“三共”理念下我國城市社區(qū)治理政策創(chuàng)新研究

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城市社區(qū)治理工作也面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)。而黨的十九大報(bào)告明確提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，為未來我國城市社區(qū)治理指明了發(fā)展方向。因此，有必要基于“三共”理念，對城市社區(qū)治理政策進(jìn)行創(chuàng)新，提升城市社區(qū)治理的能力和水平。

關(guān)鍵詞：共建共治共享；社區(qū)治理；政策創(chuàng)新

一、引言

隨著改革開放所帶來的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，各類社會資源和社會資本向城市加速匯集，給城市發(fā)展帶來了充足動力，但同時也造成了城市社區(qū)治理的巨大成本和難題。[1]當(dāng)前，我國城市社區(qū)治理的發(fā)展目標(biāo)，便是黨的十九大報(bào)告明確提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，本文以重慶市為例，深入剖析“三共”治理理念的具體內(nèi)涵，結(jié)合當(dāng)前重慶市在社區(qū)治理中的實(shí)際，以此為依據(jù)提出科學(xué)合理且具有創(chuàng)新性的城市社區(qū)治理政策。

二、“三共”理念的內(nèi)涵

所謂“共建共治共享”，就是指在社會在處理公共事務(wù)或提供給公共服務(wù)的過程中，在強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化特征的同時，鼓勵和引導(dǎo)社會組織、民間組織、基層群眾自治組織在各個領(lǐng)域積極合作，努力實(shí)現(xiàn)各主體間的良性互動，最終達(dá)到“善治”的目標(biāo)，而治理的成果由各主體共同享有。

具體而言，共建即共同參與社會建設(shè)，共建主要包括三個方面的內(nèi)容：社會事業(yè)建設(shè)、社會法治建設(shè)以及社會力量建設(shè)；共治即共同參與社會治理，主要從改善多元治理、支持社會力量在供給側(cè)發(fā)力、發(fā)展基層自治能力三個方面體現(xiàn)；共享即共同享有治理成果，治理成果既包括經(jīng)濟(jì)成果，也包括生態(tài)成果、文化成果、政治成果等。[2]

三、“三共”理念下城市社區(qū)治理的角色定位及其運(yùn)行機(jī)制分析

（一）社區(qū)黨組織——社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心

黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。城市社區(qū)的建設(shè)、發(fā)展和穩(wěn)定，無疑是執(zhí)政黨鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的一個最重要內(nèi)容。社區(qū)黨組織是黨的路線、方針、政策的執(zhí)行者、社區(qū)政治生活和社會生活的組織者和直接參與者、居民群眾根本利益的代表者。因此，加強(qiáng)社區(qū)黨建，把黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮到社區(qū)，就是增強(qiáng)黨在城市中的階級基礎(chǔ)和擴(kuò)大黨在城市中的群眾基礎(chǔ)。

在“三共”治理理念下，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變角色定位，需要從三個方面有所作為：一是在“共建”方面，黨應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)社會法治建設(shè)和社會力量建設(shè)；二是在“共治”方面，社區(qū)黨組織應(yīng)該在城市社區(qū)治理中充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，組織各個社區(qū)治理主體積極參與到社區(qū)治理事務(wù)中，建立健全各主體的參與規(guī)則，領(lǐng)導(dǎo)其共同處理社區(qū)矛盾沖突；三是在“共享”方面，黨需要通過出臺各項(xiàng)普惠性政策，努力實(shí)現(xiàn)全體人民共享社區(qū)治理的豐碩成果，在社區(qū)治理中讓居民享受到均等化、專業(yè)化、信息化的社區(qū)服務(wù)。

（二）社區(qū)街道辦——社區(qū)治理的治理主體

街道辦事處是我國城市基層行政管理的末梢，是政府與社會的結(jié)合點(diǎn)，同時也是現(xiàn)階段我國城市社區(qū)治理的治理主體，在實(shí)際中承擔(dān)著城市管理、社區(qū)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、司法調(diào)解、社會治安等數(shù)十類任務(wù)。

基于“三共”理念，要發(fā)揮社區(qū)街道辦事處的社區(qū)治理主體作用，需要在以下幾個方面進(jìn)行：在“共建”方面，街道辦要積極參與到基層黨建和基層治理法治建設(shè)中，促使完善自身存在和運(yùn)作的法律依據(jù)；在“共治”方面，要意識到自身是社區(qū)治理中最重要的社區(qū)組織，要組織引導(dǎo)居委會、社會組織、居民投身治理工作之中，同時協(xié)調(diào)好自身與區(qū)政府、居委會、社會組織以及居民的關(guān)系；在“共享”方面，街道辦事處要轉(zhuǎn)變過去的行政領(lǐng)導(dǎo)角色定位，與各主體共同承擔(dān)基層社會治理工作，努力保障居委會及居民的民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)政治成果的共享。

（三）社區(qū)居委會——社區(qū)治理的協(xié)同主體

居委會是協(xié)同基層黨組織和基層政權(quán)組織實(shí)現(xiàn)社區(qū)“良治”的重要力量，同時也是我國獨(dú)有的體系完整、職能完善、并處于國家基層政府系統(tǒng)與居民家庭之間的基層群眾性自治組織。

在“三共”治理理念下，社區(qū)居委會要充分發(fā)揮社區(qū)治理協(xié)同主體的作用，從三個方面與各個治理主體實(shí)現(xiàn)良性互動：一是在“共建”方面，社區(qū)居委會要參與到基層黨建工作當(dāng)中，積極發(fā)展社區(qū)黨員，填補(bǔ)基層黨建工作的空缺；二是在“共治”方面，社區(qū)居委會作為基層群眾性自治組織，要發(fā)揮“橋梁”作用，組織廣大社區(qū)居民參與社區(qū)治理的各項(xiàng)事務(wù)中，讓更多的居民感受到社區(qū)治理的民主性，同時也要處理好自身與其他治理主體尤其是社區(qū)社會組織和社區(qū)街道辦的關(guān)系；三是在“共享”方面，居委會有權(quán)利代表廣大居民要求享受社區(qū)“良治”所帶來的治理成果，也有權(quán)利為自己的利益發(fā)聲，爭取法律支撐、運(yùn)作經(jīng)費(fèi)等等。

（四）社區(qū)社會組織——社區(qū)治理的治理載體

社會組織作為社區(qū)治理的重要主體之一，其本身具有的一定的民間性、非營利性、公益性、自治性和自愿性特征。相比較其他組織，社會組織在促進(jìn)社區(qū)居民參與和社會資本形成、社區(qū)利益訴訟與矛盾調(diào)解、社區(qū)氛圍與社區(qū)自治、基層民主和社區(qū)穩(wěn)定等方面有著明顯的優(yōu)勢。

在“三共”治理理念下，社區(qū)社會組織要發(fā)揮社區(qū)治理重要載體的作用，需要從三個方面做出努力：一在“共建”方面，社區(qū)社會組織要充分利用自身在基層民主建設(shè)中的獨(dú)特優(yōu)勢，組織更多居民參與社區(qū)治理；二是在“共治”方面，社區(qū)社會組織要投身社區(qū)治理工作，與其他主體共同處理社區(qū)矛盾沖突；三是在“共享”方面，社區(qū)社會組織要在治理新格局下充分行使話語權(quán)，積極爭取自己的合法權(quán)益，共享社會發(fā)展的成果。

（五）社區(qū)居民——社區(qū)治理的參與主體

在社區(qū)治理中公民是參與社區(qū)治理的主體，體現(xiàn)出公民的主體性，公民的主體性包括公共事務(wù)決策的主體性、治理事務(wù)的主體性、社區(qū)文化建設(shè)的主體性等。

在“三共”理念下，社區(qū)居民應(yīng)當(dāng)做到：在“共建”方面，居民要提高民主意識，投身新型社會治理格局的建設(shè)；在“共治”方面，居民應(yīng)積極參與社區(qū)治理工作，努力提升基層民主；在“共享”方面，居民要通過社區(qū)“良治”，享受到專業(yè)化、信息化、智能化的社區(qū)服務(wù)。

（六）“三共”理念下基層社會治理的運(yùn)行機(jī)制分析

從整體的運(yùn)行機(jī)制上來看，在“三共”理念指導(dǎo)下的基層社會治理模式下，社區(qū)黨組織、社區(qū)街道辦、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織以及社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)有序共同處理社區(qū)治理事務(wù)的狀態(tài)。具體而言：首先，街道黨工辦和社區(qū)黨組織在城市社區(qū)治理中是領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，在日常工作中始終領(lǐng)導(dǎo)著社區(qū)街道辦和社區(qū)居委會，同時社區(qū)街道辦和居委會中的黨員又是街道黨工辦和社區(qū)黨支部的組織構(gòu)成；其次，社區(qū)街道辦和社區(qū)居委會以及社區(qū)社會組織是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，居委會對街道辦的財(cái)政、權(quán)力依賴性縮小，居委會和社會組織將更多的將精力和時間投入到服務(wù)居民和實(shí)現(xiàn)自治上；再者，社區(qū)居民能夠積極主動地參與到居委會以及各類社會組織之中，為基層民主奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；最后，社區(qū)居委會和各類社會組織通力合作，努力為社區(qū)居民提供更好的便民服務(wù)和物業(yè)服務(wù)等。

圖1“三共”理念下基層社會治理的運(yùn)行機(jī)制

四、“三共”理念下重慶城市社區(qū)治理政策多源流模型分析

多源流理論是美國政策學(xué)家約翰·金登在1984年的著作《議程、備選方案與公共政策》中首先提出的理論，是在全面理性決策和漸進(jìn)主義基礎(chǔ)上，對科恩等人1972年提出的“垃圾桶模式”的修正。金登認(rèn)為政策議程存在三個源流：問題流、政策流和政治流。問題流、政策流和政治流都按照各自機(jī)制運(yùn)行，當(dāng)三大源流匯合時，就能打開政策之窗。政策之窗開啟是短暫的，需要把握確切時機(jī)，也離不開系統(tǒng)中的政策企業(yè)家，在充滿風(fēng)險(xiǎn)的政策創(chuàng)新過程中，政策企業(yè)家愿意投入時間、精力甚至金錢，致力于打破政策平衡，向其他人“兜售”自己中意的政策理念并力圖讓其變成新決策方案，促進(jìn)政策成型。[3]

城市社區(qū)治理問題所涉及的社會背景、偶然事件、行動者等多種影響因素與金登多源流模型的存在內(nèi)在邏輯一致性。因此，對于當(dāng)前我國城市社區(qū)治理領(lǐng)域，可以嘗試性地運(yùn)用金登多源流模型來解釋城市社區(qū)治理政策議程設(shè)置的種種問題，并為我國城市社區(qū)治理創(chuàng)新性政策的提出提供新的思路。

（一）問題源流

正如約翰·金登所說，問題不會天然的稱為政策議題，重要指標(biāo)、重大突發(fā)事件或現(xiàn)有項(xiàng)目的反饋等有助于將一些狀況有選擇性的被界定為社會問題。而在重慶基層社會治理的方面，主要是由一系列社區(qū)沖突和矛盾構(gòu)成了基本問題源流。

從2014年至2018年重慶市發(fā)生的主要社區(qū)沖突事件來看，重慶市的社區(qū)沖突在各個區(qū)（縣）均普遍存在，且沖突原因集中于居委會民主程序運(yùn)作不當(dāng)、街道辦事處不作為、社區(qū)建設(shè)施工擾民、物業(yè)公司監(jiān)管不力等。重慶市在近五年發(fā)生的各類社區(qū)沖突事件雖然沒有造成惡劣的社會影響，但在一定程度上反映出了重慶市在城市基層社會治理方面所存在的一些潛在問題，其中，居委會民主運(yùn)作程序問題顯得尤為突出。例如，在2010-2018年南岸區(qū)的眾多小區(qū)由于業(yè)委會選票造假、強(qiáng)行成立業(yè)委會、居委會“代理”業(yè)委會職權(quán)等，發(fā)生了多次社區(qū)沖突。究其原因，主要是在日常事務(wù)中作為基層社會治理主體的地方街道辦事處對居委會的監(jiān)督管理存在不足，相關(guān)規(guī)章制度沒有真正落地，致使居委會在行使職能的過程中沒有得到有效制約，小區(qū)業(yè)主的民主權(quán)利不能得到保障。

（二）政治流

根據(jù)金登的多源流模型理論，政治源流主要包括國民情緒、壓力集團(tuán)之間的利益競爭、國會意識形態(tài)變化以及政府的變更等等。[4] 而對于有別于西方政治體制的中國來說，執(zhí)政黨的執(zhí)政理念、政府的政策方針發(fā)揮著最主要的作用。

針對重慶市近年來城市社區(qū)治理存在的主要問題，黨委政府高度重視并提出了一系列政策文件。例如，1998年，中共重慶市委、重慶市人民政府發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的意見》；2000年，重慶市民政局發(fā)布了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)（民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見）的通知》；2007年，中共重慶市委、重慶市人民政府發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見》；2011年，重慶市人民政府發(fā)布《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011―2015年）的通知》）；2016年，重慶市人民政府發(fā)布《重慶市城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》；2018年，中共重慶市委、重慶市人民政府發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)施意見》等。

隨著我國國情的變化和社會體制改革的繼續(xù)深入，從1988年開始提出城市社區(qū)建設(shè)的一種宏觀概念，發(fā)展到2018年對城鄉(xiāng)社區(qū)治理作出全面、系統(tǒng)、深入部署，重慶市關(guān)于社區(qū)治理的文件在逐漸完善和健全。

（三）政策流

政策源流是專家學(xué)者提出政策方案的過程，在多源流模型中政策源流意味著問題的解決方案需要經(jīng)受技術(shù)可行性、價(jià)值可接受性、方案可操作性、財(cái)政預(yù)算等的考驗(yàn)。當(dāng)政策方案能夠通過以上幾方面的考驗(yàn)，越有助于政策議程的設(shè)置。當(dāng)問題被識別并得到社會中一部分人的關(guān)注時，圍繞這個問題的解決就會產(chǎn)生許多政策建議，這些政策建議就形成了政策源流。[5]政策源流產(chǎn)生于政策共同體，就重慶城市社區(qū)治理問題而言，政策共同體主要包括了政協(xié)委員和專家學(xué)者，他們通過對社區(qū)治理問題的分析研究，提出了一系列理性的、系統(tǒng)的意見主張。

2011年單清波等代表提出了《關(guān)于“加強(qiáng)和推進(jìn)社區(qū)建設(shè)促進(jìn)和諧社會構(gòu)建”的議案》，其在議案中指出：要解決當(dāng)前重慶市社區(qū)建設(shè)的問題和困難，必須大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，構(gòu)建和諧社區(qū)；2014年黃文等代表提出的關(guān)于修訂《重慶市社會治安綜合治理?xiàng)l例》的議案建議，根據(jù)新修訂的《刑法》、《刑事訴訟法》以及全國人大常委會《關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，修訂我市社會治安綜合治理?xiàng)l例；2015年，詹林提出《關(guān)于重慶市社區(qū)居委會工作管理用房建設(shè)審批管理的建議》；鄧雪梅在重慶市四屆人大四次會議上提出《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)范建設(shè)的建議》，并得到重慶市人民代表大會、重慶市民政局的復(fù)函。

五、“三共”理念下重慶城市社區(qū)治理政策創(chuàng)新

當(dāng)問題流、政策流和政治流三流匯合時，政策之窗便開啟。為了有效解決當(dāng)前重慶市關(guān)于城市社區(qū)治理的難題，就必須在“三共”理念指導(dǎo)下，進(jìn)行城市社區(qū)治理政策的創(chuàng)新。

（一）加快建立社區(qū)治理主體的溝通機(jī)制

從重慶市近些年來發(fā)生的各類社區(qū)沖突來看，當(dāng)前亟待建立社區(qū)治理主體間的良性溝通機(jī)制。當(dāng)社區(qū)發(fā)出沖突預(yù)警或社區(qū)沖突已發(fā)生后，首先需要讓沖突各方對其訴求得到表達(dá)或發(fā)泄，但主張得到表達(dá)并不完全代表訴求得到傾聽，傾聽需要沖突各方之間的相互交流溝通。通常，沖突方表達(dá)欲望越強(qiáng)烈、表達(dá)渠道越暢通，則對交流機(jī)制的需求越迫切。因此，需要建立社區(qū)治理主體良性溝通機(jī)制，這有助于沖突“可控地顯現(xiàn)”，從而發(fā)現(xiàn)沖突各方真正的關(guān)切點(diǎn)所在，以對癥下藥，為后續(xù)沖突化解做好鋪墊。[6]

（二）明確界定社區(qū)治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系

現(xiàn)階段，我國城市社區(qū)治理的立法工作存在嚴(yán)重滯后。這主要表現(xiàn)在，參與社區(qū)治理的各主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系沒有通過立法的形式明確劃分，導(dǎo)致了街道辦業(yè)務(wù)下放、居委會行政化、社會組織參與度低下等一系列問題。因此，為了避免權(quán)責(zé)關(guān)系模糊所帶來的負(fù)面影響，上級政府需要加快出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，進(jìn)一步明確界定社區(qū)治理各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，讓各治理主體在法律的框架之下各司其職、各盡其力、有序運(yùn)行。

（三）不斷強(qiáng)化社區(qū)治理主體的行為監(jiān)督

權(quán)力的行使需要有效的監(jiān)督來制約。為了減少社區(qū)治理過程中出現(xiàn)的“被民主”現(xiàn)象，就需要從三個方面對各個社區(qū)治理主體的行為進(jìn)行監(jiān)督：一是公民監(jiān)督，通過開通熱線、網(wǎng)上舉報(bào)等形式，切實(shí)保障居民對社區(qū)治理工作的監(jiān)督權(quán)；二是政府監(jiān)督，街道辦作為基層政府派出機(jī)關(guān)，必須對社區(qū)治理工作開展定期調(diào)研、抽查工作；三是執(zhí)政黨監(jiān)督，要充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨在社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)思想政治教育，嚴(yán)懲不良行為作風(fēng)。

參考文獻(xiàn)

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[2]馬慶鈺.準(zhǔn)確理解共建共治共享的內(nèi)涵[N].學(xué)習(xí)時報(bào)，2017-11-08（002）.

[3]朱亞鵬，肖棣文.政策企業(yè)家與社會政策創(chuàng)新[J].社會學(xué)研究，2014，29（03）：56-76+242.

[4]張建.多源流模型框架下的異地高考政策議程再分析[J].教育學(xué)報(bào)，2014，10（03）：69-78.

[5]約翰·金登.議程、備選方案和公共政策[M].丁煌，譯.北京：中國人民大學(xué)出版杜，2004.

[6]原珂.中國特大城市社區(qū)沖突與治理研究[D].南開大學(xué)，2016.

作者簡介

金萬鵬（1995-），男，浙江東陽市人，西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2017級公共政策專業(yè)碩士研究生。研究方向：公共文化。

（作者單位：1西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；

2西南大學(xué)三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心）