淺談實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新過程中的主要問題及對策

何帆

摘要：鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的定義就是指通過制度創(chuàng)新，來提高鄉(xiāng)村治理效率，推動鄉(xiāng)村社會更好發(fā)展。在鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新中，實際隱含著一個基本判斷，那就是：鄉(xiāng)村社會治理的制度安排及體制本身就阻礙對鄉(xiāng)村治理效率及鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。針對這一個隱含的基本判斷，文章提出了一系列鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新實現(xiàn)過程中隱含的主要問題，并針對這些問題，分析了成因，并給出了解決這些在實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的過程中，已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的問題的相應的解決對策。

關鍵詞：社會治理；鄉(xiāng)村社會治理；鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新

一、鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的定義及意義

在厘清鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新這個定義之前，筆者先對社會治理、鄉(xiāng)村社會治理、社會治理創(chuàng)新等定義進行界定。國內(nèi)部分學者定義社會治理時是從“善治”的角度出發(fā)的。他們認為，社會治理是在政府的主導下，社會組織、村民等多個群體廣泛參與，以達到“善治”為目標的一個多方參與、協(xié)同治理的過程。這些學者往往注重研究政府與公民或村民的關系，因為研究清楚了政府與公民的關系后，才可以分析如何更好地促進政府與公民協(xié)同參與治理活動，從而達到“善治”的效果。

在理解鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新之前首先要理解的是：什么是社會治理創(chuàng)新？社會治理創(chuàng)新是指通過變革，達到制度創(chuàng)新的目的。達到制度創(chuàng)新之后，對提高鄉(xiāng)村社會治理的效率有促進作用，同時對推動經(jīng)濟與社會發(fā)展也起到重要推動作用。

鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新其實就是通過制度創(chuàng)新，來達到鄉(xiāng)村治理效率的提高，促進鄉(xiāng)村社會更好地發(fā)展。鄉(xiāng)村社會治理是各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍重視的一個問題，但是絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村社會治理效果并不好，因此必須通過鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新來達到鄉(xiāng)村社會治理效果的最佳化。

由于鄉(xiāng)村社會治理和鄉(xiāng)村社會秩序構建息息相關，所以要研究鄉(xiāng)村社會治理的意義，必須要深入研究鄉(xiāng)村社會秩序的構建。更重要的是要研究鄉(xiāng)村社會治理之于鄉(xiāng)村社會秩序構建的意義。鄉(xiāng)村社會治理之于鄉(xiāng)村社會秩序構建的意義主要體現(xiàn)在通過一系列對鄉(xiāng)村社會的管理和控制行為，在鄉(xiāng)村社會生活中構建較為平穩(wěn)的、常態(tài)化的社會關系。并在社會運行過程中處理各種各樣的矛盾，并且維持社會關系的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)。

如果要研究鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的意義的話，首先要明確的是創(chuàng)新的概念界定。何謂創(chuàng)新？創(chuàng)新可以等同于變革，治理領域的創(chuàng)新，通常要涉及到制度和體制本身。新制度主義主要研究制度創(chuàng)新對提高效率和推動經(jīng)濟與社會發(fā)展能起到怎樣的作用。在這個意義上，鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新其實就是通過制度創(chuàng)新，來達到鄉(xiāng)村治理效率的提高，進而促進鄉(xiāng)村社會更好地發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新面臨的主要問題

推進鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的目的，就在于解決當今鄉(xiāng)村社會治理所面臨的突出問題。這些問題在現(xiàn)有的情況下，在最近幾年，或許很難得到完全地、徹底地解決。

在研究鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新面臨的問題之前，首先要對下當下鄉(xiāng)村社會治理面臨的問題進行透徹地剖析。因為只有深入分析當下鄉(xiāng)村社會治理面臨的主要問題，才能更好地分析當代鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新所面臨的主要問題。因為在絕大多數(shù)情況下，鄉(xiāng)村社會治理面臨的主要問題也就是鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新所面臨的主要問題。

從當前鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)實經(jīng)驗來看，當前中國鄉(xiāng)村社會面臨的主要問題主要集中在以下方面：一是糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的供給與需求存在一定程度上的不平衡問題；二是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在推進的過程中所產(chǎn)生的土地制度問題。三是現(xiàn)代化進程中農(nóng)民跟隨著城市化的進程如何更好地轉為市民的問題。根據(jù)當代鄉(xiāng)村社會治理的實踐經(jīng)驗以及相關文獻等理論資料的闡述，當前鄉(xiāng)村社會治理主要面臨以下五大問題：

（一）鄉(xiāng)村社會內(nèi)生發(fā)展乏力問題

在現(xiàn)代化、市場化的大背景下，鄉(xiāng)村社會普遍面臨著各種各樣的困境。隨著現(xiàn)代化城市的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村社會目前正處于一定的劣勢地位，再加上城市與鄉(xiāng)村的差距完全沒有縮小，因此也促使鄉(xiāng)村居民不斷涌向城市，從而進一步對鄉(xiāng)村社會的自身發(fā)展產(chǎn)生影響。這是鄉(xiāng)村社會治理所面臨的一個非常普遍的問題。

以上問題就可以非常好地給予鄉(xiāng)村社會內(nèi)生發(fā)展乏力存在一系列問題的一個大背景。更具體地說，目前的鄉(xiāng)村社會治理體制并不能有效地組織和動員其他可以利用的發(fā)展資源。目前的鄉(xiāng)村社會治理主要依靠國家提供一定的惠農(nóng)政策及一系列惠農(nóng)項目給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村基層組織，而在培育鄉(xiāng)村自身的發(fā)展動力時，沒有起到太大的效果，在組織和內(nèi)生發(fā)展實踐上，沒有產(chǎn)生非常卓有成效的效果。

（二）鄉(xiāng)村精英的凈流出問題非常嚴重

古人云：“人往高處走”，每個人都會向往更好的工作崗位、更加上乘的工作環(huán)境。所以很多鄉(xiāng)村的精英都會選擇離開鄉(xiāng)村，去大城市尋找心儀的工作。畢竟大城市的晉升機會遠遠大于鄉(xiāng)村，工作環(huán)境遠遠強于鄉(xiāng)村。目前鄉(xiāng)村凈外流現(xiàn)象非常嚴重，而鄉(xiāng)村人才回流現(xiàn)象十分罕見。從最近這些年的趨勢可以看出，鄉(xiāng)村文化精英主要通過升學等途徑離開鄉(xiāng)村，在學業(yè)有成的時候選擇留在了大城市，從此導致了鄉(xiāng)村文化精英徹底流出。而鄉(xiāng)村經(jīng)濟精英通過打工等形式離開鄉(xiāng)村，由于他們可能擅長商業(yè)經(jīng)營，進而導致他們致富。他們一旦發(fā)家致富，他們就選擇另辟天地，在城市長久定居。

（三）鄉(xiāng)村公共治理參與度低下的問題

導致鄉(xiāng)村社會治理產(chǎn)生一系列問題的另一個重要的根源就是鄉(xiāng)村社會治理參與度較低。鄉(xiāng)村社會治理是一個需要共同參與的重要過程。這一過程需要鄉(xiāng)村政府、村民來共同參與。但是在現(xiàn)實中，很多鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)村社會治理過程靠的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單方面的力量來進行的，村民參與度嚴重不足。由于缺乏村民的參與，所以部分鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)村社會治理的效果較差。比如說，鄉(xiāng)村社會治理中如果需要聽取村民的意見，但是村民的參與意識較弱，不愿意參與。那么鄉(xiāng)村政府了解不到真正的民意與民愿，因此就不會做出好的決策。因為真正完善的鄉(xiāng)村社會治理政策的制定都是要以民意和民愿為基礎的。在不了解民愿的基礎上做出的決策往往是片面的，不完全符合實際的。

（四）鄉(xiāng)村社會共識基礎的削弱問題

在事實上，由于鄉(xiāng)村社會的變遷與分化，農(nóng)民外出從事各種各樣的工作。這樣就導致返鄉(xiāng)農(nóng)民的思想更加多元化、價值觀更加多樣化、意識形態(tài)也與村里的其他人不太一樣。鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部也出現(xiàn)了各種各樣的內(nèi)部階層差異。因此，鄉(xiāng)村社會在議事的時候出現(xiàn)了多元化的思路，因此比起以往更難達成共識。這涉及到了鄉(xiāng)村社會治理的機制層面。因此，鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新也就需要在治理機制層面取得創(chuàng)新，以應對和解決新常態(tài)下鄉(xiāng)村社會如何有效形成共識的問題。

（五）鄉(xiāng)村發(fā)展與矛盾的悖論問題

所謂鄉(xiāng)村發(fā)展與矛盾的悖論問題，指的就是在我國某些地區(qū)的鄉(xiāng)村，隨著經(jīng)濟越來越開發(fā)，因此使得鄉(xiāng)村整體上獲得了較快的發(fā)展。以往的鄉(xiāng)村社會治理往往是由村民自治組織全權負責所有的治理措施與任務。但事實上，經(jīng)過實踐證明，鄉(xiāng)村自治組織的作用其實是非常有限的。如果創(chuàng)新治理體制的話，就可以在一定程度上解決鄉(xiāng)村發(fā)展與矛盾的悖論問題。如果要創(chuàng)新治理體制的話，首先就需要將村民自治組織所承擔的基層的公共管理的任務納入到統(tǒng)一的公共管理體制當中，與此同時，村民自治組織專門負責配合公共管理和落實村莊內(nèi)部的自治事宜。

三、鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新中的問題的解決對策

（一）改善治理體制

現(xiàn)行的鄉(xiāng)村社會治理體制是城鄉(xiāng)分制的二元框架下的村民自治制度。治理組織架構的組成部分包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村基層組織。創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體制的目的，就在于現(xiàn)有鄉(xiāng)村社會治理體制在減小和根除城鄉(xiāng)差別、推動鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展方面所發(fā)揮的效率并不是很高。改善治理體制的具體做法為創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體制。因此改善治理體制，可以從以下兩個方面入手：

首先，要結合當前黨中央、國務院認真部署的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，在城鄉(xiāng)一體化整體框架下，全面深化鄉(xiāng)村社會治理體制的改革。

其次，要根據(jù)當前鄉(xiāng)村社會治理出現(xiàn)的問題，分析其產(chǎn)生的本質原因。然后從體制層面進行深度分析，從體制層面和制度的角度出發(fā)，去提出解決這些問題的辦法。

（二）通過從治理機制層面推進的方法來解決治理創(chuàng)新中的問題

機制和體制是很相近的概念，但是在事實上，二者是有一定區(qū)別的。二者最主要的區(qū)別體現(xiàn)在：機制是可以改變的，同時可以通過改變達到不斷完善的效果。而體制是不能改變的。所以通過推進治理機制層面的方法是可以達到解決治理創(chuàng)新中的問題的目的。那么如何通過推進治理機制層面，來解決治理創(chuàng)新中的問題呢？筆者將在下面進行重點闡述。

鄉(xiāng)村社會治理機制的定義是：治理鄉(xiāng)村社會的各種措施和活動的具體的各種環(huán)節(jié)及各種運作方式的總和。當前的鄉(xiāng)村社會治理機制是一種先從中央到地方，再到基層去部署，最后再由村級組織（包括村委會和村黨支部）落實的單線垂直的行政化的治理機制。

鑒于目前鄉(xiāng)村社會治理機制的局限性主要在過于單一化和過度行政化，因此，創(chuàng)新的基本方向就是要從過分單一化、絕對行政化治理機制邁向綜合化、多元化的治理機制。

第一，要將鄉(xiāng)村社會治理與鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展以及社區(qū)管理三者有機結合起來，讓三者形成一個合力。鄉(xiāng)村社會治理的目的就是為了讓鄉(xiāng)村社會更好地發(fā)展。因此，鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展好了，也就意味著會促進鄉(xiāng)村社會更好地發(fā)展。城市社區(qū)管理的方法可以運用到鄉(xiāng)村社會治理中，因為現(xiàn)在有很多鄉(xiāng)村是屬于“城中村”，所以完全可以將城市社區(qū)治理的方法根據(jù)當?shù)亍俺侵写濉钡膶嶋H情況引用到這些“城中村”的鄉(xiāng)村社會治理進程中。

第二，創(chuàng)建比較新穎的、較為多樣化的鄉(xiāng)村社會自治的實現(xiàn)形式。目前許多鄉(xiāng)村已經(jīng)構建起了新型的鄉(xiāng)村管理模式。比如說“鄉(xiāng)村一事一議”等。采納新型多樣化的鄉(xiāng)村社會治理模式，將會激活整個鄉(xiāng)村社會治理進程。也會在一定程度上促進鄉(xiāng)村社會治理高效化。

第三，構建鄉(xiāng)村社會治理的聯(lián)動機制。構建鄉(xiāng)村社會治理的聯(lián)動機制，主要包括構建高效的上下級傳動機制，具體而言，這里的上下級的傳動機制指的是村政府和鄉(xiāng)政府、縣政府等上級政府構建高效的聯(lián)動機制，來集合多方的力量，來共同解決鄉(xiāng)村社會治理中出現(xiàn)的問題。鄉(xiāng)村社會治理的聯(lián)動機制還包括跨省鄉(xiāng)村社會治理的聯(lián)動機制。例如，某幾個鄉(xiāng)村隸屬于兩省的交界處，這幾個省都出現(xiàn)了一些環(huán)境污染問題，在分不清污染源在哪里時，可以采用跨省聯(lián)動機制，讓兩個省的鄉(xiāng)政府來共同制定相應的解決方案。

（三）通過推動鄉(xiāng)村社會治理結構創(chuàng)新來促進鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新

鄉(xiāng)村社會治理結構指的是鄉(xiāng)村社會治理主體的構成以及權力結構。而鄉(xiāng)村社會治理結構創(chuàng)新的定義就是對鄉(xiāng)村社會治理的權力結構進行相應地較為合理地完善以及適宜的創(chuàng)新。具體而言，就是指鄉(xiāng)政府在合適的時候下放部分權力給村民，讓村民也有權力投入到鄉(xiāng)村社會治理全過程中來。

（四）通過推進鄉(xiāng)村社會治理過程來促進鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新

鄉(xiāng)村社會治理過程是指由治理鄉(xiāng)村社會的各種各樣的活動構成的一個動態(tài)過程，也就是各種社會治理措施實施的總過程。

要想真正實現(xiàn)創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理的全過程，就必須突破當前鄉(xiāng)村社會治理過程的所有局限，具體而言，需要從三方面推進。

第一，加強民主監(jiān)督。具體而言就是村民對村政府的監(jiān)督。從民主監(jiān)督的層面來看，必須也要加強村民在平常生活中的自我教育、自我監(jiān)督以及對共同生活的事務和社會行為的相互監(jiān)督。

第二，創(chuàng)建自下而上的治理平臺。要想讓鄉(xiāng)村社會治理取得更好的效果，鄉(xiāng)村社會治理的主體力量的參與至關重要。當前的治理過程簡而言之就是自上而下的一個治理過程。農(nóng)民對治理全過程，幾乎沒有任何參與權。如果農(nóng)民沒有參與權，整個治理過程是不完備的。

第三，協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村治理措施。具體而言，就是在推進鄉(xiāng)村社會治理的全過程中，保持它的協(xié)調(diào)性，不宜太快，也不宜太慢。要求穩(wěn)，求高效。

（五）通過改進治理手段來促進鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新

就目前的情況而言，鄉(xiāng)村社會治理的手段多種多樣。但是仔細分析這些多種多樣的治理手段，它們在實際執(zhí)行的過程中并不是非常高效，所以許多治理手段都需要進行改進。而且目前鄉(xiāng)村社會治理的過程中的一些手段的單一化也是一個問題，也需要得到有效改進。

優(yōu)化鄉(xiāng)村社會治理手段，具體而言，需要重點抓以下幾個關鍵問題。

第一，將法理與禮俗的關系處理好。在中國的大多數(shù)鄉(xiāng)村，都存在著“鄉(xiāng)規(guī)民約”，筆者通過實地調(diào)研得知，在中國許多鄉(xiāng)村，村民對“鄉(xiāng)規(guī)民約”的認同程度甚至高于對法律條文的認同。但事實上，中國是一個法治社會。許多事務都需要在法律的框架下進行。所以必須理順法理與禮俗的邊界。有些事情，可以用一些禮俗去解決的話，那種用一些禮俗，如“鄉(xiāng)規(guī)民約”來解決。有些事情必須在法律的框架下才能解決好的話，那就一定要放在法律的框架下去解決。

第二，通過制度建設與一系列鄉(xiāng)村社會治理實踐，來解決鄉(xiāng)村社會治理中面臨的一些制度層面的較為模糊的空間問題。

第三，選擇和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理手段，始終應該堅持互惠原則。具體而言，互惠原則指的是實現(xiàn)村民與村政府之間的互惠互利，在達到村民和村政府互惠互利的基礎上，更好地促進鄉(xiāng)村社會治理朝著良性循環(huán)的方向發(fā)展下去。

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（作者單位：廣州華夏職業(yè)學院新農(nóng)村研究院）