清查和評估，把資金監(jiān)督與資產(chǎn)監(jiān)督有機融合，把日常監(jiān)督與（轉(zhuǎn)6頁）（接8頁）專項監(jiān)督緊密銜接，加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，落實部門單位主體責(zé)任，為資產(chǎn)集中管理做好前期工作，營造更有利的資產(chǎn)管理改革環(huán)境，著力打造襄陽資產(chǎn)管理“大監(jiān)管”格局。

3.優(yōu)化產(chǎn)權(quán)運營新機制

部分單位把對資產(chǎn)的“占有、使用”視為“單位所有”的重要原因是經(jīng)營性資產(chǎn)的權(quán)屬不清，所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)邊界模糊。因此，必須理清行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立“產(chǎn)權(quán)集中、統(tǒng)一運營”的新型產(chǎn)權(quán)管理模式和運營機制，實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)權(quán)益相統(tǒng)一，管事管人管資產(chǎn)有機結(jié)合，強化資產(chǎn)從“入口”到“出口”全過程監(jiān)管，促進行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理的科學(xué)化、規(guī)范化。同時，將財務(wù)管理作為集中管理的核心內(nèi)容，完善法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機制，從而使得資產(chǎn)集中管理機構(gòu)成為獨立發(fā)展、自主發(fā)展、自主經(jīng)營的獨立法人實體。

4.重構(gòu)統(tǒng)分結(jié)合新體系

在探索經(jīng)營性資產(chǎn)集中管理的過程中，應(yīng)區(qū)分情況，認真分辨和篩選。一是市直部分自收自支事業(yè)單位，所有開支都依靠經(jīng)營性資產(chǎn)的收入，對其經(jīng)營性資產(chǎn)進行集中統(tǒng)一管理顯然不合適。對于此類單位要積極推行“事轉(zhuǎn)企”改革，其經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為資本金，由原單位繼續(xù)經(jīng)營。需要注意的是，在機構(gòu)改革期間要切實加強資產(chǎn)保全工作，做到改革前審計，新機構(gòu)登記，完成后總計。二是經(jīng)營性資產(chǎn)較少且難以分割的單位。對于部分單位的經(jīng)營性資產(chǎn)較少，且樓上辦公，樓下出租，經(jīng)營性資產(chǎn)無法分割等情況，經(jīng)營性資產(chǎn)可以繼續(xù)由原單位管理。這種“集中管理為主，分散管理為輔”的管理模式相比全盤統(tǒng)一集中管理、一刀切，更符合襄陽市直各單位的實際情況，有助于工作積極有序地開展。

5.打造資產(chǎn)管理新格局

轉(zhuǎn)變管理理念是行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理改革的重要內(nèi)容。市直行政事業(yè)單位要轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)換角色，實行經(jīng)營性資產(chǎn)由相應(yīng)機構(gòu)統(tǒng)一管理，由行政命令轉(zhuǎn)為專門的公司治理，由多個部門分散管理轉(zhuǎn)為由專門部門進行統(tǒng)一管理。要不斷創(chuàng)新思路，根據(jù)新時代國有資產(chǎn)管理的發(fā)展需要，充分運用科學(xué)的手段來進行管理和投資，形成行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理新格局。

（責(zé)任編輯：蘭卡）