共建共治共享視域中新型市縣關(guān)系構(gòu)建機(jī)制探析

朱進(jìn)芳

摘要：市縣關(guān)系是府際關(guān)系治理中的關(guān)鍵問(wèn)題。隨著省直管縣改革的推進(jìn)，市縣關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化。這不僅背離了省直管縣改革的初衷，也影響我國(guó)共建共治共享社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。優(yōu)化和重構(gòu)新型市縣關(guān)系，需要厘清地級(jí)市與直管縣責(zé)權(quán)利關(guān)系，促進(jìn)市縣關(guān)系制度化;構(gòu)建地級(jí)市與直管縣利益分享和成本分擔(dān)機(jī)制，協(xié)調(diào)市縣利益關(guān)系;構(gòu)建地級(jí)市與直管縣協(xié)商合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縣市協(xié)調(diào)發(fā)展;構(gòu)建地級(jí)市與直管縣信任機(jī)制，增進(jìn)市縣合作共識(shí)。

關(guān)鍵詞：共建共治共享;新型市縣關(guān)系;區(qū)域命運(yùn)共同體

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2019）02-0097-06

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！雹筮m應(yīng)這一新的矛盾變化和要求，構(gòu)筑共建共治共享的社會(huì)治理格局是當(dāng)前黨和政府面臨的一項(xiàng)迫切任務(wù)。因?yàn)?，破解城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不協(xié)調(diào)問(wèn)題，賦予農(nóng)村發(fā)展足夠的制度體制空間和動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的內(nèi)在要求。從這一視角來(lái)看，省直管縣改革無(wú)疑具有重要的意義。近年來(lái)，黨和政府十分重視各地進(jìn)行的探索和試點(diǎn)工作，對(duì)其進(jìn)展和取得的成就給予了充分肯定。但作為一項(xiàng)重大的行政改革，這一體制創(chuàng)新的過(guò)程實(shí)際上也是對(duì)政府間既有權(quán)力和利益的重新界定和劃分過(guò)程，府際關(guān)系尤其是市縣之間的關(guān)系處理始終是一個(gè)十分微妙又難以解決的問(wèn)題。隨著部分試點(diǎn)地區(qū)由財(cái)政省直管向行政省直管的推進(jìn)，市縣之間的關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化，如何重構(gòu)市縣之間競(jìng)爭(zhēng)、合作、共享的新型關(guān)系成為一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)課題。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)相關(guān)問(wèn)題的討論中較少涉及深層次的市縣關(guān)系治理問(wèn)題。本文嘗試將市縣關(guān)系置于共建共治共享這一時(shí)代話語(yǔ)中，探討其存在的問(wèn)題及優(yōu)化機(jī)制，以期對(duì)推動(dòng)市縣協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性公共事務(wù)走向良性治理有所裨益。

一、共建共治共享視域中構(gòu)建新型市縣關(guān)系的意義

黨的十九大報(bào)告明確提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。即在社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理、社會(huì)公共產(chǎn)品提供、社會(huì)利益共享過(guò)程中，形成黨委、政府、社會(huì)組織和公眾等立體多維、多元互補(bǔ)的新局面，其蘊(yùn)含的深層次的創(chuàng)新和變革在于：堅(jiān)持以人民為中心、合作共治、公平正義等基本價(jià)值取向，倡導(dǎo)一種網(wǎng)絡(luò)化的治理體系，強(qiáng)調(diào)各治理主體相互關(guān)系、資源優(yōu)化與互動(dòng)方式的有序化。其運(yùn)作的基本路徑是建立在市場(chǎng)原則、公共利益、社會(huì)認(rèn)同之上的廣泛的協(xié)商合作。從這一視角來(lái)看，構(gòu)建市縣之間競(jìng)爭(zhēng)、合作、共享的新型關(guān)系意義重大。

（一）構(gòu)建新型市縣關(guān)系，讓城鄉(xiāng)人民共享改革發(fā)展成果是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求

長(zhǎng)期存在和運(yùn)行的城鄉(xiāng)二元制度，造成我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)。為了改變這一狀況，20世紀(jì)80年代初，我國(guó)開始陸續(xù)推行市管縣體制，其初衷是在地級(jí)市的影響和帶動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同進(jìn)步。當(dāng)時(shí)，無(wú)論學(xué)界還是地方政府，對(duì)這一體制都給予了很高的評(píng)價(jià)和期望，認(rèn)為這是符合中國(guó)實(shí)際的能夠?qū)崿F(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制模式。但從這一體制后來(lái)運(yùn)行的實(shí)際效果看，這項(xiàng)改革雖然取得了一定的成效，對(duì)推進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了積極的作用，使一些區(qū)域中心城市迅速發(fā)展起來(lái)，但城鄉(xiāng)共同發(fā)展進(jìn)步的狀況不僅沒(méi)有出現(xiàn)，反而隨著時(shí)間的推移，差距進(jìn)一步拉大。市管縣體制下的“市卡縣、市壓縣、市吃縣”的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，城市在犧牲農(nóng)村利益的基礎(chǔ)上迅速發(fā)展，大批農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城，農(nóng)業(yè)荒廢，鄉(xiāng)村衰落、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響。

客觀地講，無(wú)論城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，其生活水平在改革開放40年來(lái)都有了大幅度提高，但是，發(fā)展的不均衡和收入分化的狀況卻令人擔(dān)憂。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2018年公布的最新數(shù)據(jù)顯示：2017年，全國(guó)居民人均可支配收入25974元，其中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36396元，農(nóng)村居民人均可支配收入13432元，城鄉(xiāng)居民人均收入倍差2.71。按照每人每年2300元（2010年不變價(jià)）的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2017年，年末農(nóng)村貧困人口3046萬(wàn)人。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明我們目前在發(fā)展的普惠程度上依然存在較大差距。因此，通過(guò)政策、體制、機(jī)制等方面的改革和創(chuàng)新，尤其是地方府際關(guān)系和城鄉(xiāng)之間行政隸屬關(guān)系的改革和重構(gòu)，釋放農(nóng)村縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，助力鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村共同繁榮進(jìn)步，使城鄉(xiāng)人民能夠共享改革發(fā)展的成果意義重大。正如習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，在走向共同富裕的道路上，決不能丟了農(nóng)村這一頭，“讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，是我們黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)。”

（二）構(gòu)建新型市縣關(guān)系，使區(qū)域公共事務(wù)走向良性治理是新時(shí)代社會(huì)治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義

鑒于對(duì)市管縣體制的眾多詬病，2002年開始，省直管縣改革作為我國(guó)行政體制改革一種重要探索在國(guó)家層面被正式提上日程。迄今為止，大致經(jīng)歷了三輪較大規(guī)模的改革。從近年來(lái)各地的試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，改革探索在提高行政效率、釋放縣域發(fā)展活力、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮出了一定的優(yōu)勢(shì)和成效。例如，河南10個(gè)試點(diǎn)縣（市）在“十二五”期間的各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)都位居領(lǐng)先地位。其中，鞏義市GDP總量長(zhǎng)期穩(wěn)居全省縣（市、區(qū)）級(jí)第一位，長(zhǎng)垣縣年均GDP增速穩(wěn)居全省縣（市、區(qū)）級(jí)首位等。這些成績(jī)有目共睹，但新的體制創(chuàng)新變革涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)等許多方面的改革和創(chuàng)新性政策的廣泛釋放，這些改革和創(chuàng)新性政策出自不同角度，可能均有合理性，但相互之間也可能有沖突。因?yàn)槿狈γ鞔_的價(jià)值引導(dǎo)，各地的實(shí)踐有些雜亂無(wú)章。尤其是改革進(jìn)入行政省直管后，由于突破了原有體制藩籬，市縣關(guān)系從根本上發(fā)生了變化，再加上相關(guān)配套措施落實(shí)不到位，市、縣矛盾更加凸顯，部分地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)加劇和公共服務(wù)領(lǐng)域的有效合作不足等問(wèn)題，“這兩大問(wèn)題相互作用，使各方政府在互動(dòng)中陷入一種惡性循環(huán)而難以自拔?！?/p>

這些問(wèn)題不僅影響著省直管縣改革的實(shí)際進(jìn)程和效果，使人們對(duì)省直管縣改革的發(fā)展定位和前景產(chǎn)生種種誤解和懷疑，也嚴(yán)重影響著區(qū)域公共事務(wù)治理的績(jī)效。因此，在改革步入深水區(qū)的情況下，必須明確其價(jià)值層面的目標(biāo)追求：即要通過(guò)管理體制創(chuàng)新，發(fā)揮市、縣的比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村托底、把根基筑牢，最終實(shí)現(xiàn)市縣協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)互動(dòng)、融合共享發(fā)展的新格局。當(dāng)前，堅(jiān)持這一戰(zhàn)略愿景，回應(yīng)現(xiàn)代公共治理更加開放多元的需求，構(gòu)建新型市縣關(guān)系，充分激發(fā)市縣政府乃至更多的區(qū)域治理主體參與的積極性，使它們?cè)谑袇^(qū)治理、環(huán)境保護(hù)、流動(dòng)人口管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事務(wù)中依靠談判協(xié)商、對(duì)話合作、溝通交流等方式展開合作，形成區(qū)域性公共事務(wù)治理的“公共能量場(chǎng)”，促進(jìn)市縣轄區(qū)、區(qū)域性的公共事務(wù)走向良性治理，這既是破解市縣關(guān)系治理困境的關(guān)鍵所在，也是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

二、當(dāng)前市縣關(guān)系處理中存在的主要問(wèn)題

一般而言，組織間關(guān)系屬性表現(xiàn)為分立性、抗衡性、友善性、融合性，這些關(guān)系可能會(huì)因內(nèi)部收益與外部效應(yīng)的不同，呈現(xiàn)出良性、中性、惡性幾種形態(tài)。省直管縣改革中，隨著市縣間行政隸屬關(guān)系的逐漸弱化和消解，直管縣與原所屬地級(jí)市關(guān)系發(fā)展處理中出現(xiàn)很多問(wèn)題，市縣關(guān)系有向惡性競(jìng)爭(zhēng)、無(wú)序、對(duì)抗發(fā)展的趨勢(shì)。對(duì)此，必須予以高度重視。

（一）市對(duì)縣支持力度減弱，市縣彼此競(jìng)爭(zhēng)傾向明顯

省直管縣改革向縱深發(fā)展，將不可避免地打破市縣之間原有的行政隸屬關(guān)系，使市和縣由原來(lái)的不對(duì)等的上下級(jí)關(guān)系，變成平起平坐的同級(jí)關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，兩者作為地位平等的競(jìng)爭(zhēng)者，出于政府自身的利益，彼此競(jìng)爭(zhēng)加劇，分庭抗禮的傾向日益明顯，這就背離了改革的初衷。就地級(jí)市政府來(lái)說(shuō)，改革對(duì)其利益和權(quán)力觸動(dòng)較大，不僅大大減少了地級(jí)市的財(cái)政收入，壓縮了地級(jí)市政府運(yùn)用行政權(quán)力的空間，而且日益發(fā)展壯大的直管縣也直接影響著地級(jí)市在區(qū)域發(fā)展中的中心地位和作用。因此，市對(duì)縣的支持力度隨著改革的深入推進(jìn)不斷弱化，有的地級(jí)市甚至在可能的范圍內(nèi)，運(yùn)用各種手段對(duì)直管縣發(fā)展進(jìn)行限制。比如，省直管后，地級(jí)市對(duì)縣的財(cái)政扶持力度大大降低，一些原本由省、市、縣級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目，由于市級(jí)政府中斷了資金，導(dǎo)致無(wú)法運(yùn)行，被迫流產(chǎn)。另外，在權(quán)力下放的過(guò)程中，一些地級(jí)市也采取選擇性放權(quán)的應(yīng)對(duì)策略，對(duì)于與自身利益密切相關(guān)的權(quán)力抓緊不放，只下放一些虛權(quán)。從直管縣政府來(lái)說(shuō)，政治地位的提升，使它們有了更多的話語(yǔ)權(quán)，為了自身的發(fā)展，它們也會(huì)主動(dòng)尋找各種機(jī)會(huì)參與到同省轄市政府的各種競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)中。例如，省直管后，在地區(qū)招商引資活動(dòng)中，市縣會(huì)為爭(zhēng)取同一個(gè)項(xiàng)目，故意競(jìng)相降低投資門檻，甚至置區(qū)域整體發(fā)展和規(guī)劃于不顧，重復(fù)建設(shè)。這些行為如果不加以規(guī)范和協(xié)調(diào)，必然會(huì)導(dǎo)致非理性的惡性競(jìng)爭(zhēng)和地方保護(hù)主義蔓延。在這種情況下，市縣資源很難達(dá)成共享。

（二）政府間協(xié)調(diào)難度加大，治理成本上升

改革進(jìn)入到行政省直管后，各級(jí)政府和部門在權(quán)力的下放、對(duì)接、運(yùn)行和監(jiān)管方面出現(xiàn)一系列問(wèn)題。一些地級(jí)市不僅下放權(quán)力，順便把本該承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任也一并推掉。一些試點(diǎn)縣要維持同“兩個(gè)婆婆”的關(guān)系，政府間工作協(xié)調(diào)難度加大，行政成本上升。首先，條塊關(guān)系協(xié)調(diào)不暢。條塊關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是縱橫交錯(cuò)的府際關(guān)系。伴隨著改革的推進(jìn)，條塊管理體制內(nèi)在的矛盾充分顯現(xiàn)出來(lái)?！皸l條”注重自上而下強(qiáng)有力的推行政策，追求上下一致和暢通無(wú)阻?！皦K塊”注重一級(jí)地方政府權(quán)力的相對(duì)獨(dú)立完整，追求橫向協(xié)調(diào)和配合。從縱向條條管理來(lái)看，縣轄部門在人、財(cái)、物等方面仍受制和依賴于市轄部門，其無(wú)法擺脫市轄部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)。從橫向塊塊管理來(lái)看，雖然地方政府擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但因?yàn)槿狈θ耸氯蚊鼨?quán)和實(shí)際管理權(quán)，無(wú)法影響人事和資金等核心利益，因此其對(duì)一些垂直管理部門并不能起到真正的領(lǐng)導(dǎo)和管理作用?！罢畽?quán)限的條條分解和塊塊分割所形成的權(quán)力壁壘加劇了組織的異質(zhì)程度，造成了政府統(tǒng)籌能力的弱化和相互之間協(xié)作機(jī)制的缺漏。”，這給實(shí)際工作帶來(lái)很多麻煩，也增加了改革試點(diǎn)工作的不確定性。一些垂直管理部門或者感覺(jué)左右為難，無(wú)所適從，或者借口對(duì)政策拿捏不準(zhǔn)，拖沓推諉。其次，各級(jí)政府部門在改革中的對(duì)接、溝通、協(xié)調(diào)不暢。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些縣級(jí)部門對(duì)于新增加的權(quán)力和工作還不能充分熟悉和適應(yīng)，一些省轄部門又經(jīng)常固守原有工作模式，要求地級(jí)市提供相關(guān)文件、證明等，而一些沒(méi)有下放到縣的管理審批事務(wù)，縣級(jí)部門仍無(wú)法繞過(guò)地級(jí)市的管理，還需要到市里辦理。各級(jí)政府、政府各部門之間協(xié)調(diào)難度加大，使內(nèi)耗沖突不斷，治理成本上升。

（三）區(qū)域結(jié)構(gòu)碎片化，公共服務(wù)有效供給困難

在區(qū)域發(fā)展過(guò)程中，會(huì)基于歷史傳統(tǒng)、資源特征等形成特定的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及區(qū)域規(guī)劃。長(zhǎng)期運(yùn)行的市管縣體制，在這些結(jié)構(gòu)的形成和穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要的作用。由于地級(jí)市在區(qū)域發(fā)展中居于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，地級(jí)市和縣在公共服務(wù)方面很容易形成一個(gè)統(tǒng)一完整的系統(tǒng)。省管縣后，由于行政管理體制的變化，市與縣之間原本密切的聯(lián)系出現(xiàn)壁壘和中斷，整個(gè)區(qū)域內(nèi)固有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)構(gòu)等方面的平衡被打破，一體化的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)也呈現(xiàn)碎片化、無(wú)序化。這不僅降低了公共資源配置的效率，也使一些涉及整個(gè)區(qū)域的大范圍的公共服務(wù)出現(xiàn)供給風(fēng)險(xiǎn)。例如，市管縣體制下，跨縣公交、抗旱救災(zāi)、區(qū)域供水等公共事務(wù)，一般由市級(jí)政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，整個(gè)區(qū)域內(nèi)地方政府和部門協(xié)同完成。省管縣體制下，地級(jí)市和縣的利益和權(quán)力分化，縣一級(jí)的財(cái)政直接聯(lián)系到省，市級(jí)政府在區(qū)域中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)喪失，自身財(cái)政也被削弱，資源調(diào)配統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力下降，因此無(wú)法承擔(dān)或根本不愿意再承擔(dān)這些責(zé)任和職能。而縣級(jí)政府即使想在區(qū)域公共服務(wù)方面有所作為，也受制于自身的財(cái)力和技術(shù)能力，難以有大的作為。另外，財(cái)政劃撥和管理對(duì)接的滯后和不到位，政府間摩擦扯皮不斷，又進(jìn)一步加劇和惡化了這一狀況，使一些原本就沒(méi)人樂(lè)意提供的公共服務(wù)供給更加困難，從而給整個(gè)區(qū)域發(fā)展和人民生活造成一系列麻煩和問(wèn)題。

三、導(dǎo)致市縣關(guān)系惡化的主要原因

當(dāng)前市縣關(guān)系問(wèn)題的出現(xiàn)，既與體制改革創(chuàng)新過(guò)程中相關(guān)制度的缺乏和府際關(guān)系治理的滯后有關(guān)，也與政府由于其“經(jīng)濟(jì)人”特征而采取的策略選擇密不可分。

（一）缺乏完善的區(qū)域治理和協(xié)調(diào)機(jī)制

理想狀態(tài)下，完善的區(qū)域治理和協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該涵蓋市場(chǎng)、政府、社會(huì)、空間四個(gè)方面。市場(chǎng)機(jī)制依賴區(qū)域開放和完善的市場(chǎng)體系，在市場(chǎng)規(guī)律的作用下，使資源在區(qū)域中進(jìn)行合理配置和自由流動(dòng);政府機(jī)制主要通過(guò)權(quán)力配置與利益分配實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)。社會(huì)機(jī)制主要依靠公眾的廣泛參與而搭建有效的治理平臺(tái)，彌補(bǔ)政府失靈與市場(chǎng)失靈存在的缺陷，使區(qū)域治理成為一種多元主體共同參與的社會(huì)進(jìn)程?？臻g機(jī)制主要通過(guò)戰(zhàn)略引導(dǎo)，對(duì)各區(qū)域的功能定位、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極、區(qū)域空間聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等進(jìn)行合理規(guī)劃和布局，使它們?cè)诤侠矸止さ幕A(chǔ)上形成緊密的相互聯(lián)系。省直管縣改革的初衷是實(shí)現(xiàn)市縣的協(xié)調(diào)發(fā)展，但是由于受傳統(tǒng)的行政管理體制慣性和單一的科層治理模式的影響，政府在區(qū)域治理和發(fā)展中一直占據(jù)主導(dǎo)地位，市場(chǎng)、社會(huì)等其它主體在區(qū)域治理中的參與和作用發(fā)揮相對(duì)十分有限，市縣合作和區(qū)域共治缺乏明確的規(guī)則規(guī)定，從而制約了市縣間合作共贏關(guān)系的發(fā)展。在對(duì)一些試點(diǎn)地區(qū)走訪調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，在直管后，省級(jí)政府調(diào)動(dòng)很多資源來(lái)大力推進(jìn)試點(diǎn)工作，大量事項(xiàng)被臨時(shí)分派給省直各部門，而這些工作可能原本無(wú)關(guān)其本職工作。由于管理幅度突然大大增加，省直部門疲于應(yīng)付，對(duì)市縣監(jiān)管和可能出現(xiàn)的矛盾的協(xié)調(diào)心有余而力不足。雖然有些省份也成立了垂直化的臨時(shí)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制如聯(lián)席會(huì)議等以對(duì)市縣之間的摩擦進(jìn)行協(xié)調(diào)，但由于其是一種比較松散的協(xié)調(diào)議事機(jī)制，實(shí)際上很難應(yīng)對(duì)和處理日常發(fā)生的大量的需部門間協(xié)調(diào)的事項(xiàng)。區(qū)域治理結(jié)構(gòu)不完整和協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，使市縣間的關(guān)系處理缺乏緩沖區(qū)，惡性競(jìng)爭(zhēng)行為難以避免。

（二）政府作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的利益博弈

以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派把理性“經(jīng)濟(jì)人”這一假設(shè)運(yùn)用于政府行為的分析中。盡管對(duì)公共選擇理論學(xué)術(shù)界至今仍存在很大爭(zhēng)議，但其中的分析視角和結(jié)論對(duì)于我們理性看待和分析政府行為還是提供了一個(gè)觀察的視角。地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”特征最突出的表現(xiàn)就是地方保護(hù)主義，即地方政府在行政中更多地考慮其自身利益，更多地追求本地區(qū)的發(fā)展，從而引起不同地區(qū)利益的分化，形成地方保護(hù)主義。省直管縣改革后，各層級(jí)的政府在新的制度創(chuàng)新中利益目標(biāo)（權(quán)益、地位、既得經(jīng)濟(jì)利益等）出現(xiàn)差異，這種差別決定了其在制度創(chuàng)新和變革中的態(tài)度和行為，因而面對(duì)同一問(wèn)題，出現(xiàn)一方積極、熱情，一方冷漠甚至反對(duì)的態(tài)度就不難理解。在這樣的情況下，由于各方對(duì)于區(qū)域公共事務(wù)治理缺乏足夠的動(dòng)力，合作便會(huì)成為奢談，也難以形成真正的區(qū)域共建共治共享的治理格局。

（三）規(guī)范性制度的缺失

制度是一種稀缺性的資源，是一個(gè)非常重要的經(jīng)濟(jì)變量。制度能夠降低交易費(fèi)用，為合作創(chuàng)造條件，是組織系統(tǒng)有效、穩(wěn)定運(yùn)行的前提。制度缺失或制度安排的不協(xié)調(diào)會(huì)造成組織的混亂與低效率。一定的市縣關(guān)系的形成，離不開相應(yīng)的制度和制度環(huán)境，市縣關(guān)系的合法和良性發(fā)展，需要有規(guī)范性的制度予以保障。省直管縣體制創(chuàng)新是從我國(guó)地方政府的探索開始的，屬于誘致性制度變遷，現(xiàn)在依然處于政策試點(diǎn)期。國(guó)家層面雖多次肯定，但并未形成全國(guó)性的政策，地方層面在推行過(guò)程中多依據(jù)籠統(tǒng)性的文件規(guī)定或一些指導(dǎo)意見(jiàn)，而非剛性的法律和實(shí)質(zhì)性的制度規(guī)定。關(guān)于市、縣權(quán)責(zé)的轉(zhuǎn)型與定位，市、縣級(jí)別地位等都缺乏明確清晰的規(guī)定。因此，改革過(guò)程中存在著很大的隨意性和不確定性。市級(jí)政府千方百計(jì)要守住自己的既有利益，縣級(jí)政府想要發(fā)展獲取新的利益，雙方推諉扯皮與內(nèi)耗明顯。另外，創(chuàng)新性的制度和現(xiàn)有的制度環(huán)境之間缺乏耦合，制度之間的不銜接、不配套也進(jìn)一步加劇了市縣關(guān)系處理中的沖突和混亂。

四、以共建共治共享理念為引領(lǐng)。優(yōu)化和重構(gòu)新型市縣關(guān)系機(jī)制創(chuàng)新

省直管后，舊的市縣關(guān)系被打破，如何去構(gòu)建一種在平等基礎(chǔ)上的互利共贏、競(jìng)爭(zhēng)、合作、共享的新型市縣關(guān)系應(yīng)該成為當(dāng)前和下一步政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行的焦點(diǎn)。在20多個(gè)省出臺(tái)的關(guān)于省直管縣的改革方案和意見(jiàn)中，幾乎難以找到關(guān)于府際合作特別是市縣合作問(wèn)題的相關(guān)規(guī)定。面對(duì)市縣關(guān)系惡化的現(xiàn)狀，很多市縣感覺(jué)既缺乏心理準(zhǔn)備，也缺乏應(yīng)對(duì)之策。筆者認(rèn)為，以共建共治共享理念為引領(lǐng)，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)市縣融合發(fā)展、協(xié)同治理，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不受影響，這是深化省直管縣改革的路徑所在，也是制度創(chuàng)新真正的價(jià)值所在。

（一）厘清地級(jí)市與直管縣責(zé)權(quán)利關(guān)系，促進(jìn)市縣關(guān)系制度化

依法行政是優(yōu)化府際關(guān)系、實(shí)現(xiàn)區(qū)域良性治理的重要保證。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在區(qū)域治理立法，如政府間關(guān)系法、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與合作法等方面存在空白和缺失。從憲法和地方組織法的規(guī)定來(lái)看，在關(guān)于各級(jí)政府職責(zé)要求上，基本遵循上下一致的“職責(zé)同構(gòu)”，表述上非?；\統(tǒng)。換句話說(shuō)，政府間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系缺乏清晰明確的界定和劃分，這無(wú)法滿足國(guó)家和社會(huì)治理的法治化、現(xiàn)代化要求。因此，重構(gòu)新型市縣關(guān)系，進(jìn)一步厘清地級(jí)市與試點(diǎn)縣責(zé)權(quán)利關(guān)系，促進(jìn)市縣關(guān)系制度化、法治化勢(shì)在必行。其一，進(jìn)一步完善憲法和政府組織法。將制定省直管縣改革及府際關(guān)系相關(guān)法律法規(guī)提上日程，盡快通過(guò)立法過(guò)程出臺(tái)“政府間關(guān)系法”“市縣關(guān)系法”，為市縣關(guān)系良性發(fā)展提供合法性和剛性支持。其二，系統(tǒng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)傾斜性放權(quán)向制度性定權(quán)的轉(zhuǎn)變。要對(duì)縣級(jí)政府的能力進(jìn)行考察，對(duì)其下放的權(quán)力要與其能力相匹配，同時(shí)對(duì)權(quán)力下放的標(biāo)準(zhǔn)與程序作出詳細(xì)規(guī)定，避免主觀隨意性。那些國(guó)家有關(guān)部門規(guī)定須經(jīng)地級(jí)市審核、審批的事項(xiàng)，可以考慮通過(guò)委托或授權(quán)的方式下放到縣。其三，弱化“城鄉(xiāng)合治”，對(duì)市縣的功能重新進(jìn)行法律上的厘定。地級(jí)市主要職能是管理城市，在履行好為城市居民提供公共服務(wù)職責(zé)的同時(shí)，還要充分發(fā)揮在區(qū)域性協(xié)同治理中的區(qū)域一體、輻射帶動(dòng)功能。試點(diǎn)縣政府主要對(duì)縣域居民負(fù)責(zé)，在合理擴(kuò)充經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理權(quán)時(shí)，承擔(dān)的職能應(yīng)重點(diǎn)放在執(zhí)行政策、壯大縣域經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展、振興鄉(xiāng)村方面。在應(yīng)對(duì)和解決跨域的公共問(wèn)題和公共服務(wù)時(shí)，要對(duì)各自的責(zé)、權(quán)、利邊界進(jìn)行明確，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行平等合作。

（二）構(gòu)建地級(jí)市與直管縣利益分享和成本分擔(dān)機(jī)制，協(xié)調(diào)市縣利益關(guān)系

行政省直管后，市縣之間既有基于平等地位的相互競(jìng)爭(zhēng)性，也有基于地緣、資源等的相互依賴性，這雙重特性使市縣間建立平等、競(jìng)爭(zhēng)、合作、共享新型關(guān)系成為可能。當(dāng)然，這種可能性要真正成為現(xiàn)實(shí)，離不開公平合理的利益分享、利益補(bǔ)償和成本分擔(dān)機(jī)制。其一，平衡不同利益主體在改革過(guò)程中的制度創(chuàng)新凈收益，使收益差距控制在合理和各方可接受的范圍內(nèi)。省級(jí)政府應(yīng)調(diào)整收入共享比例，均衡市縣發(fā)展實(shí)力，有效激活各參與主體的積極性和能動(dòng)性。省直管縣改革的目的是發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，因此，在財(cái)政上向縣級(jí)傾斜，加大幫扶力度，這是肯定的，但在發(fā)展縣域的同時(shí)不能置地級(jí)市于不顧?？紤]到地級(jí)市在改革中利益流出較大，發(fā)展受到一定程度的沖擊，因此要通過(guò)增加轉(zhuǎn)移性支付等手段彌補(bǔ)市級(jí)在改革中的“財(cái)政損失”。其二，加大對(duì)市級(jí)在區(qū)域性公共事務(wù)治理中的成本補(bǔ)償。由于技術(shù)、資源等方面的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，中心城市在區(qū)域發(fā)展中承擔(dān)著較大的責(zé)任，要通過(guò)合理的補(bǔ)償機(jī)制對(duì)市級(jí)政府的支出進(jìn)行彌補(bǔ)。另外，由于地級(jí)市收益降低，因此也要合理安排市級(jí)應(yīng)該承擔(dān)的各種轉(zhuǎn)移支付與相關(guān)配套資金比重，做到事權(quán)與支出責(zé)任真正相互匹配。其三，試點(diǎn)縣可以主動(dòng)向地級(jí)市購(gòu)買公共服務(wù)，也可以運(yùn)用分擔(dān)成本的方式，以此促進(jìn)雙方的合作。比如質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)、檢疫、食品藥品監(jiān)督管理等，這些服務(wù)并非縣級(jí)的核心職能，而且在設(shè)備和人才投入方面要求非常高，試點(diǎn)縣在承擔(dān)這些職能方面存在著較大困難，因此可以通過(guò)向地級(jí)市購(gòu)買或共擔(dān)成本的方式來(lái)完成。這樣既減輕了試點(diǎn)縣的壓力，又提高了地級(jí)市的資源、人才、設(shè)備、技術(shù)利用效率，增進(jìn)了市縣資源的共享。

（三）構(gòu)建地級(jí)市與直管縣協(xié)商合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縣市協(xié)調(diào)發(fā)展

共建共治共享的深刻內(nèi)涵在于三者不可被孤立和割裂來(lái)看待，責(zé)任與權(quán)利對(duì)等，共享融于共建、共治之中。在共建共治共享中培育新型市縣關(guān)系，需要構(gòu)建協(xié)商合作機(jī)制。其一，省里要統(tǒng)籌安排。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面，特別是那些具有普惠性的道路、水利、電力等，要在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行均衡配置，做到同向發(fā)展，規(guī)避可能引起地級(jí)市與試點(diǎn)縣發(fā)展的“新反差”問(wèn)題和新矛盾出現(xiàn)。地級(jí)市和試點(diǎn)縣要著眼于自身資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展，避免“單打獨(dú)斗”而帶來(lái)的同質(zhì)化。“防止重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)市場(chǎng)要素的合理配置和自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展?！逼涠?，要從政府與市場(chǎng)關(guān)系這一更大的系統(tǒng)中綜合考量市縣關(guān)系。淡化體制性因素在市縣關(guān)系中的作用，在區(qū)域分工、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置方面，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用。既要實(shí)現(xiàn)縣域發(fā)展，又要使地級(jí)市的輻射帶動(dòng)作用充分彰顯，在堅(jiān)持市縣協(xié)調(diào)發(fā)展的價(jià)值追求中使市縣競(jìng)爭(zhēng)、合作、共享的良性關(guān)系得以運(yùn)行。其三，要構(gòu)建多元合作治理機(jī)制。為推動(dòng)區(qū)域利益優(yōu)化，增進(jìn)社會(huì)效益，可以嘗試建立多種方式的市縣合作。例如，可以從一些非正式的信息分享、共同戰(zhàn)略、地方行政聯(lián)絡(luò)會(huì)議等開始，在時(shí)機(jī)成熟后，通過(guò)正式的府際協(xié)議，契約外包、組建共同機(jī)關(guān)等，開展穩(wěn)定的長(zhǎng)期的合作關(guān)系，甚至“應(yīng)超越體制內(nèi)的市縣雙方擴(kuò)展到包含體制外的NGO、企業(yè)、公民等參與的多主體系統(tǒng)，借助于協(xié)同共治及網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制，形成區(qū)域治理中多主體間的多元性互動(dòng)與網(wǎng)絡(luò)化關(guān)聯(lián)?！蓖ㄟ^(guò)這種社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)，即建立在廣泛協(xié)商基礎(chǔ)上的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性治理。

（四）構(gòu)建地級(jí)市與直管縣信任機(jī)制，增進(jìn)市縣合作共識(shí)

多個(gè)參與主體之間的友好合作，地方多元社會(huì)治理的運(yùn)行，離不開信任資本為特征的社會(huì)資本的推動(dòng)。一般而言，社會(huì)資本概指社會(huì)組織所具有的一些特征（信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)等）。這些元素能夠助推各個(gè)參與主體協(xié)調(diào)行動(dòng)，從而提高社會(huì)的治理效能。在政府間的合作博弈中，信任還能穩(wěn)定未來(lái)預(yù)期，降低交易成本，減少機(jī)會(huì)主義行為。政府主導(dǎo)的區(qū)域多元治理主體可以在長(zhǎng)期合作中培育和積累互惠規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，反過(guò)來(lái)，這些社會(huì)資本又可以強(qiáng)化和加深他們之間的合作，從而形成良性的循環(huán)。因此，以信任為主的社會(huì)資本是市縣合作共享發(fā)展的必不可少的粘合劑。為此，應(yīng)進(jìn)一步明確地方政府治理的共同愿景，強(qiáng)化區(qū)域“共同利益”，培育“公共精神”。公共精神不僅意味著愛(ài)，也意味著責(zé)任，在共同利益的基礎(chǔ)上形成共同的責(zé)任，提升相互之間的信任度、包容度，你死我活式的惡性競(jìng)爭(zhēng)就沒(méi)有存在的基礎(chǔ)和空間。就如美國(guó)著名學(xué)者曼斯布里奇所言：“如果我通過(guò)移情使你的利益也成為我自己的利益，那么我就更不可能會(huì)以危害你的方式行為。如果我使集體的利益也成為我自己的利益，那么我就會(huì)為了那種利益而打造我的個(gè)人利益。如果我信奉一條因某種原因而規(guī)定合作的原則，那么我就會(huì)為了責(zé)任而打造自身的利益。”當(dāng)前，在改革的深化發(fā)展階段，市縣公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)者都應(yīng)擯棄舊有本位主義的狹隘觀念，淡化并超越行政界線，樹立區(qū)域命運(yùn)共同體意識(shí)，增進(jìn)對(duì)于平等、競(jìng)爭(zhēng)、共建、合作、共享的新型市縣關(guān)系可能達(dá)成的社會(huì)效用目標(biāo)的認(rèn)知與共識(shí)，堅(jiān)持榮辱與共、利弊共擔(dān)、責(zé)任共負(fù)，共同構(gòu)筑分工協(xié)助、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利、共同發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。地級(jí)市作為區(qū)域中心城市，應(yīng)發(fā)揮好在區(qū)域性公共事務(wù)治理中的輻射、處置和協(xié)調(diào)作用，試點(diǎn)縣應(yīng)在自己能力和職責(zé)范圍內(nèi)，配合地級(jí)市工作，共同推動(dòng)區(qū)域性公共事務(wù)走向良性治理。