新形勢下行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化建設(shè)新思路

朱丹

摘 要：2017年底，中共中央印發(fā)了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，要求建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度，這也倒逼行政事業(yè)單位需做好摸清家底、規(guī)范國資管理等一系列工作。但從每年上報的行政事業(yè)單位資產(chǎn)報告中可以看出，仍然存在家底不清、資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)不實等問題。如何通過信息技術(shù)提升資產(chǎn)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、真實性和完整性顯得尤為迫切，本文立足上海地區(qū)經(jīng)驗，提出行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)信息化建設(shè)新方案，并介紹其實施效果，為打破行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化建設(shè)“一收就死、一放就亂”尷尬處境，推進(jìn)各地區(qū)、各部門以及各行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;資產(chǎn)管理;信息化;部署方案

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化建設(shè)現(xiàn)狀及問題

為加強(qiáng)和規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，及時并動態(tài)了解各行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用情況，近些年來，各地財政部門基本采用大集中部署模式，統(tǒng)一部署安裝資產(chǎn)系統(tǒng)，并建設(shè)共用數(shù)據(jù)庫，財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位通過在線操作資產(chǎn)系統(tǒng)，進(jìn)行日常的資產(chǎn)管理和審核事項。此種方式的優(yōu)勢在于節(jié)約了資金，各主管部門和行政事業(yè)單位無須另行花費資金開發(fā)和安裝資產(chǎn)系統(tǒng)，同時，在軟件運維和數(shù)據(jù)統(tǒng)計上也相當(dāng)便捷，各行政事業(yè)單位可以在線進(jìn)行報表錄入，財政部門和主管部門也可以實時查看。

從這幾年運行情況來看，大集中部署方式在初期資產(chǎn)管理工作中取得了一定的成效，但從長遠(yuǎn)來看，這種部署方式也不可避免地存在較多弊端。

1.較難滿足單位內(nèi)部資產(chǎn)管理需求

按照財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）的相關(guān)要求，資產(chǎn)管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要環(huán)節(jié)，且不同行業(yè)類型的行政事業(yè)單位內(nèi)部資產(chǎn)管理均有所不同，但大集中部署的資產(chǎn)系統(tǒng)往往偏重于審核和統(tǒng)計業(yè)務(wù)，較難適用于各行政事業(yè)單位內(nèi)部的資產(chǎn)管理需求，為此也很難實現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)據(jù)的動態(tài)管理。

2.無法實現(xiàn)資產(chǎn)保管使用責(zé)任到人

大集中部署的資產(chǎn)系統(tǒng)給每個行政事業(yè)單位只提供一個用戶名，單位資產(chǎn)管理部門無法通過系統(tǒng)將資產(chǎn)分配到各使用部門和使用人，各使用部門和使用人也無法通過系統(tǒng)查看自己名下的資產(chǎn)，為此很難將資產(chǎn)保管使用責(zé)任落實到人。

3.無法準(zhǔn)確計提折舊和攤銷數(shù)據(jù)

按照財政部印發(fā)的《政府會計準(zhǔn)則第3號――固定資產(chǎn)應(yīng)用指南》（財會〔2017〕4號）、《政府會計制度―行政事業(yè)單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25號）的相關(guān)規(guī)定，2019年開始，各行政事業(yè)單位均需每月對固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等計提折舊或攤銷，并記入單位的相關(guān)費用中。但大集中部署的資產(chǎn)系統(tǒng)涉及單位較多、卡片數(shù)據(jù)管理情況較為復(fù)雜，為此其計提折舊（攤銷）時容易出現(xiàn)差錯，這勢必影響單位每月費用的核算。

4.無法對接單位其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)

按《內(nèi)控規(guī)范》的相關(guān)要求，行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合本單位實際建設(shè)預(yù)算、財務(wù)、資產(chǎn)、合同和基建等一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、相互制約等。但由于大集中部署的資產(chǎn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫無法對每個行政事業(yè)單位開放，從而造成了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理“數(shù)據(jù)孤島”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響資產(chǎn)數(shù)據(jù)與單位其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的共享共用，也無法實現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)據(jù)的動態(tài)化管理。

5.系統(tǒng)響應(yīng)率較低，用戶體驗較差

大集中部署方式往往對服務(wù)器和網(wǎng)絡(luò)的要求較高，為此較多單位均反映登錄資產(chǎn)系統(tǒng)較慢，甚至還經(jīng)常發(fā)生無法登錄的情況。同時，由于大集中部署的資產(chǎn)系統(tǒng)無法為每個用戶進(jìn)行個性化設(shè)置，為此較多單位反映資產(chǎn)系統(tǒng)操作不夠簡便，使用體驗較差，這也是目前仍有大量行政事業(yè)單位需要操作兩套資產(chǎn)系統(tǒng)的原因。

上述問題在很大程度上影響了行政事業(yè)單位使用該資產(chǎn)系統(tǒng)的動力，較多單位為了應(yīng)付資產(chǎn)報表的編報工作，基本在年底才登錄該資產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)行增減卡片的操作，這也就是為什么每年統(tǒng)計資產(chǎn)數(shù)據(jù)時均出現(xiàn)數(shù)據(jù)不真實、不準(zhǔn)確和不完整的情況。

二、新形勢下行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化建設(shè)若干思考

《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，明確提出國務(wù)院要強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，采取有力措施，切實摸清家底，建立健全全國各類國有資產(chǎn)管理報告制度，并向全國人大報告全口徑國有資產(chǎn)的“明白賬”，自覺接受人大監(jiān)督;同時明確了地方政府建立向本級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的具體要求。這也就意味著行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作迎來了全新的挑戰(zhàn)，如何通過信息化精準(zhǔn)、動態(tài)地統(tǒng)計資產(chǎn)數(shù)據(jù)并向人大報告將是各部門、各單位急需考慮的問題。

從目前來看，大集中部署的資產(chǎn)系統(tǒng)的問題根源是不被各行政事業(yè)單位所接受，不能為各行政事業(yè)單位所用，其結(jié)果也就造成很難獲取準(zhǔn)確的資產(chǎn)數(shù)據(jù)，顯然這種部署方式已不符合新形勢下資產(chǎn)管理工作的需要。為此，建議在當(dāng)前形勢下，可以依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕39號）要求：“建立物理分散、邏輯集中、資源共享、政企互聯(lián)的政務(wù)信息資源大數(shù)據(jù)，構(gòu)建深度應(yīng)用、上下聯(lián)動、縱橫協(xié)管的協(xié)同治理大系統(tǒng)”，按照中央“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的精神，加快調(diào)整部署方式，從大集中部署方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉旨壊渴鸱绞?，即財政部門和主管部門按照自己的監(jiān)管要求建立資產(chǎn)監(jiān)管平臺，行政事業(yè)單位結(jié)合本單位內(nèi)部管理需求建設(shè)單位版資產(chǎn)系統(tǒng)，而后按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)通過服務(wù)器將資產(chǎn)監(jiān)管平臺與單位版資產(chǎn)系統(tǒng)實時對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)“互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享”，此種部署方式的優(yōu)勢在于：

1.有利于提升財政部門監(jiān)管效能

大集中部署模式下，財政部門容易充當(dāng)“保姆”角色，費心費力建系統(tǒng)，但往往效果并不好。若采用分級部署方式，財政部門只需研究和發(fā)布相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)，供各部門、單位建設(shè)資產(chǎn)系統(tǒng)所用。如此財政部門就可以靜下心來專心打造適合自己使用的監(jiān)管平臺，并可利用資產(chǎn)監(jiān)管數(shù)據(jù)開展資產(chǎn)配置和資產(chǎn)績效等研究工作。

2.有利于發(fā)揮主管部門參與監(jiān)管的活力

大集中部署方式下，主管部門很難利用資產(chǎn)系統(tǒng)對所屬行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作實施監(jiān)管。若采用分級部署方式，主管部門則可結(jié)合本部門行業(yè)特性，在資產(chǎn)監(jiān)管平臺中增設(shè)相應(yīng)的監(jiān)管指標(biāo)，如此，主管部門就可以通過資產(chǎn)監(jiān)管平臺開展更多的個性化監(jiān)管模式。

3.有利于提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理水平

采用分級部署方式后，各行政事業(yè)單位就可以按照財政部門和主管部門發(fā)布的業(yè)務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本單位內(nèi)部管理需求，建設(shè)單位版資產(chǎn)系統(tǒng)，并與單位內(nèi)部其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行對接，從而使資產(chǎn)數(shù)據(jù)在各業(yè)務(wù)系統(tǒng)中流動起來，讓數(shù)據(jù)由“靜”變“動”，逐步實現(xiàn)資產(chǎn)動態(tài)管理。

雖然分級部署方式既能滿足財政部門、主管部門的監(jiān)管需求，也能滿足各行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理需求。但凡事知易行難，分級部署方式也同樣存在系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制訂難、系統(tǒng)建設(shè)周期長等問題，這也是亟待我們解決的問題。

三、上海市行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化建設(shè)的實踐經(jīng)驗

工欲善其事、必先利其器，要管好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，就必須打造一套好用的資產(chǎn)管理系統(tǒng)。2014年底，上海市財政局在對資產(chǎn)系統(tǒng)大集中部署方式運行多年的情況進(jìn)行分析后，認(rèn)為資產(chǎn)管理問題的根源還是在單位，要想徹底解決資產(chǎn)管理中家底不清、賬賬和賬實不符等問題，就必須讓各行政事業(yè)單位充分利用好信息化手段。為此，上海市財政局充分發(fā)揮創(chuàng)新意識，深入單位調(diào)查研究，加快調(diào)整資產(chǎn)管理信息化建設(shè)方案，并取得了一定的成果。

1.調(diào)整部署方案

為了讓資產(chǎn)系統(tǒng)能為行政事業(yè)單位所用，上海市財政局將大集中部署方式進(jìn)行了部分調(diào)整，行政事業(yè)單位可結(jié)合本單位實際管理需求建設(shè)單位版資產(chǎn)系統(tǒng)，為避免分級部署后出現(xiàn)“一收就死、一放就亂”的局面，上海財政要求單位版資產(chǎn)系統(tǒng)通過服務(wù)器與財政資產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)行實時對接，確保資產(chǎn)數(shù)據(jù)實時更新。

2.制訂兩個標(biāo)準(zhǔn)

為規(guī)范單位版資產(chǎn)系統(tǒng)的建設(shè)工作，上海財政組織業(yè)內(nèi)專家共同研究資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)，各行政事業(yè)單位應(yīng)以這兩個標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合單位管理實際需求，建設(shè)本單位資產(chǎn)系統(tǒng)。若資產(chǎn)管理有新的業(yè)務(wù)發(fā)生，上海財政則能及時調(diào)整業(yè)務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，各行政事業(yè)單位也將按照標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)地調(diào)整系統(tǒng)。

3.嚴(yán)格驗收機(jī)制

為避免行政事業(yè)單位無序開發(fā)單位版資產(chǎn)系統(tǒng)，確保單位版資產(chǎn)系統(tǒng)與財政系統(tǒng)上下聯(lián)通、數(shù)據(jù)共享。上海財政要求各軟件公司先墊資開發(fā)單位版資產(chǎn)系統(tǒng)，開發(fā)完成后再向財政部門申請驗收，然后上海財政組織專家按照業(yè)務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)開展驗收工作，驗收通過則發(fā)布公告，行政事業(yè)單位可根據(jù)驗收公告向財政部門提出上線申請。

經(jīng)過幾年的努力，目前已通過專家組驗收的上海哲凌科技有限公司開發(fā)的單位版資產(chǎn)系統(tǒng)深獲各行政事業(yè)單位好評，既符合單位內(nèi)控需求，又簡單易用，較多單位在使用后又提出大量的個性化開發(fā)需求，如增加資產(chǎn)可視化管理、存貨管理、儀器設(shè)備管理、共享平臺以及要求與單位財務(wù)系統(tǒng)、辦公OA系統(tǒng)進(jìn)行對接等。

從調(diào)整部署方案的實際運行效果來看，雖然上海市財政局這條路走得很艱辛，但各主管部門及所屬行政事業(yè)單位紛紛為上海市財政局點贊，均認(rèn)為這種建設(shè)模式是解決資產(chǎn)管理問題的最好途徑，尤其是單位版資產(chǎn)系統(tǒng)中“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級負(fù)責(zé)、責(zé)任到人”的建設(shè)理念，大大減輕了單位資產(chǎn)管理部門的工作量，并能有效防止國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象的發(fā)生。同時，通過這種部署模式，各行政事業(yè)單位資產(chǎn)數(shù)據(jù)逐步從靜態(tài)轉(zhuǎn)為動態(tài)，如此，主管部門和財政部門才能向人大公開真實的資產(chǎn)報告，才能向財務(wù)提供準(zhǔn)確的折舊（攤銷）等數(shù)據(jù)，才能完整地進(jìn)行決策分析，才能為后續(xù)資產(chǎn)管理改革事項的推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。

四、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化建設(shè)展望

隨著行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)橫向不斷拓展、縱向不斷深入，資產(chǎn)管理信息化建設(shè)已然成為行政事業(yè)資產(chǎn)管理工作中最重要一環(huán)。

然而目前，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化建設(shè)處在“一收就死、一放就亂”尷尬處境。財政部門按大集中模式部署資產(chǎn)系統(tǒng)時，由于控制較緊，各行政事業(yè)單位往往應(yīng)付了事，毫無主動性，整個資產(chǎn)數(shù)據(jù)死水一潭;若財政部門放開資產(chǎn)系統(tǒng)的建設(shè)工作，各行政事業(yè)單位又會按自己想法建設(shè)系統(tǒng)，結(jié)果又會造成資產(chǎn)數(shù)據(jù)上下不通，使主管部門和財政部門在統(tǒng)計資產(chǎn)數(shù)據(jù)和進(jìn)行數(shù)據(jù)分析時左右為難。

筆者認(rèn)為上海市行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化建設(shè)實踐及其取得的成果對于解決目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化建設(shè)“一收就死、一放就亂”的尷尬，并進(jìn)一步推進(jìn)資產(chǎn)管理信息化建設(shè)有著重要的啟示。因而筆者在分析上海行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化建設(shè)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)財政部第35號令、36號令中關(guān)于財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位職責(zé)定位的相關(guān)規(guī)定，提出下一步行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化“以點帶面、點面結(jié)合”的建設(shè)新模式。

財政部門、主管部門打造“面”上的資產(chǎn)管理監(jiān)管平臺，做好審核、查詢、預(yù)警和績效考核等工作;行政事業(yè)單位則根據(jù)財政部門、主管部門的相關(guān)要求，打造“點”上的單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，做好資產(chǎn)日常管理工作，并與“面”上的資產(chǎn)管理監(jiān)管平臺實時對接。如此，既可以以“點”上的資產(chǎn)數(shù)據(jù)帶動“面”上的數(shù)據(jù)分析和績效考核，又可以通過“面”上的數(shù)據(jù)分析和考核結(jié)果監(jiān)管“點”上的資產(chǎn)管理工作。通過這種建設(shè)模式，財政部門就可以扔掉“保姆”角色，騰出手來干更重要的事，行政事業(yè)單位也可以發(fā)揮創(chuàng)造力，主動管理單位資產(chǎn)，從而真正實現(xiàn)“數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通、放而不亂、放管結(jié)合”的動態(tài)資產(chǎn)管理新目標(biāo)，促使資產(chǎn)管理信息化在確保資產(chǎn)安全完整、提高資產(chǎn)使用效率等方面發(fā)揮積極作用，更好地服務(wù)于資產(chǎn)管理改革大局。

（責(zé)任編輯：蘭卡）