鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的基層社會治理

劉歡 張健

摘 要：袁家村旅游發(fā)展現(xiàn)狀揭示了基層政府、村委會以及多元產(chǎn)業(yè)對振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟文化的重要作用。調(diào)研過程表明，在袁家村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，基層政府和村委會的治理功能分別發(fā)揮了不同的作用，而多元產(chǎn)業(yè)成為袁家村旅游發(fā)展的支柱性基石。袁家村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的啟示是：共建共治共享是鄉(xiāng)村旅游美好發(fā)展的基本理念，也是基層社會治理的格局。

關鍵詞：鄉(xiāng)村旅游；共建共治共享；袁家村；基層社會治理

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）04-0094-03

黨的十九大報告提出要加快實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。位于陜西省咸陽市的“袁家村”關中印象體驗地，充分發(fā)揮共建共治共享治理理念，形成了陜西關中一帶擁有獨特內(nèi)涵的鄉(xiāng)村旅游品牌。

一、基層社會治理案例：袁家村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展

（一）袁家村基本情況

陜西省咸陽市禮泉縣煙霞鎮(zhèn)袁家村，地處咸陽旱帶地區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展資源較缺乏，20世紀70年代，該村是一個依靠農(nóng)業(yè)獲取生存資料的普通小村莊，為了解決溫飽問題，村黨支部書記郭裕祿帶領村民發(fā)展村辦企業(yè)，壯大了集體經(jīng)濟。新世紀以來，袁家村新一代領導班子不甘落后，繼續(xù)帶領村民擴展致富之路。2007年初，村委會出資27萬元在全省買點子，并借鑒成都錦里景點經(jīng)驗，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，現(xiàn)已形成占地1 000畝，集關中民俗體驗、休閑養(yǎng)生、餐飲娛樂、農(nóng)業(yè)觀光等功能為一體的休閑文化景區(qū)，榮獲了多項榮譽。鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟的發(fā)展使之成為陜西乃至全國有名的萬元戶村莊[1]。事實上，袁家村本身并不具有發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的“天然”資源，但作為“重新設計出來的老村子”，卻以其獨具匠心的建構(gòu)和獨特的魅力吸引了大量的游客，使我們必須探索其治理理念和治理方式，才能發(fā)現(xiàn)其中的原因。

（二）共建共治共享的發(fā)展理念

總體來看，袁家村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展始終秉承著共建共治共享的發(fā)展理念。2007年，袁家村村委會聚合了村民的致富建議，邁出了轉(zhuǎn)型發(fā)展的步伐。村委會組織全村黨員深入西安、貴州、江蘇、山西等地調(diào)研學習，經(jīng)過多次的調(diào)研、學習、討論后，邁上了發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的道路，這體現(xiàn)著共享是全體村民的事情，人人各得其所的基本精神。

村黨支部書記郭占武認為，當村干部要有奉獻精神，就要能吃虧，必須將村民利益放在前。在袁家村，村干部不與村民爭利，沒有特權(quán)，不拿工資，只有義務服務，充分體現(xiàn)著治理者的擔當和智慧，為全村形成合力，共謀發(fā)展奠定了堅實基礎，這體現(xiàn)著共享不是“犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要”，而是通過發(fā)展使社會成員共同享受發(fā)展成果。

在村委會的指引下，袁家村組建起了各種類型的行業(yè)協(xié)會，如酒吧協(xié)會、小吃協(xié)會、酸奶生產(chǎn)協(xié)會等等，以行業(yè)協(xié)會為引領，袁家村旅游管理公司得到了蓬勃的發(fā)展，同時一些外來的公司也參與到袁家村旅游發(fā)展之中，體現(xiàn)了共享必須共建的理念，即調(diào)動各方力量共同參與鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，以共建實現(xiàn)共享。

袁家村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中非常關注村民或商戶利益自我實現(xiàn)的均衡發(fā)展。村黨支部書記郭占武表示，袁家村的發(fā)展并不能只看一家門店富不富，而是要保證所有從業(yè)人員共同富裕。只有這樣，袁家村的整體品牌形象才能得到維護與發(fā)展。例如美食一條街有一家蒸饃店，從開業(yè)之初，其一直處于虧本狀態(tài)，村委會主動對其門店進行了裝修整改，并每年從村發(fā)展基金里拿出四到五萬元給其補貼。這充分體現(xiàn)了共享發(fā)展的目標是使民眾不僅能夠獲得增量利益，也能獲得相對的得益。

二、共建共治共享治理格局的形成：袁家村旅游發(fā)展的實踐過程

（一）共建：基層政府的主導作用

實現(xiàn)基層社會善治，必須發(fā)揮基層黨組織的領導作用和主導作用。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展不僅要打造富于吸引力的旅游景區(qū)，還要建設好周邊的公共基礎設施。禮泉縣政府一方面利用“村村通”道路工程建設，不斷強化與完善咸陽、西安、寶雞等客源地通向袁家村的道路設施建設，擴寬道路，強化路基，為袁家村的旅游發(fā)展提供了堅實可靠的基礎設施。另一方面，咸陽市政府與禮泉縣政府通力協(xié)商，為袁家村加強村內(nèi)基礎設施提供了一定的資金支持和規(guī)劃指導。更重要的是，煙霞鎮(zhèn)政府也出臺了一系列有關鄉(xiāng)村旅游的規(guī)范。比如鄉(xiāng)村旅游的政策引導機制包括招商引資政策、旅游產(chǎn)品的定位等；通過完善、制定新的旅游規(guī)范，充分發(fā)揮旅游規(guī)范在鄉(xiāng)村旅游中的作用，使之與國家相關法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策等共同推進基層社會走向善治。

實現(xiàn)基層社會善治，基層黨委和政府必須在市場經(jīng)濟發(fā)展中扮演好宏觀調(diào)控和監(jiān)管者的角色。鄉(xiāng)村旅游是社會主義市場經(jīng)濟和政府主導發(fā)展的產(chǎn)物，涉及政府與市場兩個息息相關的方面。正如薩繆爾森所說：“確定和區(qū)分政府與市場的合理邊界是一個持久的問題”[2]。袁家村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展順應著市場經(jīng)濟的規(guī)律，但基層政府宏觀調(diào)控作用和引導作用是其發(fā)展的關鍵。一方面禮泉縣政府充當著“理性經(jīng)濟人”職責，積極指導、配合并與袁家村村委會合作共謀發(fā)展[3]；另一方面，禮泉縣政府還運用外部監(jiān)督等手段，調(diào)動工商、質(zhì)檢、環(huán)保等部門參與袁家村鄉(xiāng)村旅游的運作，保證了鄉(xiāng)村旅游市場公平、有序的發(fā)展。

實現(xiàn)基層社會善治，基層黨委和政府還應該加強基層社會治理所需專門人才的配備和培養(yǎng)。煙霞鎮(zhèn)政府為袁家村旅游發(fā)展提供了專門人才，并指導培訓袁家村的工作人員。因為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了專人負責專事、專項目的工作模式，從而使工作人員能靜下心來認真思考如何更好地開展鄉(xiāng)村旅游工作。由于旅游機構(gòu)人員的相對穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對袁家村旅游發(fā)展上常常形成統(tǒng)一規(guī)劃，對特色文化的挖掘程度較深，能充分調(diào)動民俗文化工作的積極性等。在監(jiān)督管理上，人員編制的穩(wěn)定直接增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對袁家村旅游發(fā)展工作的重視程度，煙霞鎮(zhèn)政府對袁家村鄉(xiāng)村旅游項目不但擁有比較全面的了解，而且摸清摸透具體的底細，在項目匯報方面，形成了常態(tài)化的管理機制，定期地對袁家村旅游項目進行摸底檢查，推動了工作進程。

（二）共治：村委會的協(xié)調(diào)參與作用

共治就是調(diào)動各方力量共同參與基層社會治理，增強社會成員的主人翁意識，形成合力，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。進入21世紀，粗放式的工業(yè)之路走到了盡頭。袁家村村委會審時度勢，大膽轉(zhuǎn)變袁家村發(fā)展思路。2002年袁家村投資300多萬元建設標準化的養(yǎng)殖孵化小區(qū)一處，奶牛存欄490多頭，年產(chǎn)牛奶1 700多噸。2007年，袁家村走上了鄉(xiāng)村旅游之路，首期投入資金3 600萬元，建起擁有較高檔次的關中戲樓、健身文化活動廣場和占地20余畝的進柿（士）林生態(tài)停車場[4]。建設了袁家村史館，樹立起毛澤東雕像等文化場所及設施。與此同時，還建立了保寧寺。村委會還聘請專家學者積極進行出謀劃策，制定了“休閑農(nóng)耕文化興業(yè)、旅游服務富民”的發(fā)展思路。依據(jù)袁家村的休閑農(nóng)業(yè)示范區(qū)規(guī)劃，村委會組織投資1 500余萬元，建設融合關中作坊、雜耍、小吃、民俗等于一體的康莊北街，形成了著名的“關中印象體驗地”休閑鄉(xiāng)村旅游品牌。此后，又著重打造了以“袁家村·田園居”為特色的創(chuàng)意文化一條街，引資招商建設畫廊、手工作坊、陶吧等特色文化體驗區(qū)，不但為創(chuàng)意人士提供藝術(shù)創(chuàng)作以及作品展示的空間，更為袁家村注入了更加豐富的文化元素。與此同時，袁家村村委會還大膽引入外資和外國文化，比如西餐廳、阿蘭德會所等等，從而吸引更多的外籍游客參觀游覽。

共治還需要建設、培養(yǎng)、吸引各種專門人才，共同參與到鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的事業(yè)中去[5]。袁家村鄉(xiāng)村旅游的從業(yè)人員多是從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民，他們對鄉(xiāng)村的生產(chǎn)活動了如指掌，但對于經(jīng)營、管理鄉(xiāng)村旅游的管理知識與能力比較欠缺。袁家村村委會干部在認識到這一點之后，制定出多方面的人才引進計劃，為其鄉(xiāng)村旅游發(fā)展保駕護航。一方面袁家村村委會教育村黨員，要時刻保持著與時俱進的思想，破舊念、樹新觀，積極學習先進的經(jīng)營管理理念和專門的管理知識；另一方面，村委會積極廣泛招攬高水平的管理人才。同時，村委會還制定出了詳盡的技能型人才引進計劃。通過設立準入機制，袁家村規(guī)范了從業(yè)者的職業(yè)能力和素養(yǎng)，提升了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展專業(yè)化規(guī)格。

（三）共享：多元產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者利益增量最大化

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游不僅僅要通過旅游產(chǎn)業(yè)獲得經(jīng)濟利益，還要使管理者、經(jīng)營者和游人一起產(chǎn)生獲得感和幸福感，從而進一步壯大鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟的總量，滿足各方追求美好生活的需要。實現(xiàn)這一目標，要求基層政府和村委會必須豐富鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的多元化，提升多元產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者的利益增量，并使之最大化，共享鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的成果。

袁家村鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營范圍比較廣泛，為前來體驗關中文化的游客提供了較多的旅游產(chǎn)品。近幾年，袁家村相繼開發(fā)了類型不同、體驗豐富、文化深入的農(nóng)家庭院、關中美食、西域酒吧、曲藝雜耍、紅色教育等。農(nóng)家庭院是袁家村旅游的特色產(chǎn)業(yè)，最能代表其鄉(xiāng)村旅游文化的內(nèi)涵。整齊劃一的三間兩層農(nóng)家庭院，獨特豐盛的農(nóng)家飯菜、土雞、野菜成了都市游客的熱愛菜品，與現(xiàn)代都市里的酒店餐廳裝潢形成鮮明的對比。袁家村農(nóng)家庭院分布在兩條街道上，共有52余家，其中70%的農(nóng)家庭院是在本村村民原來宅基地上擴建的，20%的農(nóng)家庭院是外來經(jīng)營公司修建的。但所有經(jīng)營者一律平等經(jīng)營，不分村內(nèi)村外，都必須遵守同樣的經(jīng)營規(guī)則。關中美食經(jīng)營者大多來自村莊之外。為了避免惡意競爭，保證經(jīng)營者利益最大化，村委會規(guī)定：所有店面不允許經(jīng)營同樣的商品；為了體現(xiàn)公平競爭，村委會要求所有經(jīng)營產(chǎn)品必須采用統(tǒng)一包裝樣式。這樣經(jīng)營理念既給游客帶來了良好的觀光旅游體驗，又能體現(xiàn)了袁家村專業(yè)化、精細化管理水平。西域酒吧吸引著年輕人來袁家村旅游，其商品精致典雅，各種文化品格豐富多彩，勾畫出袁家村鄉(xiāng)村旅游獨特的風景。

袁家村村史館是袁家村人艱苦奮斗、解決溫飽、奔向小康的歷史見證。村史館用圖片、實物、影音資料等多種媒體共同展現(xiàn)了袁家村在村委會和黨員的帶領下，開闊創(chuàng)新，艱苦奮斗的真實場面。全面展示了我國改革開放和新農(nóng)村建設下袁家村發(fā)展所取得的輝煌成績。盡管這些項目均為免費觀看、參觀，但也為豐富鄉(xiāng)村旅游平添了色彩?？傊?，不管是營利性的產(chǎn)業(yè)，還是非營利性的產(chǎn)業(yè)，均激發(fā)了參與袁家村發(fā)展的人們的自治、自主、能動的力量，使所有人的利益需求都得到了滿足。

三、共建共治共享理念形成的必要條件：袁家村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的啟示

（一）基層政府職能轉(zhuǎn)變

積極打造服務型政府是我國行政體制改革的目標[6]。為了更好地提升鄉(xiāng)村旅游發(fā)展水平，基層政府必須轉(zhuǎn)變職能，以市場機制為核心，充分發(fā)揮政府、市場與社會之間的協(xié)同作用，從對基層社會的管理迅速轉(zhuǎn)向為公眾提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務上來；堅持以滿足村莊社區(qū)發(fā)展需求為導向，實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游公共服務的科學發(fā)展。在服務過程中，要明確具體的服務內(nèi)容與服務范圍，明白為誰服務、服務什么、如何服務，要在傳承傳統(tǒng)服務職能的基礎上，創(chuàng)新治理方式，以鄉(xiāng)村旅游的全面發(fā)展為目標，理清關系，在服務過程中確立主次先后、輕重緩急，達到服務的有限性價值[7]。特別是，基層政府在服務過程中要將公共服務理念由原來單純?yōu)闋I利型企業(yè)服務向為鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)村經(jīng)營者和參與鄉(xiāng)村繁榮發(fā)展的企業(yè)、社會成員服務轉(zhuǎn)變，不斷完善鄉(xiāng)村旅游配套設施，加快旅游區(qū)域合作建設，加大對鄉(xiāng)村旅游整體形象的打造和宣傳，以共建者的角色參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。

袁家村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的啟示是：基層政府首先要為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展做好整體規(guī)劃，打造優(yōu)質(zhì)、便利的基礎設施建設。因為基礎設施比如修建道路、美化綠化、裝配路燈、設立標志牌等對于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展起著關鍵性支持作用，基礎設施的完善決定了旅游目的地的可進入程度，直接影響著游客對客源地的選擇。禮泉縣政府、煙霞鎮(zhèn)政府在袁家村旅游發(fā)展之初，設立了專項資金用于支持村內(nèi)的基礎設施建設，修建了寬闊的同村公路，聯(lián)系省、市電信等通信公司，使通信設施實現(xiàn)了整個村域全覆蓋，對袁家村生活和生產(chǎn)垃圾分類管理、環(huán)保處理，制定了住宿、餐飲衛(wèi)生標準，營造出和諧、潔凈、安全、舒適的“關中印象體驗地”，使袁家村旅游水平上升到了很高的層次，使到袁家村旅游的游客體驗到了舒適的、滿意的獲得感。

（二）村委會秉承共治理念

共治意味著共同參與、共同協(xié)商、共同擔責、共同執(zhí)行，也就是說，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，任何組織都只是助推經(jīng)濟發(fā)展的一個主體，而不是一方獨大或者以自身所擁有的權(quán)力包攬全部經(jīng)濟發(fā)展的方方面面。所有的組織和人員都應該承認自身能力的局限性或者低能、低效，應該調(diào)動所有組織和人員的積極性，共同推動經(jīng)濟、社會、文化的發(fā)展。當然，特別是居于治理層級頂端的組織和組織者更應該秉承共治的理念，發(fā)揮全員的優(yōu)勢，匯集所有參與者的智慧，進行利益綜合，形成權(quán)威性政策或發(fā)展道路，通過合作，實現(xiàn)建設美好社會的目標。

袁家村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的啟示是：村委會人員要有遠見卓識、包容乃大和共謀發(fā)展的胸懷和格局。袁家村治理村莊的人員一共只有五人，五名管理人員能干成什么事呢？然而正是這五名管理人員調(diào)動了全村人的積極性，匯聚了全村人的智慧，使鄉(xiāng)村旅游得到了迅速的發(fā)展。在制定鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃之初，全村人分赴不同地區(qū)進行了廣泛調(diào)研，聽取了眾多專家的建議，形成鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃；調(diào)動全村人積極招商引資（全民招商），吸引了眾多村外經(jīng)營者投資袁家村旅游產(chǎn)業(yè)，形成多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局。特別是，袁家村人將“人才是第一生產(chǎn)力”作為重要理念，引進、培養(yǎng)了一批高水平綜合型人才，緩解了人才匱乏問題。具體的措施是，袁家村人不僅大力培養(yǎng)本村的治村人才，而且對愿意來村投資、從業(yè)的人員定期進行培訓，組織有關宣傳活動，傳播袁家村本土文化，使投資者和從業(yè)人員了解本土文化內(nèi)涵，認知本土文化，從而使投資者、從業(yè)人員積極學習、傳播本土文化。正是袁家村村委會秉承的共治理念不僅建成了美好的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，也帶動了周圍村莊的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）法治理念及踐行深入人心

共享要靠“兼顧他人權(quán)益”的意識和規(guī)則來推動，也要靠相關的規(guī)則、法律來守護。如果推動經(jīng)濟發(fā)展的主體只顧做大蛋糕，增加利益總量，而忽視了經(jīng)濟利益獲得的均衡性和利益均沾的規(guī)則性就會導致“公地悲劇”。為了避免經(jīng)濟發(fā)展秩序的混亂，相關組織必須制定嚴格的規(guī)定，遵守國家法律制度，使法治理念成為治理者和經(jīng)營者的準繩和不可逾越的底線。袁家村鄉(xiāng)村旅游的良好發(fā)展主要依靠健全的法律框架做支撐。咸陽市政府與禮泉縣政府協(xié)助袁家村村委會制定了鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理、審批制度、市場準入、經(jīng)營管理、營銷促銷、生態(tài)環(huán)境保護等法律制度，確保了袁家村鄉(xiāng)村旅游健康、快速的發(fā)展。

特別是，袁家村鄉(xiāng)村旅游是綜合性產(chǎn)業(yè)，包括“吃住行、游購娛”六大方面，涉及交通、住宿、通信、景區(qū)景點、生態(tài)環(huán)保等各個方面的內(nèi)容，當旅游產(chǎn)生了積極效應時，也可能會帶來外部不經(jīng)濟。正如英國旅游學者霍金斯曾經(jīng)說過“旅游業(yè)不僅是一只會下蛋的鵝，有時也會弄臟自己的巢穴[8]。鄉(xiāng)村旅游外部不經(jīng)濟性主要體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等各方面。如外來游客的到來會沖擊旅游地的文化，帶來物價上漲，生態(tài)的失衡。但是袁家村村委會對本地資源進行深入考察后，邀請了市、縣環(huán)保部門對袁家村及其周邊環(huán)境資源進行了評估，制定出了完整的整改方案和實施細則，確保了鄉(xiāng)村旅游可能產(chǎn)生外部不經(jīng)濟性的風險?？傊掖遴l(xiāng)村旅游踐行共享的發(fā)展理念，不僅使袁家村村民獲得了物質(zhì)經(jīng)濟以及幸福的生存感，也使參與袁家村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的各方均獲得了成就感，同時也產(chǎn)生了聯(lián)動效應，其助推和影響具有深遠的意義。

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