治理取向、項(xiàng)目制與社會(huì)組織發(fā)展：一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)研究

內(nèi)容提要 持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革推動(dòng)中國(guó)政府不斷調(diào)整社會(huì)組織發(fā)展策略，在社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目制的推進(jìn)下，社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)出新的特征與變化。為進(jìn)一步深入分析治理取向和制度環(huán)境對(duì)于社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的影響，文章運(yùn)用國(guó)家中心這一理論視角，以安老類社會(huì)組織為研究對(duì)象，分析政府治理取向及項(xiàng)目制對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響。研究發(fā)現(xiàn)，在項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中，不同層級(jí)政府對(duì)于項(xiàng)目制的認(rèn)識(shí)存在很大差異，表現(xiàn)出行為上的左右搖擺。在高層的模糊政策導(dǎo)向下，市級(jí)政府傾向于選擇性賦權(quán)的行動(dòng)策略，基層政府則傾向于可控式發(fā)展的行動(dòng)策略。政府復(fù)雜的角色設(shè)定導(dǎo)致項(xiàng)目制對(duì)于社會(huì)組織的影響呈現(xiàn)正、負(fù)二個(gè)面向。社會(huì)組織在加強(qiáng)專業(yè)性、獲得社會(huì)認(rèn)同、打造服務(wù)品牌等方面取得進(jìn)展。然而，社會(huì)組織異化問題也日益凸顯，其自主精神被削弱，組織專業(yè)發(fā)展方向被扭曲，并徘徊于公共責(zé)任與服從責(zé)任的窠臼之中。

關(guān)鍵詞 治理結(jié)構(gòu) 項(xiàng)目制 社會(huì)組織 發(fā)展

〔中圖分類號(hào)〕C912.2 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X（2019）05-0119-10

一、問題提出

在社會(huì)轉(zhuǎn)型的推動(dòng)之下，國(guó)家的宏觀治國(guó)理念與政治語(yǔ)境發(fā)生了變化，通過(guò)改革舊有的行政管理體制，中央與各級(jí)地方政府逐漸將工作重心轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)變政府職能與社會(huì)建設(shè)的主題上來(lái)。在社會(huì)治理模式創(chuàng)新、非營(yíng)利組織體制改革等一系列政治話語(yǔ)的引導(dǎo)下，各種以“大社會(huì)、小政府”為發(fā)展目標(biāo)的政府改革運(yùn)動(dòng)在我國(guó)很多地區(qū)方興未艾，通過(guò)推行公共服務(wù)項(xiàng)目制，與社會(huì)組織建立合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基層治理轉(zhuǎn)型已成為其中典型的制度創(chuàng)新行為，并對(duì)政府與社會(huì)組織關(guān)系帶來(lái)了不容忽視的影響，由此帶來(lái)的重要問題是：在國(guó)家居于權(quán)力格局核心位置的宏觀制度背景下，由地方政府主導(dǎo)推進(jìn)的項(xiàng)目制會(huì)給社會(huì)組織帶來(lái)哪些新變化？

既有研究意識(shí)到中國(guó)政府并非高度內(nèi)聚統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)體，不同層級(jí)的政府有其各自的利益考量，具體到中國(guó)公共政策制定和執(zhí)行上，則是在行政層級(jí)或政策執(zhí)行空間上缺乏一致性，針對(duì)中央政府的政策與指令，地方政府可能采取規(guī)避或扭曲行為。進(jìn)言之，在我國(guó)的社會(huì)治理進(jìn)程中，政府內(nèi)部在行為選擇上也存在差異，不同層級(jí)政府之間并非協(xié)調(diào)統(tǒng)一的關(guān)系，存在利益及角色上的分化與矛盾。①因此政府對(duì)待社會(huì)組織的態(tài)度、行為策略與實(shí)踐上存在很大差異，這形塑了獨(dú)特的社會(huì)治理體系結(jié)構(gòu)與特征。有研究從“國(guó)家中心”的視角出發(fā)，將國(guó)家落實(shí)為具體的治理取向與制度環(huán)境。②在治理取向上，中國(guó)政府在社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)程中扮演的角色是很復(fù)雜的，政府對(duì)社會(huì)組織持有激勵(lì)與控制并存的姿態(tài);在具體的制度安排上，政府設(shè)置規(guī)章辦法作用于社會(huì)組織發(fā)展，其后果有些在設(shè)計(jì)之中，也有意料之外的結(jié)局。其中，項(xiàng)目制項(xiàng)目制是繼“單位制”后能夠?qū)?guó)家內(nèi)部、國(guó)家與社會(huì)領(lǐng)域統(tǒng)合起來(lái)的最重要的國(guó)家治理模式，項(xiàng)目制通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)解決基層公共服務(wù)的問題，以“發(fā)包”“打包”和“抓包”的分級(jí)運(yùn)作方式，以“錦標(biāo)賽”的形式集中調(diào)配人力、資金，實(shí)現(xiàn)多線動(dòng)員。作為政府調(diào)用社會(huì)組織資源的核心機(jī)制，對(duì)社會(huì)組織發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。有文獻(xiàn)就提到，運(yùn)用項(xiàng)目制可以推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)育，同時(shí)，也能引導(dǎo)社會(huì)組織參與到社會(huì)建設(shè)的過(guò)程中來(lái)。高紅：《社區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)的模式創(chuàng)新與制度保障》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第6期。項(xiàng)目制在形塑利益主體行動(dòng)邏輯的同時(shí)也改變了他們之間的關(guān)系：政府與社會(huì)組織從“依附控制型”變?yōu)椤耙栏胶献餍汀?，社?huì)組織與社區(qū)從“親密型”變?yōu)椤笆桦x型”。項(xiàng)目化運(yùn)作在促進(jìn)社會(huì)組織凸顯理性治理、績(jī)效優(yōu)先優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也顯示出社會(huì)組織對(duì)社區(qū)的嵌入性不夠、可持續(xù)發(fā)展不足、發(fā)展均衡性受限等缺憾。張瓊文、韋克難、陳家建：《項(xiàng)目化運(yùn)作對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的影響》，《城市問題》2015年第11期。

在復(fù)雜的治理取向之下，項(xiàng)目制作為一種重要的制度安排，對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展產(chǎn)生了什么影響？基于一項(xiàng)個(gè)案研究，本文運(yùn)用“國(guó)家中心”的理論分析視角，以治理取向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，更細(xì)微地分析項(xiàng)目制這一具體制度設(shè)計(jì)對(duì)于社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的影響。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

1.宏觀理論視角

在相當(dāng)多的理論思考中，政府所扮演的角色常常被過(guò)于簡(jiǎn)化，成為一個(gè)在規(guī)范上具有好或壞的意義，權(quán)力格局上表現(xiàn)為弱勢(shì)或強(qiáng)勢(shì)，立場(chǎng)上采取壓制或支持態(tài)度的主體。紀(jì)鶯鶯：《治理取向與制度環(huán)境：近期社會(huì)組織研究的國(guó)家中心轉(zhuǎn)向》，《浙江學(xué)刊》2016年第3期。有研究據(jù)此主張政府與社會(huì)組織之間生成妥協(xié)、滲透或調(diào)和共生的互動(dòng)關(guān)系模式，也有研究認(rèn)為政府對(duì)社會(huì)組織的控制以及社會(huì)組織反抗衍生出二者之間的對(duì)抗沖突模式。周曉虹：《全面深化改革的社會(huì)路徑》，《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第2期。這樣一來(lái)，政府就被簡(jiǎn)單化地理解為強(qiáng)勢(shì)支配者或與社會(huì)對(duì)立的壓制者，反映到宏觀理論視角上則是公民社會(huì)與法團(tuán)主義兩大競(jìng)爭(zhēng)性分析框架。這兩種視角強(qiáng)調(diào)在一國(guó)的政治與權(quán)力配置層面上思考問題，側(cè)重于國(guó)家與社會(huì)之間的權(quán)力分配狀態(tài)，其不足在于將組織互動(dòng)理解成一個(gè)零和博弈，政府與社會(huì)組織會(huì)發(fā)生非你即我的對(duì)抗。J.Howell， “The Struggle for Survival ：Prospects for the Womens Federation in Post -Mao China，” World Development， vol.1， 1996，pp.89～111.正因如此，迄今為止，二者間的爭(zhēng)論仍未能得到解決。這也提醒我們：?jiǎn)我痪€性式的理論內(nèi)核在解釋中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)世界時(shí)，往往存在分析力度不足、穿透力有限的困境，也使理論發(fā)展深陷危機(jī)中，遭遇囿于理論推論和難以洞穿實(shí)踐的“認(rèn)知瓶頸”。李友梅：《中國(guó)社會(huì)管理新格局下遭遇的問題——一種基于中觀機(jī)制分析的視角》，《學(xué)術(shù)月刊》2012年第7期。

2.行動(dòng)研究視角

一些研究拋開國(guó)家-社會(huì)二元分離的結(jié)構(gòu)性論斷，以行動(dòng)研究作為審視視角，力求從中、微觀角度觀察國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的行動(dòng)策略、運(yùn)行機(jī)制與發(fā)展路徑，倡導(dǎo)關(guān)注社會(huì)組織行動(dòng)。⑨⑩張緊跟：《從結(jié)構(gòu)論爭(zhēng)到行動(dòng)分析：海外中國(guó)NGO研究述評(píng)》，《社會(huì)》2012年第3期。這些研究認(rèn)為社會(huì)組織是重要的行動(dòng)主體，應(yīng)將其放置于社會(huì)實(shí)踐中進(jìn)行觀察，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)組織行動(dòng)策略與運(yùn)作過(guò)程的探究與分析，將社會(huì)組織在具體生活情境中所扮演的角色與行為方式加以總結(jié)，這為觀察國(guó)家與社會(huì)關(guān)系提供了全新的動(dòng)態(tài)分析視角。這一研究路徑能反映當(dāng)下中國(guó)急速變化的社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)，以及非固態(tài)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，有助于我們理解社會(huì)組織多樣化的發(fā)展形態(tài)與真實(shí)情景。⑨即因中國(guó)地域廣泛、社會(huì)組織類型的多樣以及政府部門層級(jí)化，雙方的互動(dòng)充滿正式與非正式、條文內(nèi)外曲折復(fù)雜博弈。除在正式法律框架內(nèi)對(duì)社會(huì)組織采取分類控制（注冊(cè)等登記的限制）外，政府對(duì)社會(huì)組織的管理呈現(xiàn)出策略性、地方性和情境性的特點(diǎn)。

但這種研究路徑?jīng)]有規(guī)范化的理論框架，偏好個(gè)案方法，因此存在解釋力上的局限性，難以在細(xì)致深入的田野研究后對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)作模式給予合理的分析與解釋。⑩更為重要的是，行動(dòng)研究將分析點(diǎn)側(cè)重于社會(huì)組織而忽視了對(duì)國(guó)家及其代理人政府的研究。正如有學(xué)者已指出的，在中國(guó)，國(guó)家與社會(huì)組織是雙向動(dòng)態(tài)化的關(guān)系，二者會(huì)開展持續(xù)性的談判。Tony Saich，“Negotiating the State ：The Development of Social Organizations in China，” The China Quarterly， vol. 161， 2000，pp.124～141.從這個(gè)角度而言，我們也應(yīng)該研究國(guó)家會(huì)采取哪些行動(dòng)策略以作用于社會(huì)組織。

3.國(guó)家中心視角

正是現(xiàn)有研究存在的諸多不足，引導(dǎo)研究者將視線投入新的理論增長(zhǎng)點(diǎn)。近期，在社會(huì)組織研究領(lǐng)域出現(xiàn)了“國(guó)家中心”轉(zhuǎn)向，分析政府治理取向和制度環(huán)境對(duì)于社會(huì)組織生存或運(yùn)轉(zhuǎn)的影響。紀(jì)鶯鶯：《國(guó)家中心視角下社會(huì)組織的政策參與：以行業(yè)協(xié)會(huì)為例》，《人文雜志》2016年第4期。該理論認(rèn)為，作為獨(dú)立行動(dòng)者，國(guó)家應(yīng)被視為制度或組織的化身，而非經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的投射，國(guó)家對(duì)于政治及社會(huì)過(guò)程具有極強(qiáng)形塑作用。Evans Reuschemeyer， Skocpol，Bringing the State Back In： The State and Economic Transformation： Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention， Cambridge University Press， 1985， pp.20～21.作為核心分析變量，國(guó)家并非遙不可及的宏大背景，而是可以具體化為治理的重要主體。該視角能更加生動(dòng)貼切地描繪出政府與社會(huì)組織之間的復(fù)雜互動(dòng)過(guò)程，其理論潛力與解釋力更強(qiáng)，已有文獻(xiàn)已經(jīng)關(guān)注到這一點(diǎn)：在中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中，政府扮演的角色舉足輕重，且其治理取向具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，在對(duì)待社會(huì)組織的態(tài)度上，政府持有激勵(lì)與控制并存的姿態(tài)，在具體的制度環(huán)境中，政府也設(shè)置了很多規(guī)章辦法以作用于社團(tuán)發(fā)展。⑤紀(jì)鶯鶯：《治理取向與制度環(huán)境：近期社會(huì)組織研究的國(guó)家中心轉(zhuǎn)向》，《浙江學(xué)刊》2016年第3期。具體而言：

在治理取向上，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度較為復(fù)雜，這導(dǎo)致不同區(qū)域、層級(jí)行政部門的社會(huì)組織發(fā)展節(jié)奏與尺度呈現(xiàn)分化。⑤在政社關(guān)系的脫鉤方面，高層政府與社會(huì)組織已經(jīng)逐步分離開來(lái)，但基層政府與社會(huì)組織關(guān)系仍是糾纏不清。不同層級(jí)政府對(duì)待社會(huì)組織的態(tài)度存在差異，這可被歸納為“控制的層級(jí)差異性”特征。吳月：《嵌入式控制：對(duì)社團(tuán)行政化現(xiàn)象的一種闡釋——基于A機(jī)構(gòu)的個(gè)案研究》，《公共行政評(píng)論》2013年第6期。在進(jìn)行對(duì)比分析的基礎(chǔ)上，有研究指出單級(jí)與多級(jí)結(jié)構(gòu)政府相比，前者的滲透能力比較強(qiáng)，對(duì)于社會(huì)組織更加強(qiáng)調(diào)控制邏輯，后者則持有更加寬容的態(tài)度。在多級(jí)結(jié)構(gòu)政府中，高層政府還會(huì)向下級(jí)施壓以給予社會(huì)組織更大生長(zhǎng)空間。管兵：《城市政府結(jié)構(gòu)與社會(huì)組織發(fā)育》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第4期。具體到草根社團(tuán)管理，Spire提出不同觀點(diǎn)：J.A.Spire， “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State： Understanding the Survival of ?Chinas Grassroots NGOs，” American Journal of Sociology， vol.117， no.1，2011，pp.1～45.中央政府對(duì)草根社團(tuán)持有嚴(yán)格管理的政策導(dǎo)向，地方政府對(duì)社會(huì)組織的治理態(tài)度則呈現(xiàn)部門化特點(diǎn)，多數(shù)時(shí)候采取“不禁止，不認(rèn)可，不干預(yù)”的政策，大量草根社團(tuán)借此與政府形成了脆弱的合作共生關(guān)系，草根社團(tuán)通過(guò)提供專業(yè)服務(wù)獲得社會(huì)合法性，地方政府出于面子和政績(jī)考量會(huì)允許這些機(jī)構(gòu)開展活動(dòng)。細(xì)化到中國(guó)草根社團(tuán)登記狀況，Hildebrandt指出，即便政治高層大力推動(dòng)社會(huì)組織的登記注冊(cè)工作，地方政府在涉及利益沖突的諸多領(lǐng)域（如勞資沖突）也不強(qiáng)調(diào)互動(dòng)模式的法律化和制度化，而是靈活采用策略性和情境性的治理模式。這一目的能夠?qū)崿F(xiàn)，得益于不同層級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)困難，地方政府能夠擁有一定的自由處置權(quán)。T.Hildebrandt， “The Political Economy of Social Organizations Registration in China，” The China Quarterly， vol.208， 2011，pp.970～989.

就制度環(huán)境而言，中國(guó)社會(huì)治理的宏觀制度安排與微觀運(yùn)作機(jī)制形塑了社會(huì)組織的發(fā)展模式與基本特征。在宏觀制度安排方面，當(dāng)下中國(guó)社會(huì)治理是以政府邏輯為主導(dǎo)，為維系自身生存與發(fā)展，社會(huì)組織呈現(xiàn)出 “依附式自主”的特征。王詩(shī)宗、宋程成：《獨(dú)立抑或自主：中國(guó)社會(huì)組織特征問題重思》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。黃曉春、嵇欣也強(qiáng)調(diào)國(guó)家宏觀制度環(huán)境的復(fù)雜性對(duì)社會(huì)組織自主性的發(fā)育提供了條件及契機(jī)。黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)——社會(huì)組織自主性研究的一個(gè)理論框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2014年第6期。由于宏觀制度并非是和諧統(tǒng)一的，不同政府機(jī)構(gòu)也會(huì)依據(jù)自身工作需要對(duì)社會(huì)組織采取不同態(tài)度，這是一種工具性的發(fā)展邏輯。唐文玉和馬西恒就指出，制度環(huán)境的重要特征之一是選擇性支持，在這一宏觀語(yǔ)境下，社會(huì)組織采取“去政治的自主性”生存策略以應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。唐文玉、馬西恒：《去政治的自主性：民辦社會(huì)組織的生存策略——以恩派（NPI）公益組織發(fā)展中心為例》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2011年第10期。

在具體制度設(shè)計(jì)方面，有研究將中國(guó)政府的治理邏輯及運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了歸納，認(rèn)為運(yùn)用 “項(xiàng)目制”和“行政發(fā)包制”等概念能較好地解釋社會(huì)現(xiàn)實(shí)，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)穿透力。周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題：兼論“項(xiàng)目治國(guó)”》，《社會(huì)》2012年第1期。而這些主導(dǎo)了政府行動(dòng)邏輯的治理機(jī)制也深刻地塑造了社會(huì)組織。例如近年興起的政府購(gòu)買服務(wù)就被視作行政發(fā)包制的投射與應(yīng)用，政府把社會(huì)組織作為承包方，將公共服務(wù)職能發(fā)包給社會(huì)組織承接，由此社會(huì)組織也能夠支配部分公共資源，在某種程度上實(shí)現(xiàn)了公權(quán)力的過(guò)渡。沿著“發(fā)包制”的思路，黃曉春運(yùn)用“模糊發(fā)包”概念刻畫復(fù)雜政府體系與社會(huì)組織之間的關(guān)系機(jī)制。模糊發(fā)包制下的政府治理語(yǔ)境強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防范與控制，表現(xiàn)出技術(shù)主義與工具主義的特征，同時(shí)也使社會(huì)組織的發(fā)展表現(xiàn)出自主性、公共性弱化，向行政網(wǎng)絡(luò)深度嵌入的特征。黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。王向民強(qiáng)調(diào)政社關(guān)系是單向度的控制關(guān)系，政府運(yùn)用服務(wù)購(gòu)買方式，或者內(nèi)部培養(yǎng)社會(huì)組織承接政府職能，以實(shí)現(xiàn)“管家關(guān)系”來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，或者運(yùn)用嚴(yán)格的嵌入型監(jiān)管，對(duì)具有一定自主性并作為服務(wù)承接方的社會(huì)組織施加嚴(yán)厲管控。王向民：《社會(huì)組織的項(xiàng)目制治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第5期。有研究將這種現(xiàn)象界定為“反向嵌入”，即政府通過(guò)內(nèi)部招投標(biāo)方式，由事業(yè)單位直接作為承包方提供服務(wù)項(xiàng)目，政府由此能夠直接嵌入社會(huì)組織中。管兵：《競(jìng)爭(zhēng)性與反向嵌入性：政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第3期。究其原因，政績(jī)導(dǎo)向的行政體制、社會(huì)動(dòng)員的缺位、項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體制影響甚大。王清：《項(xiàng)目制與社會(huì)組織服務(wù)供給困境：對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作的分析》，《中國(guó)行政管理》2017年第4期。

上述研究對(duì)治理取向與制度環(huán)境如何作用于社會(huì)組織發(fā)展這一問題進(jìn)行了富有成效和啟發(fā)性的分析，然而，上述研究領(lǐng)域仍然是亟待挖掘的處女地，需要深入的延續(xù)性研究。據(jù)此，本文亦從“國(guó)家中心”視角出發(fā)，將國(guó)家落實(shí)為具體化的治理取向與制度設(shè)計(jì)，在探究政府復(fù)雜治理取向的基礎(chǔ)上，聚焦項(xiàng)目制對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響。

三、個(gè)案分析

1.項(xiàng)目制的產(chǎn)生：需求復(fù)雜性帶來(lái)的治理轉(zhuǎn)型

隨著社會(huì)變革的持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，人口的結(jié)構(gòu)和分布形態(tài)日趨復(fù)雜化，社會(huì)空間格局發(fā)生急劇變化，民眾需求表現(xiàn)出差異化及變動(dòng)性特征，社會(huì)治理壓力不斷加大，馬西恒：《創(chuàng)新社會(huì)管理背景下的上海社區(qū)建設(shè)研究》，《科學(xué)發(fā)展》2013年第5期。行政色彩濃重的全能型政府面臨著無(wú)法提供有效公共服務(wù)的危機(jī)。為緩解上述難題，政府開始有選擇性地讓渡部分公共服務(wù)職能，向市場(chǎng)、社會(huì)開放公共服務(wù)供給市場(chǎng)，許多具有務(wù)實(shí)精神的地方政府開始推行項(xiàng)目制，將公共服務(wù)交由社會(huì)組織完成。自2012年起，將社會(huì)組織納入項(xiàng)目運(yùn)作的公共服務(wù)提供模式在中央層面得到了制度化落實(shí)，相應(yīng)的地方實(shí)踐也急劇增加。2012年11月14日，民政部、財(cái)政部以民發(fā)〔2012〕196號(hào)印發(fā)《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》。該《指導(dǎo)意見》明確提出政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)，是政府利用財(cái)政資金，采取市場(chǎng)化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織和企事業(yè)單位購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的一項(xiàng)重要制度安排。

S市是運(yùn)用項(xiàng)目制推進(jìn)公共服務(wù)供給方式轉(zhuǎn)型的典型區(qū)域。S市于1995年率先通過(guò)協(xié)商委托的方式，在P區(qū)社會(huì)發(fā)展局興建了市民休閑中心，并將其委托給社會(huì)組織管理，2000年，S市在其下轄6個(gè)行政區(qū)的12 個(gè)街道開始推行居家養(yǎng)老的改革試點(diǎn)工作，引入專業(yè)社工機(jī)構(gòu)參與其中。大規(guī)模的公共服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作始于2009年，S市民政局發(fā)布了《關(guān)于福利彩票公益金資助項(xiàng)目實(shí)施公益招投標(biāo)的意見》，意見明確指出將福利彩票公益金以項(xiàng)目招投標(biāo)及公益創(chuàng)投的方式投放到公共服務(wù)中，以此激勵(lì)社會(huì)組織加入到公益事業(yè)和服務(wù)中來(lái)。迄今為止，S市已經(jīng)發(fā)展成為公共服務(wù)本文選擇的個(gè)案是社區(qū)養(yǎng)老公益服務(wù)項(xiàng)目，屬于社會(huì)服務(wù)范疇，為使概念的表述更加精準(zhǔn)，下文將主要運(yùn)用社會(huì)服務(wù)（公共服務(wù)的重要類型）概念。項(xiàng)目制的典型實(shí)踐區(qū)域，具有極為重要的研究?jī)r(jià)值。

本文選擇S市T中心承接的社區(qū)養(yǎng)老公益服務(wù)項(xiàng)目作為研究個(gè)案，2009年6月，T中心在社會(huì)團(tuán)體管理局登記注冊(cè)，M區(qū)民政局為其業(yè)務(wù)主管單位。自2003年起，T中心下屬的33個(gè)會(huì)員單位在S市街道進(jìn)行了養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作的探索，2009年起，T中心正式投入運(yùn)作，并以招投標(biāo)項(xiàng)目“老年關(guān)愛樂園”以及公益創(chuàng)投大賽項(xiàng)目“金色晚年”與政府建立起了合作關(guān)系，項(xiàng)目執(zhí)行期為1-2年。迄今為止，T中心已經(jīng)順利進(jìn)入第7個(gè)項(xiàng)目期，累計(jì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)近300萬(wàn)元。

2.復(fù)雜治理結(jié)構(gòu)下的態(tài)度分化：項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中政府行為的搖擺

項(xiàng)目制需要不同層級(jí)政府的密切配合與深度合作，才能順利完成項(xiàng)目發(fā)包周期。陳為雷：《政府和非營(yíng)利組織項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制、策略與邏輯》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第7期。S市民政局作為發(fā)包方，需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和管理，各區(qū)縣民政局和街道也扮演著重要角色，前者作為中間層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)，發(fā)揮承上啟下的作用，后者決定項(xiàng)目能否在社區(qū)落地。然而，在項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中，不同層級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目制的認(rèn)識(shí)存在很大差異，表現(xiàn)出行為上的左右搖擺。依據(jù)筆者觀察，在高層的模糊政策導(dǎo)向下，市級(jí)政府傾向于選擇性支持的行動(dòng)策略，而區(qū)（縣）、街（鎮(zhèn)）政府（本文統(tǒng)稱基層政府）則傾向于可控式發(fā)展的行動(dòng)策略。選擇性支持指的是政府采取措施篩選出遠(yuǎn)離政治權(quán)威的社會(huì)組織，并積極推動(dòng)他們與政府合作，支持、包容其發(fā)展;可控式發(fā)展指的是政府采取措施介入項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程，以保證政府的政治權(quán)威和對(duì)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)力。賦權(quán)下的控制策略反映了不同層級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目制的差異性態(tài)度。

（1）市級(jí)政府：模糊政策導(dǎo)向下的選擇性支持態(tài)度

伴隨著項(xiàng)目制的推進(jìn)，各級(jí)政府都出臺(tái)了相關(guān)政策文件，現(xiàn)行的政策文件并未明確將項(xiàng)目制納入進(jìn)來(lái)，但是項(xiàng)目制涉及的合作方——“社會(huì)組織，應(yīng)該如何對(duì)其進(jìn)行管理？是否應(yīng)該將社會(huì)服務(wù)交由社會(huì)組織完成？政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)該遵循什么原則？”等問題，已有政策文件有所提及。本文認(rèn)為，從上述政策中可以窺探出中央高層對(duì)于社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目制的態(tài)度。以便更好地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效管理。然而，項(xiàng)目管理并不存在一個(gè)統(tǒng)一的行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，很多政策未在統(tǒng)一的制度框架下出臺(tái)，缺少系統(tǒng)化整理。因此，該政策領(lǐng)域表現(xiàn)出分化、模糊的復(fù)雜特征。一方面，相關(guān)制度著重原則和概念的界定闡述，具體的操作細(xì)則較少。因此，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的地方政府在政策推進(jìn)上存在困難。例如，十七大報(bào)告中就明確指出，要積極推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，鼓勵(lì)第三部門參與公共事務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。然而，落實(shí)到操作層面，如何推動(dòng)社會(huì)組織承接項(xiàng)目則語(yǔ)焉不詳，相應(yīng)具體操作細(xì)則一應(yīng)缺位。另一方面，具體的規(guī)章制度、實(shí)施細(xì)則之間存在著矛盾和相互沖突之處，例如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》就明確規(guī)定，應(yīng)該運(yùn)用非競(jìng)爭(zhēng)性原則來(lái)管理社會(huì)組織，但是由財(cái)政部等中央政府機(jī)關(guān)發(fā)布的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》又指出，在推行政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，應(yīng)該對(duì)社會(huì)組織實(shí)施“公開擇優(yōu)”的競(jìng)爭(zhēng)性篩選原則。政策之間存在沖突，缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以及實(shí)施細(xì)則的缺乏，導(dǎo)致具體執(zhí)行方——地方政府會(huì)無(wú)所適從。而為解決上述問題，地方政府往往會(huì)以創(chuàng)新式的試驗(yàn)態(tài)度推進(jìn)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。

在S市市級(jí)政府層面，伴隨政治高層的積極倡導(dǎo)，S市民政局予以積極響應(yīng)，將社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的培育與發(fā)展納入政府改革創(chuàng)新的重要議程中。2009年，S市開始率先在國(guó)內(nèi)實(shí)施大規(guī)模的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作，市民政局負(fù)責(zé)牽頭執(zhí)行，投入總金額達(dá)3500萬(wàn)元，S市社區(qū)服務(wù)中心及非營(yíng)利組織發(fā)展中心作為第三方組織承辦具體事務(wù)。圍繞福利彩票公益金，S市民政局建立了專門的公益招投標(biāo)平臺(tái)，還出臺(tái)《S市社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施方法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會(huì)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件，明確項(xiàng)目招投標(biāo)的具體操作過(guò)程，并“將服務(wù)類、慈善事業(yè)類、經(jīng)濟(jì)類、學(xué)術(shù)類的社會(huì)組織作為優(yōu)先扶持對(duì)象”。2009年6月，公益招投標(biāo)活動(dòng)正式開始，直至2010年5月，首期項(xiàng)目結(jié)束，在近一年時(shí)間內(nèi)，S市共開展了23輪143個(gè)項(xiàng)目的招投標(biāo)工作，有272家社會(huì)組織參與競(jìng)標(biāo)工作，116家社會(huì)組織獲得項(xiàng)目承接資格，127個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目得以順利完成，項(xiàng)目實(shí)際投入金額為3983.58萬(wàn)元。在政治高層并未出臺(tái)專門的指導(dǎo)性政策前提下，民政局對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行有選擇性地支持，以便其擔(dān)負(fù)項(xiàng)目任務(wù)。具體而言，“選擇性支持”策略主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是著重培育能夠促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展但不挑戰(zhàn)政府權(quán)威的社會(huì)組織?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)S市社會(huì)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》就明確指出，以分類指導(dǎo)的基本原則推進(jìn)社會(huì)組織建設(shè)。這可以在S市民政局公布的公益招投標(biāo)項(xiàng)目類別中得到印證，民政局強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目應(yīng)該以社區(qū)居民需求為出發(fā)點(diǎn)，提供具有公益性、社區(qū)性、創(chuàng)新性、專業(yè)性的服務(wù)，招標(biāo)項(xiàng)目分為安老、助殘、扶幼、濟(jì)困和其他類。其中，安老類項(xiàng)目一直是S市這個(gè)老齡化日益嚴(yán)重的城市著重投入的項(xiàng)目類型。

二是避開存量走增量的改革發(fā)展思路。公益招投標(biāo)需要多層級(jí)、多部門政府機(jī)構(gòu)展開協(xié)同治理，也需要對(duì)傳統(tǒng)公共服務(wù)管理機(jī)制予以調(diào)整。換言之，要推進(jìn)公益招投標(biāo)這一實(shí)質(zhì)性的制度創(chuàng)新行為，需要改革體制內(nèi)的存量制度。在S市民政局看來(lái)，這種行為會(huì)引發(fā)部門間沖突，為避免產(chǎn)生矛盾，S市民政局利用模糊的宏觀政策信號(hào)規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)。例如，相較于常規(guī)政府采購(gòu)著重于裝備、硬件等開支內(nèi)容，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)應(yīng)著重于人員和組織發(fā)展經(jīng)費(fèi)的開支。雖然S市民政局意識(shí)到這一區(qū)別，但民政局仍然將常規(guī)的政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域，這導(dǎo)致項(xiàng)目資金使用上存在困難。又如比較理想的狀態(tài)出發(fā)設(shè)計(jì)項(xiàng)目采購(gòu)平臺(tái)，應(yīng)考慮在市級(jí)層面建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一的招標(biāo)系統(tǒng)，進(jìn)而整合基層政府資源，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)推進(jìn)。而事實(shí)上，S市民政局僅僅將福利彩票公益金獨(dú)立出來(lái)，構(gòu)建形成全市統(tǒng)一的公益招投標(biāo)平臺(tái)，并未整合其他資金來(lái)源。

三是項(xiàng)目制績(jī)效考核的儀式化。由于項(xiàng)目制缺少標(biāo)準(zhǔn)化的操作技術(shù)與評(píng)估指標(biāo)，且作為一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)，安老類項(xiàng)目的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度很低，具有柔性和不確定操作技術(shù)的特征，[英]簡(jiǎn)·萊恩：《新公共管理》，趙成根等譯，中國(guó)青年出版社，2004年，第180～181頁(yè)。因此，項(xiàng)目效果很難被有效測(cè)度。而且養(yǎng)老服務(wù)處于發(fā)展階段，很多工作方法也在逐步摸索過(guò)程中，針對(duì)該項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估近幾年才步入正軌。因此，在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的具體操作過(guò)程中，S市民政局持鼓勵(lì)、指導(dǎo)而非嚴(yán)格考核的態(tài)度，針對(duì)評(píng)估中出現(xiàn)的問題，民政局會(huì)提供更正意見，以幫助社會(huì)組織更好地應(yīng)對(duì)績(jī)效考核。如此一來(lái)，用于約束社會(huì)組織、提升服務(wù)質(zhì)量的項(xiàng)目評(píng)估基本形同虛設(shè)。但這種包容多于懲罰的績(jī)效考核方式，能夠在社會(huì)組織發(fā)展初期發(fā)揮一定保護(hù)及幫扶作用。

在S市民政局看來(lái)，“選擇性支持”的行動(dòng)策略是在權(quán)衡利弊后的穩(wěn)妥選擇。如前所述，作為項(xiàng)目制執(zhí)行鏈條中端的地方政府，S市民政局具有“代理人”“管理和監(jiān)督者”的多層身份，它既需要依據(jù)高層政府的文件精神，出臺(tái)適宜于地方情況的政策，又要督促下級(jí)政府予以落實(shí)。但在社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目制領(lǐng)域，高層政策的模糊性決定了地方政府面臨的是不確定情境和空白的政策圖板。雖然在市委、市政府的支持下，S市民政局出臺(tái)了項(xiàng)目實(shí)施方法等政策文件，但相較于商業(yè)性、運(yùn)營(yíng)性服務(wù)的招投標(biāo)工作，社會(huì)服務(wù)的招投標(biāo)更加復(fù)雜。在經(jīng)驗(yàn)較少，各參與主體之間存在利益沖突等問題未得到解決的情況下，匆忙上馬的政策必然存在各種設(shè)計(jì)缺陷。敬乂嘉：《社會(huì)服務(wù)中的公共非營(yíng)利合作關(guān)系研究——一個(gè)基于地方改革實(shí)踐的分析》，《公共行政評(píng)論》2011年第5期。為在實(shí)現(xiàn)發(fā)展的同時(shí)維持社會(huì)穩(wěn)定、規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)，S市民政局將穩(wěn)中求得社會(huì)組織發(fā)展作為其優(yōu)先考慮要件，因而采取了“選擇性支持”的行動(dòng)策略。

（2）基層政府：實(shí)用主義下的可控式發(fā)展策略

在社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作中，基層政府的行動(dòng)策略是令人困擾的矛盾存在，有研究將其界定為積極扶持社會(huì)組織發(fā)展，推進(jìn)項(xiàng)目制運(yùn)作的制度創(chuàng)新主體;秦洪源、付建軍：《法團(tuán)主義視角下地方政府培育社會(huì)組織的邏輯、過(guò)程和影響——以成都市W街道社會(huì)組織培育實(shí)踐為例》，《社會(huì)主義研究》2013年第6期。也有研究認(rèn)為基層政府傾向于采取控制策略，運(yùn)用管家關(guān)系模式對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程實(shí)施監(jiān)管。管家策略是建立和鞏固政府與承包方之間長(zhǎng)期穩(wěn)定的信任關(guān)系，在管家關(guān)系下，政府與社會(huì)組織的無(wú)縫隙合作成為一種理想的模式，非正式的信任關(guān)系成為彌補(bǔ)正式合同不完全性的關(guān)鍵。管家關(guān)系容易導(dǎo)致合作雙方采取合謀行為。換言之，既有研究呈現(xiàn)出分化甚至彼此矛盾的狀態(tài)。宏觀政策指向的模糊性，同樣應(yīng)被視作理解基層政府發(fā)展理念及實(shí)踐行為的重要指標(biāo)。在S市政府選擇性發(fā)展態(tài)度下，基層政府也積極鼓勵(lì)與支持社會(huì)組織發(fā)展，但社會(huì)組織發(fā)展并未獨(dú)立出來(lái)作為考核基層政府的指標(biāo)，黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。而是被統(tǒng)一納入到社區(qū)建設(shè)任務(wù)中。因此，在基層政府看來(lái)，社會(huì)組織發(fā)展理應(yīng)是社區(qū)建設(shè)的績(jī)效指標(biāo)，對(duì)于社會(huì)組織承接的項(xiàng)目，他們傾向于采取工具性態(tài)度予以推進(jìn)。即在可控前提下發(fā)展項(xiàng)目，培育社會(huì)組織為己所用，本文將其概括為實(shí)用主義下的可控式發(fā)展策略。

一是嚴(yán)格控制和挑選社會(huì)組織，并確保社會(huì)組織遠(yuǎn)離公共事務(wù)決策體系，以M區(qū)S街道為例，街道將T中心提供的養(yǎng)老服務(wù)作為重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目，并延伸至義工服務(wù)、青少年服務(wù)等領(lǐng)域。在S街道看來(lái)，T中心是公共服務(wù)的輔助手段而非合作伙伴。此外，為打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，S街道設(shè)置了社區(qū)委員會(huì)這一制度平臺(tái)，然而，T中心等活躍于街道的項(xiàng)目承接方卻未被吸納進(jìn)來(lái)。

二是為規(guī)避管控風(fēng)險(xiǎn)，在社區(qū)建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)性排名中取得優(yōu)勢(shì)?；鶎诱x擇維持既有的合作關(guān)系，將社團(tuán)嚴(yán)格控制在其許可范圍內(nèi)，以確保部門利益需求的實(shí)現(xiàn)。吳月：《嵌入式控制：對(duì)社團(tuán)行政化現(xiàn)象的一種闡釋——基于A機(jī)構(gòu)的個(gè)案研究》，《公共行政評(píng)論》2013年第6期。具體而言，一方面，項(xiàng)目制對(duì)財(cái)政支付結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，投標(biāo)而非直接撥付的新思路導(dǎo)致財(cái)政集權(quán)，上級(jí)政府會(huì)定期監(jiān)督、考核項(xiàng)目制的運(yùn)轉(zhuǎn)情況，這導(dǎo)致基層政府的資金自主權(quán)受到限制。另一方面，項(xiàng)目制的執(zhí)行辦法要求基層政府在需求摸底及規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行合同管理，并在項(xiàng)目完畢后推行績(jī)效評(píng)估工作。上述要求降低了基層政府的決策自由度，增加了基層政府的工作負(fù)擔(dān)。為避免失敗，維持對(duì)項(xiàng)目的掌控能力，基層政府提交的需求列表往往是即將或已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目。在本案例中，T中心下屬社工點(diǎn)自2003年起就與S市多個(gè)基層政府進(jìn)行了養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作的探索，因此，當(dāng)S市于2009年開始全市性的公益招投標(biāo)活動(dòng)時(shí)，T中心就成為了基層政府的優(yōu)先考慮對(duì)象。

誠(chéng)然，通過(guò)項(xiàng)目制，T中心的活力得以激發(fā)，具備專業(yè)精神的社工也逐漸成長(zhǎng)起來(lái)。然而，社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目異化為基層政府手中的工具，雖然社會(huì)組織呈現(xiàn)出繁榮發(fā)展的美好景象，但也隱含著生存及發(fā)展上的多重危機(jī)。

3.項(xiàng)目制制度設(shè)計(jì)下的社會(huì)組織發(fā)展

從總體發(fā)展理念和制度設(shè)計(jì)目標(biāo)上看，項(xiàng)目制的初衷是利用市場(chǎng)招投標(biāo)機(jī)制重塑政府與社會(huì)組織間關(guān)系。但國(guó)家在社會(huì)組織發(fā)展的治理取向上仍表現(xiàn)出控制約束和培育發(fā)展的兩面性，既有監(jiān)管與控制，又呈現(xiàn)合作、扶持態(tài)勢(shì)，復(fù)雜的角色設(shè)定導(dǎo)致項(xiàng)目制對(duì)社會(huì)組織的影響呈現(xiàn)出正、負(fù)二個(gè)面向。

（1）正效應(yīng)：社會(huì)組織發(fā)展的良性趨勢(shì)

①專業(yè)精神不斷增強(qiáng)。有別于一般的助人職業(yè)，社會(huì)服務(wù)的基本特征是專業(yè)性，這也是社會(huì)組織的立足之本。自成立以來(lái)，盡管T中心在幫助服務(wù)對(duì)象解決實(shí)際生活困難、豐富老年業(yè)余生活等方面做出了一定成績(jī)，但外界對(duì)該組織也有很多批評(píng)，其中最為人所詬病的是一線社工的非專業(yè)化。為解決上述問題，在嚴(yán)格挑選符合資質(zhì)社工的基礎(chǔ)上，從2010年起，T中心積極推行社工專業(yè)訓(xùn)練及發(fā)展計(jì)劃：一是社工培訓(xùn)，包括一般業(yè)務(wù)培訓(xùn)、新進(jìn)社工培訓(xùn)、專項(xiàng)培訓(xùn)和各種業(yè)務(wù)交流。以一般業(yè)務(wù)培訓(xùn)為例，2011年10月，T中心借與本市F大學(xué)合作成立青年志愿者服務(wù)隊(duì)的機(jī)會(huì)，邀請(qǐng)到該校醫(yī)學(xué)院的X教授為全體社工開設(shè)了老年人康復(fù)護(hù)理課程，頗受歡迎。迄今，老年人康復(fù)護(hù)理已成為T中心固定開設(shè)的培訓(xùn)課程。此外，T中心還會(huì)通過(guò)工作坊的形式舉辦各種專題培訓(xùn)，以滿足社工的專業(yè)需求。二是社工工作站（點(diǎn)）負(fù)責(zé)人培訓(xùn)計(jì)劃，為進(jìn)一步規(guī)范和提高各工作站（點(diǎn)）負(fù)責(zé)人的管理水平，T中心會(huì)在每年年末舉辦工作站（點(diǎn)）負(fù)責(zé)人培訓(xùn)班，主要內(nèi)容有工作站（點(diǎn)）的年度工作總結(jié)，聘請(qǐng)專業(yè)人員進(jìn)行團(tuán)隊(duì)管理的輔導(dǎo)，社工創(chuàng)新獎(jiǎng)的頒布等。通過(guò)培訓(xùn)，各站（點(diǎn)）負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通交流，不僅加強(qiáng)了了解，還能找出工作中存在的問題，并予以調(diào)整和修正。三是交流與學(xué)習(xí)計(jì)劃，為吸收先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，T中心每年會(huì)挑選優(yōu)秀社工前赴香港、臺(tái)灣等地，學(xué)習(xí)社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)，與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織進(jìn)行交流，開闊眼界，提升實(shí)際操作能力。通過(guò)上述方式，T中心的專業(yè)化程度得以提升，并始終處于S市同類組織中佼佼者的位置。

②逐漸形成規(guī)范完善的內(nèi)部管理制度。隨著項(xiàng)目制的推進(jìn)，T中心逐漸構(gòu)建規(guī)范化的行動(dòng)規(guī)則：一是建立分工問責(zé)制度，項(xiàng)目總負(fù)責(zé)人針對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，包括構(gòu)建工作制度和流程、對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)進(jìn)行分解、各項(xiàng)工作任務(wù)的實(shí)施與監(jiān)管、跟進(jìn)執(zhí)行情況、對(duì)潛在問題進(jìn)行預(yù)防及糾正、確保項(xiàng)目按時(shí)完成等。項(xiàng)目聯(lián)系人負(fù)責(zé)具體管理工作，主要有規(guī)章辦法的推行、社工及志愿者培訓(xùn)、項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督與績(jī)效評(píng)估、項(xiàng)目溝通與聯(lián)系等。如果項(xiàng)目執(zhí)行出現(xiàn)問題，則對(duì)上述執(zhí)行主體予以問責(zé)。二是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，T中心意識(shí)到資金的規(guī)范運(yùn)作對(duì)于項(xiàng)目承接主體十分重要，為此，中心建立了專門的項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理辦法。辦法指出，專項(xiàng)資金需?？顚Ｓ?，不得隨意更改使用途徑;完善項(xiàng)目資金的會(huì)計(jì)核算工作，編寫財(cái)務(wù)報(bào)表，經(jīng)費(fèi)報(bào)銷需項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽字，同時(shí)提交資金使用報(bào)表及憑證，并定期向會(huì)計(jì)匯報(bào)。三是建立志愿者管理制度。志愿者是社會(huì)組織不可或缺的重要行動(dòng)主體，在項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中，T中心積累形成了近千人的志愿者隊(duì)伍，為進(jìn)行統(tǒng)一管理，T中心制定了志愿者管理辦法，針對(duì)其日常行為準(zhǔn)則、服務(wù)規(guī)范、紀(jì)律及績(jī)效評(píng)估方法予以說(shuō)明，辦法的出臺(tái)，體現(xiàn)了對(duì)志愿者的尊重、信任。

③打造特色服務(wù)品牌。一般認(rèn)為，市場(chǎng)組織才有建立品牌的需要，然而，社會(huì)組織在提供服務(wù)性產(chǎn)品時(shí)，也需要打造品牌，這對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展至關(guān)重要。一旦擁有知名品牌，社會(huì)組織就能擁有符號(hào)化資本，表明其運(yùn)作良好，產(chǎn)品具有特色，并能獲得服務(wù)對(duì)象的承認(rèn)與喜愛。品牌效應(yīng)使社會(huì)組織可以吸納整合更多運(yùn)營(yíng)資源。國(guó)外知名社會(huì)組織都很重視發(fā)展品牌，并吸引了大批社工及捐資人。對(duì)于T中心而言，服務(wù)品牌的成功打造能夠幫助其提升社會(huì)公信度。T中心在“情暖空巢”等項(xiàng)目中了解到，很多空巢老人希望得到子女的更多關(guān)懷。為滿足空巢老人的訴求，T中心在項(xiàng)目中設(shè)計(jì)了“祖孫同臺(tái)樂”“闔家喜樂會(huì)”等活動(dòng)，邀請(qǐng)空巢老人的親屬參加，滿足其情感需要。通過(guò)牽線搭橋，T中心還幫助老年人建立朋友圈，鼓勵(lì)他們結(jié)交朋友，感受溫暖，遠(yuǎn)離孤獨(dú)。在T中心的另一品牌項(xiàng)目“老年關(guān)愛樂園”中，除了開設(shè)老年活動(dòng)室，還積極開展“老年人第二課堂”，以法律、養(yǎng)生講座、心理咨詢等活動(dòng)豐富退休老人的生活，提高“老年休息”的質(zhì)量。針對(duì)80歲以上的空巢老人，T中心還組織社工與志愿者上門為其免費(fèi)開“金色慶生會(huì)”，實(shí)現(xiàn)老少同樂，并給老人送上“四個(gè)一”：一聲問候、一個(gè)蛋糕、一個(gè)節(jié)目、一本相冊(cè)?？梢哉f(shuō)，有別于傳統(tǒng)的老年人安老需求，上述項(xiàng)目開始積極關(guān)注老年人的心理世界和精神需要，這也更受老年人的歡迎與信任，也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)工作追求的“尊重個(gè)體性差異性、關(guān)心整體的人、尊重案主、適應(yīng)案主需求”等專業(yè)目標(biāo)。

④加強(qiáng)工作網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)組織資源的整合及拓展。

T中心在2013年推出了“組織協(xié)作計(jì)劃”，以加強(qiáng)與社會(huì)各界的聯(lián)系與合作，構(gòu)建多維工作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)組織資源的整合及拓展。一方面，加強(qiáng)與同類社會(huì)組織的協(xié)作，在“金色晚年”項(xiàng)目中，招標(biāo)公告明確提出老年活動(dòng)室應(yīng)按時(shí)開放，并定期組織安老活動(dòng)。T中心考慮到本組織人力物力有限，要獨(dú)立實(shí)現(xiàn)上述要求存在一定困難，因此自行發(fā)掘并整合工作資源，與M區(qū)下轄街道的9個(gè)老年協(xié)會(huì)達(dá)成合作協(xié)議，開展聯(lián)合投標(biāo)。事實(shí)證明，T中心與老年協(xié)會(huì)的合作的確帶來(lái)了許多優(yōu)勢(shì)，老年協(xié)會(huì)與老年活動(dòng)室關(guān)系密切，對(duì)于安老活動(dòng)的組織形式、活動(dòng)內(nèi)容比較熟悉，因此，項(xiàng)目執(zhí)行比較順利。更為重要的是，社會(huì)組織通過(guò)聯(lián)合實(shí)施項(xiàng)目，能夠幫助合作雙方查漏補(bǔ)缺，學(xué)習(xí)對(duì)方優(yōu)點(diǎn)，改正不足，完善運(yùn)作規(guī)程，改進(jìn)工作方式，在比較及相互監(jiān)督中不斷成長(zhǎng)。在“情暖空巢”項(xiàng)目中，通過(guò)協(xié)商，T中心得到了M區(qū)心理學(xué)會(huì)提供的師資協(xié)助開展“社區(qū)心理輔導(dǎo)員培訓(xùn)”，從而更好地了解老年人心理狀況，并有針對(duì)性地予以處理。另一方面，招募志愿者，拓展組織資源。通過(guò)開展需求調(diào)查，T中心發(fā)現(xiàn)退休民眾對(duì)安老事務(wù)很熱心，他們空閑時(shí)間多，且十分愿意為社區(qū)的和諧發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。為此，T中心成立了老年志愿者隊(duì)伍。這些志愿者對(duì)小區(qū)情況、鄰里關(guān)系比較熟悉，借助老年志愿者的協(xié)助，中心不僅節(jié)約了人力，而且開展項(xiàng)目的便捷程度也得以提升。

（2）負(fù)效應(yīng)：項(xiàng)目制下社會(huì)組織的異化

①自主性被削弱

Foreman指出，政府將公共服務(wù)外包給予社會(huì)組織承接，是“宰殺會(huì)下金蛋的鵝”的錯(cuò)誤做法。與合同相伴的緊密控制將犧牲社會(huì)組織諸多重要特征，例如社區(qū)資源動(dòng)員能力，更貼近公民需要、門檻更低的服務(wù)，以及公民參與渠道等。Garth Nowland-Foreman，“Purchase-of-Service Contracting， Voluntary Organizations， Civil Society：Dissecting Golden Eggs？” American Behavioral Scientist，vol.42，no.1， 1998，pp.108～123.因此社會(huì)組織承接服務(wù)項(xiàng)目，以換取政府撥款的方法并非最佳選擇，也許是和魔鬼簽訂賣身契。R. Wuthnow， ?Between States and Markets： The Voluntary Sector in Comparative Perspective， New Jersey： Princeton University Press，1991，p.299.項(xiàng)目制的推進(jìn)使政社雙方都有所獲益，但也付出了一定代價(jià)，對(duì)社會(huì)組織而言可能是沉默的代價(jià)。C.Miller， Producing Welfare： A Modern Agenda， New York： Palgrave Macmillan， 2004，p.148.T中心受益于項(xiàng)目而獲得行政資源的支持，但中心在服務(wù)對(duì)象轉(zhuǎn)介及財(cái)務(wù)資源上高度依賴政府，呈現(xiàn)出“嵌入性發(fā)展”特征。王思斌、阮曾嬡琪：《和諧社會(huì)建設(shè)背景下中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第5期。受制于行政體制與政府工作的整體要求，T中心的專業(yè)社會(huì)工作呈現(xiàn)出行政化色彩，社工缺乏獨(dú)立的專業(yè)服務(wù)空間。在許多情況下，社工要與行政人員一起工作，更有甚者，他們還時(shí)常被派去協(xié)助行政性工作，如在舉辦大型活動(dòng)時(shí)期積極配合政府做好宣傳，協(xié)助街道開展綜治維穩(wěn)、文書處理、會(huì)議場(chǎng)所布置等。在這種情況下，T中心的組織發(fā)展思路容易發(fā)生扭曲，“目標(biāo)偏離”在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，政府可能將社會(huì)組織作為履行行政任務(wù)、化解社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的輔助力量。如果社會(huì)組織接受政府劃撥的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)后，逐漸偏離社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)，將精力放在協(xié)助政府部門完成各項(xiàng)行政化任務(wù)，那么“目標(biāo)偏離”現(xiàn)象就會(huì)出現(xiàn)?，F(xiàn)象屢屢發(fā)生。

②為獲取項(xiàng)目資源導(dǎo)致組織專業(yè)發(fā)展方向的扭曲

對(duì)于社會(huì)組織而言，其專業(yè)發(fā)展方向及公益使命是安身立命的根基所在。然而，為了拿到項(xiàng)目及其裹挾的大筆經(jīng)費(fèi)，社會(huì)組織會(huì)把使命和目標(biāo)擱置一邊。在本案例中，T中心接受的項(xiàng)目是合約制，合同存續(xù)期一般為1-2年，時(shí)間約束讓T中心有很強(qiáng)的緊迫感，即隨時(shí)處于獲取資助的候選狀態(tài)，而非真正的服務(wù)供給狀態(tài)。為實(shí)現(xiàn)順利“抓包”，T中心還成立了專門機(jī)構(gòu)——項(xiàng)目拓展部，該部門的首要任務(wù)就是負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投標(biāo)工作。在多輪實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練后，T中心已將標(biāo)書撰寫視為常規(guī)工作，但標(biāo)書如何執(zhí)行，如何實(shí)現(xiàn)服務(wù)創(chuàng)新卻被忽視了。為了提高中標(biāo)幾率，T中心需更加重視行政工作，其項(xiàng)目主管應(yīng)擁有企業(yè)家精神，能和政府維持良好關(guān)系，這反映到招聘工作中，則是T中心更加重視應(yīng)聘人員的行政管理技巧與能力，而非專業(yè)水平。H.Schmid， “Rethinking the Policy of Contracting out Social Services to Non-governmental Organizations，” Public Management Review， vol.5， no.3， 2003 ，pp.307～323.在招投標(biāo)制度影響下，中心負(fù)責(zé)人已進(jìn)化成為優(yōu)秀的應(yīng)標(biāo)專家，能較好地扮演銷售員、說(shuō)客甚至氣象預(yù)報(bào)員的角色，并敏銳捕捉到政府發(fā)展社會(huì)服務(wù)的政治風(fēng)向標(biāo)。R.M.Kramer and M.Grossman， “Contracting for Social Services： Process Management and Resource Dependencies，” Social Service Review， vol.61， no.1， 1987，pp.33～55.進(jìn)言之，如果社會(huì)組織沒有針對(duì)其機(jī)構(gòu)宗旨進(jìn)行認(rèn)真反思，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)服務(wù)的目的是回歸民眾需要和社會(huì)價(jià)值，則其專業(yè)發(fā)展方向必然發(fā)生扭曲，難以回應(yīng)社會(huì)需要，甚至?xí)适癖娂昂献鞣降男湃巍?/p>

③徘徊于公共責(zé)任與服從責(zé)任之間的困惑

社會(huì)組織應(yīng)該怎樣擔(dān)負(fù)起責(zé)任，讓服務(wù)對(duì)象受益？這需要社會(huì)組織摒棄“私人所有”概念，將民眾信任作為重要目標(biāo)，發(fā)揚(yáng)其專業(yè)服務(wù)精神。從長(zhǎng)期看來(lái)，社會(huì)組織需要擔(dān)負(fù)起助扶弱勢(shì)群體、促進(jìn)社會(huì)建設(shè)的公共責(zé)任。但社會(huì)組織承接的項(xiàng)目資金來(lái)源于政府，政府要求社會(huì)組織將服從科層機(jī)構(gòu)作為首要履行使命。本案例中，政府公布的項(xiàng)目招標(biāo)書對(duì)于項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間、具體執(zhí)行內(nèi)容、資金使用等進(jìn)行了具體規(guī)定，這形成了T中心項(xiàng)目執(zhí)行的“軟約束”條件。為贏得項(xiàng)目承擔(dān)資格，T中心需要迎合政府的需要及喜好，盡可能使項(xiàng)目執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都能符合、服從于政府期待。這樣一來(lái)，當(dāng)公共責(zé)任與服從責(zé)任發(fā)生矛盾時(shí)，T中心往往會(huì)放棄履行公共責(zé)任。例如為了幫助中心爭(zhēng)取更多專業(yè)資本，更好地應(yīng)對(duì)政府契約的要求，T中心在項(xiàng)目執(zhí)行中會(huì)采取投機(jī)性策略——“案主區(qū)隔化”，即社會(huì)組織會(huì)利用其所掌握的案主信息，選擇服務(wù)成本最低的對(duì)象提供服務(wù)，以此證明或美化其工作績(jī)效。D.M. Van Slyke， “The Public Management Challenges of Contracting with Nonprofits for Social Services，” International Journal of Public Administration， vol.25， no.4， 2002，pp.489～518.這一策略確有較好效果，也能得到項(xiàng)目發(fā)包方的認(rèn)可與支持。但是，社會(huì)服務(wù)還要求社會(huì)組織對(duì)案主負(fù)責(zé)，T中心卻很難做到二者兼顧。因此，案主對(duì)中心社工的認(rèn)知和評(píng)價(jià)并不高，這不利于T中心擔(dān)負(fù)公共責(zé)任、實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

四、小結(jié)

政府治理取向、項(xiàng)目制與社會(huì)組織發(fā)展之間的關(guān)系異常復(fù)雜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了現(xiàn)有研究的簡(jiǎn)單推理與想象。盡管有研究揭示了政府治理的多樣化特征對(duì)社會(huì)組織發(fā)展帶來(lái)的影響，但對(duì)三者間的關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制還缺乏較為系統(tǒng)的解釋。本文基于個(gè)案研究，以復(fù)雜治理取向下政府態(tài)度的分化為著眼點(diǎn)，討論項(xiàng)目制這一國(guó)家治理模式對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的形塑與影響，指出在高層政府模糊性政策的導(dǎo)引下，服務(wù)類社會(huì)組織如同雨后春筍一般涌現(xiàn)出來(lái)。然而，在項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)基層政府傾向于遵循“事本主義”原則，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)思考。其后果是社會(huì)組織在專業(yè)性、獲得社會(huì)認(rèn)同、打造服務(wù)品牌等方面取得進(jìn)展，然而，社會(huì)組織在行為取向上呈現(xiàn)出“功利主義”取向，陳遙：《社會(huì)組織的制度環(huán)境研究述評(píng)》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2014年第16期。在機(jī)構(gòu)自主性、發(fā)展愿景方面呈現(xiàn)出許多困境，也難以真正成為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失效的社會(huì)治理主體。李國(guó)武、李璐：《社會(huì)需求、資源供給、制度變遷與民間組織發(fā)展：基于中國(guó)省級(jí)經(jīng)驗(yàn)的研究》，《社會(huì)》2011年第6期。從總體上看，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目倡導(dǎo)的平等關(guān)系和多中心治理機(jī)制，在當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)治理情境中難以建立起來(lái)。

究其原因，需要考慮中國(guó)特有的漸進(jìn)式社會(huì)治理轉(zhuǎn)型對(duì)于宏觀政策制定的影響：漸進(jìn)式社會(huì)治理改革主張?jiān)趦?yōu)化治理的同時(shí)，維持穩(wěn)定的政治秩序，由于項(xiàng)目制是新生的國(guó)家治理機(jī)制，它有助于調(diào)整社會(huì)服務(wù)的供給模式，但又可能對(duì)穩(wěn)定的政治環(huán)境形成挑戰(zhàn)，因此，政府在政策制定過(guò)程中會(huì)存在兩種可能性：既寄希望于項(xiàng)目制幫助提升社會(huì)治理質(zhì)量，因此制定政策以推進(jìn)項(xiàng)目制發(fā)展;同時(shí)，又擔(dān)心項(xiàng)目制存在失控風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定，因此在政策上強(qiáng)調(diào)監(jiān)管與控制。上述兩種傾向相互糾結(jié)纏繞，并以各種形式對(duì)政策的制定與實(shí)施產(chǎn)生影響，導(dǎo)致有關(guān)項(xiàng)目制的政策領(lǐng)域充斥著混亂的信號(hào)與主張，政策制定者也面臨著各種不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗(yàn)——中國(guó)改革“實(shí)踐”機(jī)制的一種新解釋》，《開放時(shí)代》2010年第4期。出于減少風(fēng)險(xiǎn)的考量，地方政府傾向于運(yùn)用“平衡主義”思路來(lái)設(shè)計(jì)具體的制度裝置，而這又導(dǎo)致了政策模糊性的再生產(chǎn)。黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。由于社會(huì)組織構(gòu)成復(fù)雜，涉及多個(gè)功能領(lǐng)域，可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)水平也有顯著差異。因而地方市級(jí)層面的政府將選擇性支持作為優(yōu)選考慮策略。

基層政府處于壓力型體制下端，它們面臨著復(fù)雜多樣、時(shí)間緊迫且高強(qiáng)度的任務(wù)要求，這對(duì)于基層政府的資源整合及社會(huì)控制能力提出很高要求。具體到項(xiàng)目制的運(yùn)作上，既然社會(huì)組織發(fā)展并未獨(dú)立出來(lái)作為考核基層政府的指標(biāo)，那么基層政府自然將社會(huì)組織作為完成上級(jí)任務(wù)、化解社會(huì)矛盾、獲取典型政績(jī)的工具。因此，在地方市級(jí)政府“增量”改革的政策路線圖下，基層政府就會(huì)選擇實(shí)用主義的可控式發(fā)展策略。

本文的發(fā)現(xiàn)具有如下啟示：一方面，從“國(guó)家中心”理論視角出發(fā)，分析政府治理取向與具體制度設(shè)計(jì)——項(xiàng)目制對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展的影響。這有別于以往將社會(huì)組織作為自變量，研究社會(huì)組織發(fā)展對(duì)國(guó)家治理的重要意義，而是意識(shí)到國(guó)家治理體制的特征與運(yùn)行邏輯是如何形塑社會(huì)組織的，研究視角的轉(zhuǎn)換有助于推進(jìn)該領(lǐng)域的深度研究。此外，政府對(duì)待社會(huì)組織的態(tài)度很難簡(jiǎn)單地概括為“鼓勵(lì)發(fā)展”，項(xiàng)目制的運(yùn)作反映出中國(guó)社會(huì)組織領(lǐng)域政策執(zhí)行的復(fù)雜性特征，在模糊性的高層政策指引下，不同層級(jí)政府會(huì)依據(jù)自己的治理邏輯有所取舍地推進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行。針對(duì)政府治理取向的追問幫助我們將社會(huì)組織發(fā)展這一領(lǐng)域的研究從應(yīng)然層面推及至更為具體精細(xì)的分析層面。另一方面，既有研究意識(shí)到中國(guó)碎片化的治理環(huán)境對(duì)社會(huì)組織的形塑作用，但不同層級(jí)政府的治理取向是如何作用于項(xiàng)目制執(zhí)行，進(jìn)而影響社會(huì)組織發(fā)展，現(xiàn)有研究對(duì)其背后的運(yùn)行機(jī)制并未有深入細(xì)致的分析與解釋，本文的研究或可對(duì)此有所貢獻(xiàn)。

作者單位：廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳