農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的制度供求及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響

吳九興

摘要：農(nóng)村宅基地制度改革是“三塊地”改革（即集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革、土地征收制度改革）的重要內(nèi)容，影響“三塊地”改革的整體成效。文章從城鄉(xiāng)居民的視角闡釋農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的制度需求，從中央與地方兩個(gè)層面分析農(nóng)村宅基地的制度供給，并分析農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”可能帶來的經(jīng)濟(jì)影響和社會(huì)影響。農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)回應(yīng)農(nóng)村居民和城市居民的制度需求。中央政府要著力于產(chǎn)權(quán)體系的構(gòu)建和法律法規(guī)的制定，保障制度供給的穩(wěn)定性和前瞻性。地方政府可根據(jù)地方自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面條件，在遵守上層法律法規(guī)的前提下大力自主創(chuàng)新。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的經(jīng)濟(jì)影響包括對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的影響和對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的影響。前者通過釋放使用權(quán)保留資格權(quán)，以產(chǎn)權(quán)體系重構(gòu)方式代替“以嚴(yán)治亂”方式，推動(dòng)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展。后者帶來發(fā)展機(jī)會(huì)與資本的結(jié)合，成為推動(dòng)鄉(xiāng)村外生發(fā)展的動(dòng)力。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的社會(huì)影響包括有利于提高農(nóng)村宅基地利用效率、改變宅基地的空間布局，推動(dòng)鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)與人口質(zhì)量的改善，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)變化、土地利用變化和鄉(xiāng)村住房市場發(fā)展。文章提出完善農(nóng)村宅基地與農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng);支持以農(nóng)村宅基地、農(nóng)房轉(zhuǎn)讓或租賃開展多產(chǎn)業(yè)經(jīng)營;對農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策實(shí)施睛況進(jìn)行階段}生評估等建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;三權(quán)分置;制度供給;制度需求;鄉(xiāng)村治理

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2019）02-0055-07

農(nóng)村宅基地改革是“三塊地”改革（即集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革、土地征收制度改革）的重要內(nèi)容，影響“三塊地”改革的整體成效。“農(nóng)村宅基地”是中國居住用地的獨(dú)特概念，也可稱為地基。對農(nóng)村宅基地的認(rèn)知與界定是一個(gè)發(fā)展的過程。早期城市中住宅所占地基也被稱為宅基地，后因農(nóng)村與城市分割管理體制以及城市土地國有化導(dǎo)致城市中的宅基地一說消失，轉(zhuǎn)稱為住宅用地使用權(quán)，而農(nóng)村宅基地則被保留下來。農(nóng)村宅基地是指農(nóng)民建房所用的土地，所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。2018年中央一號(hào)文件首次提出實(shí)施農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，并區(qū)別于農(nóng)地“三權(quán)分置”。前者是指宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分置，后者是指農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”就是要放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)、盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地。而農(nóng)地“三權(quán)分置”則是放活經(jīng)營權(quán)，核心要義在于賦予經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位。近七十年來，農(nóng)村宅基地被嚴(yán)格限制交易，包括買賣、租賃、抵押等被取消或轉(zhuǎn)為地下，即使交易完成也不受法律保護(hù)。目前，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處在發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中，從農(nóng)村與城市的分割管理體制轉(zhuǎn)換為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的管理體制，亟需推動(dòng)制度建設(shè)以滿足城鄉(xiāng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。文章從城鄉(xiāng)居民的視角闡釋農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的制度需求，從中央與地方兩個(gè)層面分析農(nóng)村宅基地的制度供給，并分析農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”可能帶來的經(jīng)濟(jì)影響和社會(huì)影響，以期為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐提供科學(xué)參考。

一、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的制度需求與制度供給

（一）農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的制度需求

1.農(nóng)村居民對宅基地的制度需求。制度需求，是指在一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)個(gè)體、團(tuán)體或組織所需的制度數(shù)量和質(zhì)量的總和。對農(nóng)村居民而言，其對農(nóng)村宅基地的制度需求就是保障宅基地使用權(quán)，可以獲得基于宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的收益權(quán)和處分權(quán)等權(quán)能。農(nóng)村居民具有多種職業(yè)形態(tài)，存在非農(nóng)業(yè)的農(nóng)村居民，其對宅基地的權(quán)利需求和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村居民的制度需求必然存在差別。就非農(nóng)的農(nóng)村居民而言，其生產(chǎn)、生活與農(nóng)業(yè)沒有多大關(guān)聯(lián)，與土地的聯(lián)系僅取決于對宅基地的占有、使用、收益和處分之權(quán)利。對以務(wù)農(nóng)為主的農(nóng)村居民而言，其生產(chǎn)、生活與農(nóng)地利用緊密關(guān)聯(lián)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到耕作半徑的影響，因而，務(wù)農(nóng)的農(nóng)村居民不僅要考慮宅基地的占有、使用、收益和處分等權(quán)利，而且要考慮宅基地與承包地之間的距離。按照現(xiàn)行的宅基地管理制度，農(nóng)村居民實(shí)行一戶一宅的政策，農(nóng)戶的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)會(huì)因其家庭特征的差異而采取不同的實(shí)現(xiàn)方式，包括抵押、流轉(zhuǎn)、退出等方式?；趯ω?cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的需求，絕大多數(shù)的農(nóng)村居民都期盼以農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)進(jìn)行抵押貸款，以滿足非農(nóng)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資金需求。賦予農(nóng)村宅基地和農(nóng)房可交易的權(quán)利是國家在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障方面必須完成的重要工作。因?yàn)楫?dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)被限制成不可交易之客體時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)就沒有實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

農(nóng)村居民可從集體經(jīng)濟(jì)組織獲得宅基地使用權(quán)，缺乏從其他農(nóng)戶那里購買、租賃宅基地或農(nóng)房的動(dòng)力。為了滿足交易雙方的需求、實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)房的客觀經(jīng)濟(jì)價(jià)值，須開放農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場和農(nóng)房買賣市場。宅基地使用權(quán)的設(shè)定和交易應(yīng)按照土地規(guī)劃、村莊規(guī)劃和用途管制的要求來完成，即采取土地用途管制或空間用途管制來管理農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)交易市場。這不會(huì)威脅到農(nóng)村土地用途管制，而會(huì)更加規(guī)范國土空間用途管制，對發(fā)展非農(nóng)建設(shè)用地市場有巨大的推動(dòng)作用。有關(guān)農(nóng)村宅基地和農(nóng)房所有權(quán)、使用權(quán)交易的歧視性法律規(guī)章要適時(shí)修改，才能更好地推動(dòng)城鄉(xiāng)人口互流，服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的目標(biāo)。

2.城市居民對農(nóng)村宅基地的制度需求。2017年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.52%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到81347萬人，比2016年增加了2049萬人。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)對中國人口高峰期的預(yù)測，2030年中國人口總數(shù)將達(dá)到14.5億人，隨后進(jìn)入人口出生數(shù)小于人口死亡數(shù)的負(fù)增長階段，直到2050年左右人口總數(shù)才能穩(wěn)定下來，總數(shù)穩(wěn)定在10.5-11億人。從過去數(shù)十年的發(fā)展來看，限制城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的政策并沒有取得多大實(shí)效。城鎮(zhèn)居民可以通過以短期或長期租賃（一次最高不超過20年），來完成對農(nóng)村宅基地或農(nóng)房的實(shí)際占有和使用。筆者的觀點(diǎn)是，只要這種租賃可以帶給轉(zhuǎn)出戶收入增長，實(shí)現(xiàn)人口回流和產(chǎn)業(yè)興旺的目標(biāo)，都符合社會(huì)發(fā)展趨勢和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。

從20世紀(jì)80年代中國實(shí)施土地有償使用制度改革以來，國家財(cái)稅總量得到極大增長，不僅為國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了巨額資金，而且為市場化的住房供給改革提出了現(xiàn)實(shí)需求，助推城市房地產(chǎn)市場的繁榮和城市居民住房財(cái)產(chǎn)的增加。在新時(shí)代，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合過程中，可利用宅基地制度改革引導(dǎo)城市高素質(zhì)人口回流鄉(xiāng)村，提高鄉(xiāng)村振興可能性。從城市居民一方來看，其內(nèi)部也存在分層，不是所有的城市居民都愿意到農(nóng)村購置現(xiàn)有宅基地或農(nóng)房，不是所有的城市居民都愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或分時(shí)農(nóng)業(yè)，預(yù)計(jì)可以回流到農(nóng)村的人口實(shí)際數(shù)量有限。城市居民到農(nóng)村居住，進(jìn)入一個(gè)完全陌生的環(huán)境，與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土熟人社會(huì)相比，陌生的人際關(guān)系給到鄉(xiāng)村購買或租賃宅基地使用權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)或使用權(quán)的城市居民帶來的還有非享受的一面。當(dāng)購房者不能安守其住房時(shí)，其住房財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保有會(huì)受到意外的侵害。鑒于城市居民的分層以及城市居民轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)土社會(huì)易產(chǎn)生陌生感，城市居民到農(nóng)村購買或租賃宅基地使用權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)或使用權(quán)不會(huì)出現(xiàn)爆發(fā)式增長。加上土地利用規(guī)劃、土地用途管制和村莊規(guī)劃限制，農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設(shè)用地不會(huì)出現(xiàn)增長，僅是對存量建設(shè)用地的再開發(fā)與利用，對現(xiàn)有農(nóng)村房屋的整修與翻新、再造，可以實(shí)質(zhì)性地促進(jìn)農(nóng)村存量資產(chǎn)的保有和增長。

（二）農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的制度供給

1.中央政府供給。中央政府是農(nóng)村宅基地制度供給的重要主體，其制定的政策制度在全國具有普遍的效力。20世紀(jì)50年代，國家通過《中華人民共和國土地改革法》明確了農(nóng)民享有土地所有權(quán)，兌現(xiàn)了“居者有其屋、耕者有其田”的莊嚴(yán)承諾，但之后的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》否定了原來農(nóng)民土地私有權(quán)利，轉(zhuǎn)為合作社集體所有制。對農(nóng)民所有的宅基地，作出特殊規(guī)定，即仍歸農(nóng)民個(gè)人所有。這種所有權(quán)和使用權(quán)合一的制度安排，使得宅基地的買賣、出租、繼承、流轉(zhuǎn)等交易都是被許可的，也有國家頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有權(quán)證書來予以保障。1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》將宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)正式分離，農(nóng)民不再享有所有權(quán)，僅保留使用權(quán)，且限制宅基地出租、買賣的權(quán)利，僅社員的權(quán)利得到一定程度的保障。這種制度設(shè)計(jì)，僅是為了滿足人民公社的需求，而不是農(nóng)民群眾的需要，更不符合社會(huì)實(shí)際需求，為后來很多涉及宅基地、房屋等的產(chǎn)權(quán)糾紛埋下導(dǎo)火線。因國家對農(nóng)村土地管理缺乏統(tǒng)一完善的制度體系，1980年以后，農(nóng)村中亂占土地建房的現(xiàn)象沒有得到及時(shí)地遏制，導(dǎo)致了建設(shè)占地失控的嚴(yán)重后果。為此，國家依據(jù)《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施了建房審批制度，明確了農(nóng)民買賣宅地基、出租住房的懲罰性規(guī)制。從整體來看，人民公社時(shí)期建構(gòu)的宅基地集體所有制通過國家憲法的方式進(jìn)一步得到加強(qiáng)。20世紀(jì)90年代，國家開始嘗試宅基地有償使用制度改革，確實(shí)取得了以經(jīng)濟(jì)措施管理農(nóng)村土地的實(shí)效，但因這一制度一定程度加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)又被新政策規(guī)定所代替，宅基地使用在2000年后又恢復(fù)了無償分配的制度。2018年中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?？梢灶A(yù)期，農(nóng)村宅基地有償使用制度將會(huì)在較短時(shí)間內(nèi)重新實(shí)施，以帶動(dòng)鄉(xiāng)村人口、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)等方面的發(fā)展。宅基地“三權(quán)分置”的政策創(chuàng)新回應(yīng)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國家希望宅基地“三權(quán)分置”能夠給鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村人口、鄉(xiāng)村土地等方面帶來改變。

2.地方政府供給。地方政府在農(nóng)村宅基地制度供給方面能夠選擇的范圍相對較小，最主要的工作是根據(jù)地方土地資源狀況制定符合上級政策規(guī)定的具體占地標(biāo)準(zhǔn)。各省市甚至一省之內(nèi)因?yàn)榈貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口總量等方面的差別，會(huì)被賦予不同的宅基地管理權(quán)限，給予特殊的地區(qū)優(yōu)惠政策。同樣是宅基地制度改革試點(diǎn)，有的試點(diǎn)縣區(qū)市做得比較好，要看地方政府是否真心想改革，是否有經(jīng)濟(jì)實(shí)力作支撐，是否考慮農(nóng)民等利益群體的要求。目前，各地的改革探索取得一定成效但與城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民所期待的農(nóng)村宅基地制度變革仍有差距。地方應(yīng)采取城鄉(xiāng)融合發(fā)展的方式，允許城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)入農(nóng)村，允許資本對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的介入，形成農(nóng)業(yè)高效發(fā)展、農(nóng)民收入穩(wěn)增的良好局面。譬如，重慶的“地票”制度、天津的“宅基地?fù)Q房”、嘉興的“兩分兩換”等均面臨經(jīng)濟(jì)負(fù)債壓力，如果沒有政府前期資金投入，工作就沒法啟動(dòng)。這三種宅基地改革實(shí)踐模式都沒有體現(xiàn)出較大的推廣價(jià)值。實(shí)施農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)通過穩(wěn)定與放活兩策略來凝聚農(nóng)村土地改革的共識(shí)，通過突破流轉(zhuǎn)范圍的障礙來增加走出改革困境的可能性，通過豐富宅基地的權(quán)利體系來增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)來激發(fā)農(nóng)村市場活力，增加農(nóng)民以要素來改變資產(chǎn)稟賦的機(jī)會(huì)。筆者認(rèn)為浙江義烏市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。義烏市2015年被列入宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)后，積極推動(dòng)理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索，出臺(tái)《義烏市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》提出宅基地的控制標(biāo)準(zhǔn)、宅基地的分配模式，探索了宅基地的初始分配公平和新增成員的公平問題，實(shí)施宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置制度。從實(shí)際成效來看，2017年義烏市累計(jì)拆除舊房1744戶，減少建筑占地17.95萬m²，30個(gè)村已開工改造。村集體從宅基地退出復(fù)墾中獲得集地券收益7.81億元，有償使用費(fèi)9.5億元，入市獲利0.7億元，留地安置貨幣補(bǔ)償1.25億元。據(jù)估計(jì)，義烏全市有宅基地20余萬宗，土地制度改革后按平均每宗50萬元推算，全市可盤活資產(chǎn)1000億元。若全部激活可為農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興提供新動(dòng)能。

二、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的經(jīng)濟(jì)影響

（一）農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的影響

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)必須根據(jù)社會(huì)需求作適時(shí)調(diào)整，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)質(zhì)量升級、產(chǎn)品品質(zhì)改善等措施完成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型?？砂垂I(yè)的辦法來組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)各種生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，推動(dòng)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)和產(chǎn)銷一體化等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技裝備農(nóng)業(yè)，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)形態(tài)與生產(chǎn)流程，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的市場競爭力。在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”下，農(nóng)戶因轉(zhuǎn)出宅基地的權(quán)能而離開農(nóng)業(yè)、離開農(nóng)村，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量減少，必對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中勞動(dòng)力投入產(chǎn)生影響。到農(nóng)村轉(zhuǎn)入宅基地使用權(quán)的主體，其看中的是宅基地的非居住功能，期望能從轉(zhuǎn)入宅基地的經(jīng)營或使用中獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益。轉(zhuǎn)入宅基地的主體，可能有一部分會(huì)投入資本開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，帶來農(nóng)業(yè)發(fā)展的新機(jī)遇。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村租賃農(nóng)房，發(fā)展農(nóng)業(yè)物流與交通運(yùn)輸業(yè)。農(nóng)戶轉(zhuǎn)出宅基地的使用權(quán)可獲得出租收入或轉(zhuǎn)讓收入。農(nóng)業(yè)企業(yè)利用宅基地建設(shè)生產(chǎn)車間，加工農(nóng)產(chǎn)品銷往城市地區(qū)，可增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多樣性，更多地分享農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值鏈上的價(jià)值增值。可見，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”可以提高農(nóng)戶應(yīng)對市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，通過釋放使用權(quán)保留資格權(quán)，以產(chǎn)權(quán)體系重構(gòu)的方式代替“以嚴(yán)治亂”的方式，對推動(dòng)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展、提振鄉(xiāng)村人氣、破解鄉(xiāng)村衰敗難題等起到積極作用。

（二）農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的影響

農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)多為農(nóng)村資源性產(chǎn)品的再加工及銷售等業(yè)態(tài)。發(fā)展農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，需要充分認(rèn)知地區(qū)的資源稟賦、地理特征和競爭優(yōu)勢，應(yīng)充分利用優(yōu)勢資源，引入社會(huì)資本，創(chuàng)新非農(nóng)生產(chǎn)模式，降低非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境代價(jià)損失。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開土地的支持，任何產(chǎn)業(yè)都需在空間上合理布局，綜合考慮企業(yè)布局或產(chǎn)業(yè)布局的各方面條件，才能增加發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的成功率。從農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”與農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系來看，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”后，可能帶來外來資本對農(nóng)村現(xiàn)有的閑置宅基地和農(nóng)房資源進(jìn)行改造、利用和開發(fā)，特別是歷史悠久、特色鮮明的鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)因其特有的物質(zhì)或非物質(zhì)資源，對外來城市居民有很強(qiáng)的吸引力，能夠帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”可以有效盤活閑置的宅基地資源，對農(nóng)村房地產(chǎn)市場的發(fā)展也起到帶動(dòng)作用。對成片閑置的農(nóng)村宅基地或農(nóng)房，可以考慮將宅基地使用權(quán)以集中打包的方式，在一定期限內(nèi)例如以20年為限轉(zhuǎn)給具有開發(fā)實(shí)力的旅游發(fā)展公司，或者考慮農(nóng)村集體與企業(yè)合資、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合營方式來實(shí)現(xiàn)閑置宅基地或農(nóng)房的再利用，達(dá)到提振鄉(xiāng)村人氣的目的。當(dāng)前，農(nóng)村住房絕大多數(shù)為農(nóng)村居民自住，降低了農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)性功能實(shí)現(xiàn)的可能。預(yù)期通過農(nóng)村宅基地上的房地產(chǎn)開發(fā)，或者說對“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)的挖掘與利用，可以增加農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)，不僅是鄉(xiāng)村旅游業(yè)的興旺發(fā)展，還可以是鄉(xiāng)村手工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)的增長。外來資本注入是農(nóng)村宅基地或農(nóng)房再利用的必要前提，無論最終是以哪種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為方向，宅地基“三權(quán)分置”帶來的發(fā)展機(jī)會(huì)與資本的結(jié)合都會(huì)成為推動(dòng)農(nóng)村外生發(fā)展的動(dòng)力，對鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)多元化、產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)村就業(yè)等產(chǎn)生重要影響。

三、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的社會(huì)影響

（一）農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”對土地利用的影響

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”下，宅基地所有權(quán)不變，農(nóng)戶的資格權(quán)保留，但使用權(quán)放活，通過放活宅基地使用權(quán)，可以激發(fā)社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村改造傳統(tǒng)民居的動(dòng)力，特別是地方特色濃郁、自然風(fēng)景優(yōu)美、文化底蘊(yùn)深厚的鄉(xiāng)村，吸引社會(huì)資本參與開發(fā)的能力更強(qiáng)，預(yù)期回報(bào)率較高。對廢棄宅基地、破舊農(nóng)房的處置，需政府加大投入實(shí)施土地綜合整治，借助國土空間用途管制和用途置換來實(shí)現(xiàn)財(cái)富的轉(zhuǎn)移與增長?！叭龣?quán)分置”對宅基地利用的影響是多樣的，這種多樣性與宅基地所處的交通區(qū)位、周邊景觀、鄉(xiāng)村文化、資源稟賦等有緊密的關(guān)系。對具有改造和重塑潛力的農(nóng)村宅基地或農(nóng)房，可放開宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，讓資本與土地結(jié)合，復(fù)興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與居住社區(qū)。對沒有改造價(jià)值的村莊，除了可利用增減掛鉤政策之外，還可以采取任其自然“衰敗”的方式來淡然處之。邊遠(yuǎn)農(nóng)村或地處高山的宅基地復(fù)耕不具有實(shí)質(zhì)性的耕作價(jià)值，只能算是完成了補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量的任務(wù)。因此，要科學(xué)合理運(yùn)用差別化的政策處理“三權(quán)分置”下的農(nóng)村宅基地?？尚械穆窂绞牵趪?yán)格國土空間用途管制的基礎(chǔ)上，用市場的方式來配置稀缺的宅基地資源，要注重保護(hù)鄉(xiāng)村自然景觀和傳統(tǒng)農(nóng)耕文明的傳承，科學(xué)規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地，利用現(xiàn)有農(nóng)村宅基地或農(nóng)房改造為旅游度假的好去處。例如，發(fā)展農(nóng)品采摘、鄉(xiāng)村別院、農(nóng)家樂等商業(yè)模式，擴(kuò)展農(nóng)村宅基地的使用功能，增加資本投入方和農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)收入。在符合土地利用總體規(guī)劃對建設(shè)用地規(guī)?？刂频囊笙?，鄉(xiāng)村空間的布局完全可以按照產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的角度來設(shè)計(jì)，保障農(nóng)村土地利用不因宅基地“三權(quán)分置”而變差，耕地不因宅基地“三權(quán)分置”而減少。

（二）農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”對人口集聚的影響

鄉(xiāng)村振興需要產(chǎn)業(yè)，更需要人才，應(yīng)以產(chǎn)業(yè)和人才實(shí)現(xiàn)文化、生態(tài)和組織的振興。鄉(xiāng)村振興要地、要錢、要人，要城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)融合，要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)均等化。農(nóng)村的土地是既有的，有大量閑置的宅基地和農(nóng)房。農(nóng)村需要人才，這是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵之一。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”可以助力提升衰敗鄉(xiāng)村的人氣，允許外來人口在鄉(xiāng)村租賃或購置農(nóng)民的房屋，必然會(huì)使得原有農(nóng)村人口的結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村的文化傳承與融合創(chuàng)新。從土地權(quán)利與人口流動(dòng)來看，農(nóng)村宅地基“三權(quán)分置”解決了擁有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶對財(cái)產(chǎn)擔(dān)憂的問題，而使用權(quán)的可流轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村的人口流動(dòng)帶來了可能，也為與人的流動(dòng)相伴隨的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了機(jī)會(huì)。當(dāng)前，關(guān)于“三權(quán)分置”下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的可能變化的討論，主要聚焦在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”會(huì)帶來農(nóng)村住房的短期流轉(zhuǎn)或長期租賃，對發(fā)展鄉(xiāng)村觀光、鄉(xiāng)村旅游起到重要支撐作用。筆者認(rèn)為，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，在很大程度上賦予了農(nóng)房一并流轉(zhuǎn)的可行性，解決了旅游企業(yè)利用農(nóng)村土地建造房屋必然突破土地用途管制、土地利用計(jì)劃與建設(shè)用地指標(biāo)約束等方面的問題。一方面旅游企業(yè)利用現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地或農(nóng)房做旅游產(chǎn)品設(shè)計(jì)，例如，營造鄉(xiāng)村民宿、修整田園風(fēng)光、制作農(nóng)家美食等;另一方面外來游客的到來使得鄉(xiāng)村人氣更快集聚，對形成多元的鄉(xiāng)村文化、增加旅游體驗(yàn)大有幫助。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口流動(dòng)來看，農(nóng)村也有一二三產(chǎn)業(yè)，也存在三產(chǎn)融合需求。農(nóng)村發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)的支撐，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要人才。人才是城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)的，農(nóng)村也需要建立人才市場，也需要做好人才引入機(jī)制和人才支持計(jì)劃。正如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部余欣榮副部長所言，要發(fā)揮黨管人才的政策引領(lǐng)作用，推動(dòng)了解農(nóng)村、熟悉農(nóng)民、研究農(nóng)業(yè)的人才更好地服務(wù)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展。對到農(nóng)村的人才要有住房保障，而宅基地“三權(quán)分置”正好滿足了這種現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達(dá)到58.52%，農(nóng)村常住人口為41.48%，我國農(nóng)民工總量為2.86億人，其中外出農(nóng)民工達(dá)到1.72億人，農(nóng)民工的戶籍與住地分離導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的大量閑置浪費(fèi)。正因?yàn)槿绱?，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供了必要的宅基地和農(nóng)房支撐，滿足了其發(fā)展產(chǎn)業(yè)、享有生活、帶動(dòng)周邊發(fā)展等多方面的要求。筆者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的政策目的在于，一方面促使愿意進(jìn)城的農(nóng)民或農(nóng)戶進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程;另一方面給予愿意深入農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村的非農(nóng)民留在農(nóng)村的機(jī)會(huì)，帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村人口的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”為人口流動(dòng)、資本轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)興替等注入了土地要素的新動(dòng)能，可支持未來很長一段時(shí)期中國的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，也有利于改變城市以土地作為經(jīng)濟(jì)增長發(fā)動(dòng)機(jī)的機(jī)制，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)與政治穩(wěn)定。

（三）農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”對城鄉(xiāng)融合的影響

不能把城市與鄉(xiāng)村對立起來，搞城鄉(xiāng)分離政策。21世紀(jì)以來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)融合成為構(gòu)建和諧社會(huì)的基石，成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的根本所在，成為城市化與區(qū)域發(fā)展的必由之路。但是，城鄉(xiāng)融合不是一蹴而就的，原有實(shí)施了數(shù)十年的城鄉(xiāng)分離制度造成了嚴(yán)重的融合障礙。城鄉(xiāng)融合應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度、文化等方面重構(gòu)融合的制度環(huán)境，以保障城鄉(xiāng)融合得以順利進(jìn)行。在土地政策與制度方面，需要改變城鄉(xiāng)分離的二元土地制度，不能再將農(nóng)村土地視為可供剝奪與積累巨額資金的來源，不可再將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與城市土地產(chǎn)權(quán)搞出高低、大小之分。要建立健全農(nóng)村土地市場，特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場要整合，形成統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，多主體可以公平、公開、公正地轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)，共享改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的成果。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”作為國家對農(nóng)村建設(shè)用地制度的重大改革，將對城鄉(xiāng)融合產(chǎn)生深刻而長遠(yuǎn)的影響。城鄉(xiāng)融合的過程，也是農(nóng)村土地權(quán)利體系重建的過程。通過農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”可以讓占據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地大部分的土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場，對下一步構(gòu)建與發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，提升農(nóng)村建設(shè)用地利用的集約度和節(jié)地率，起到重要的指引作用。對那些城邊村而言，開放農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”對引導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)低收入者住宅、建倉儲(chǔ)式商業(yè)、發(fā)展都市農(nóng)業(yè)等都有積極意義。在以農(nóng)村宅基地制度改革推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的過程中，土地需與資本、勞動(dòng)力、企業(yè)家才能等要素結(jié)合，才能發(fā)揮其市場效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和一體化效應(yīng)。推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，不僅需要改革農(nóng)村宅基地制度，還需要考慮其他非正向的影響因素。例如，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的生活成本效應(yīng)、城市本身擁擠造成的負(fù)效應(yīng)，都會(huì)對城鄉(xiāng)融合過程中的人口流動(dòng)、資本流動(dòng)、土地交易等發(fā)生作用，綜合決定城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程與結(jié)果。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”對城鄉(xiāng)融合的影響還體現(xiàn)在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的重構(gòu)層面。目前，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)具有多種產(chǎn)業(yè)類型，農(nóng)民的職業(yè)類型存在多樣性。要承認(rèn)農(nóng)村宅基地具有多功能性，特別是激發(fā)“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)效能，通過宅基地“三權(quán)分置”制度的創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)要素的整合和優(yōu)化配置，對發(fā)展鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)、鄉(xiāng)村房地產(chǎn)業(yè)等有積極的促進(jìn)作用?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已成為新時(shí)代國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，應(yīng)在完善農(nóng)村地區(qū)空間規(guī)劃與空間管制的前提下，采取更靈活的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施方案來引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)人口、城鄉(xiāng)資本的流動(dòng)與整合。未來的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革，還需考慮宅基地制度改革到底如何影響城鄉(xiāng)收入差距、對城鄉(xiāng)融合的具體影響以及如何保障農(nóng)民的土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)等問題。

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

1.對農(nóng)村宅基地制度的改革，不僅農(nóng)村居民存在制度需求，城市居民也存在制度需求。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須回應(yīng)城鄉(xiāng)居民對改革宅基地制度的現(xiàn)實(shí)需求，不應(yīng)通過歧視性的規(guī)定來控制農(nóng)村宅基地的數(shù)量，而應(yīng)通過國土空間用途管制與村莊規(guī)劃、宅基地“三權(quán)分置”等制度創(chuàng)新，真正促進(jìn)城鄉(xiāng)人口、資本、土地等要素的交換，加快城鄉(xiāng)融合進(jìn)程。在制度供給方面，中央政府要著力于產(chǎn)權(quán)體系的構(gòu)建和法律法規(guī)的制定，保障中央制度供給的公信力和前瞻性。地方政府的制度供給，可以根據(jù)地方自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等條件，在符合中央法律法規(guī)的前提下自主創(chuàng)新，以穩(wěn)定權(quán)利結(jié)構(gòu)、保障農(nóng)民權(quán)益、增加經(jīng)濟(jì)財(cái)富等為目標(biāo)。

2.農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的經(jīng)濟(jì)影響，包括對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的影響。前者主要體現(xiàn)在：通過釋放使用權(quán)保留資格權(quán)，以產(chǎn)權(quán)體系重構(gòu)的方式代替“以嚴(yán)治亂”的方式，對推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展、提升農(nóng)村人氣、破解鄉(xiāng)村衰敗難題等起到積極作用。后者主要體現(xiàn)在：帶來發(fā)展的機(jī)會(huì)與資本的結(jié)合，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化、產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)村就業(yè)等產(chǎn)生影響，成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力。

3.農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的社會(huì)影響，包括對土地利用、人口集聚、城鄉(xiāng)融合等方面的影響。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革有利于提高農(nóng)村宅基地利用效率、改變農(nóng)村宅基地的空間布局;吸引外來人口游覽鄉(xiāng)村、集聚鄉(xiāng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)與人口質(zhì)量的改變，進(jìn)而引致鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型;促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、土地利用變革和鄉(xiāng)村住房市場發(fā)展。

（二）建議

1.完善農(nóng)村宅基地與農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)要以服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為基點(diǎn)，為此，需要修改農(nóng)村宅基地管理的法律、法規(guī)和政策，建構(gòu)起農(nóng)村建設(shè)用地交易市場，推動(dòng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)房租賃和農(nóng)房轉(zhuǎn)讓等市場的發(fā)展，增加農(nóng)村居民擁有的宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)。通過政策激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)具有鄉(xiāng)土情懷、現(xiàn)金資本和知識(shí)儲(chǔ)備的城市中青年人口到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、置業(yè)和旅游的興趣，參與新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程。

2.支持以農(nóng)村宅基地和農(nóng)房轉(zhuǎn)讓或租賃開展多產(chǎn)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)。對農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”下農(nóng)業(yè)發(fā)展和非農(nóng)業(yè)發(fā)展要持開放的態(tài)度，鼓勵(lì)具有創(chuàng)新精神的個(gè)人或組織開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營的實(shí)踐與探索;非農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)緊密結(jié)合地方自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人力儲(chǔ)備等條件，推動(dòng)自然資源資本化、社會(huì)生產(chǎn)多樣化、人力儲(chǔ)備價(jià)值化。在符合土地利用規(guī)劃、國土空間用途管制和耕地保護(hù)原則的前提下，讓社會(huì)資本與鄉(xiāng)村要素自由結(jié)合，構(gòu)建鄉(xiāng)村觀光旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村民宿等產(chǎn)業(yè)。選擇具有投資潛力的鄉(xiāng)村，發(fā)起拯救鄉(xiāng)村老屋、改造利用閑置農(nóng)房行動(dòng)，打造一批鄉(xiāng)村民宿，帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民多渠道增收。

3.對農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策實(shí)施情況進(jìn)行階段性評估。構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類型與產(chǎn)值、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)類型與產(chǎn)值等方面的評價(jià)指標(biāo)體系，評估農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的影響程度和影響路徑，根據(jù)評估結(jié)果調(diào)整區(qū)域農(nóng)村宅基地政策。地方政府應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，增加鄉(xiāng)村地域?qū)Τ鞘芯用?、資本、技術(shù)等方面的吸引力，整合財(cái)政投入，集中力量打造農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的樣板，構(gòu)建鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。