我國自然壟斷行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀研究

劉錚毅

[摘 要]傳統(tǒng)的管制理論認為，自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、成本可次加性等特征，政府需要對這些行業(yè)進行嚴格管制。自然壟斷行業(yè)在我國國民經(jīng)濟中占據(jù)重要地位，但由于本身的低效率，會造成社會生產(chǎn)資源浪費，并可能導致“市場失靈”。政府一般將自然壟斷行業(yè)的生產(chǎn)企業(yè)歸為國有，并對自然壟斷行業(yè)的生產(chǎn)和銷售實施強有力的監(jiān)管，使其成為國家財政稅收的重要來源。

[關(guān)鍵詞]壟斷；壟斷行業(yè)；政府監(jiān)管

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.08.065

[中圖分類號]F121.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2019）08-0-02

0 引 言

目前，我國某些自然壟斷行業(yè)帶有行政壟斷色彩，并存在服務(wù)價格高、法律法規(guī)滯后、進入壁壘難以突破等問題，需要在政府價格管制的基礎(chǔ)上引入市場競爭，通過壟斷、競爭和管制協(xié)調(diào)配合，最終建立合理有效的市場競爭機制?；诖?，本文重點分析了國外自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管現(xiàn)狀和我國自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管現(xiàn)狀，希望能夠為相關(guān)研究提供借鑒。

1 國外自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管現(xiàn)狀

隨著供給技術(shù)以及市場需求的變化，自然壟斷的邊界和合理性呈動態(tài)變化趨勢，但在各國仍然廣泛存在自然壟斷行業(yè)。政府監(jiān)管屬于國家干預經(jīng)濟的一個方面，國家的經(jīng)濟干預可以分為宏觀調(diào)控和微觀管制。其中，微觀管制主要包括經(jīng)濟性管制和社會性管制。按照戚聿東的說法，社會性管制是指處理外部不經(jīng)濟和非價值問題的規(guī)制，而處理自然壟斷和信息偏在問題的規(guī)制就稱為經(jīng)濟性規(guī)制。由此可以看出，經(jīng)濟性規(guī)制主要是治理自然壟斷行業(yè)。

1.1 經(jīng)濟性規(guī)制治理自然壟斷行業(yè)的主要目標

具體來說，經(jīng)濟性規(guī)制治理自然壟斷行業(yè)的目標主要包括以下幾方面。第一，實現(xiàn)資源有效配置。即實行價格規(guī)制來限制壟斷價格，防止企業(yè)制定的壟斷價格高于邊際成本，損害帕累托效率的資源配置。第二，由于壟斷行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)特征，企業(yè)缺乏競爭壓力，長此以往將會影響企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)效率。因此，政府進行規(guī)制的目的就是促使企業(yè)從科技、分配、設(shè)備利用等方面提高內(nèi)部效率。第三，避免由于收入再分配損害消費者利益。壟斷企業(yè)在向消費者提供產(chǎn)品時可能存在價格歧視或有差別提供服務(wù)，導致企業(yè)出現(xiàn)獲取一方事業(yè)領(lǐng)域的超額利潤來彌補另一領(lǐng)域的利潤，而政府規(guī)制要避免出現(xiàn)這種情況。第四，壟斷企業(yè)如果不能進行適當投資，極有可能會出現(xiàn)供給不足和企業(yè)成長滯緩的情況。因此，政府規(guī)制要促使企業(yè)具有投資意識，適應(yīng)時代變化，以此實現(xiàn)企業(yè)財務(wù)穩(wěn)定化。

1.2 國外自然壟斷行業(yè)的發(fā)展過程

國外自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管主要指政府的經(jīng)濟管制，以美國為例經(jīng)歷了3個階段。第一，19世紀末20世紀初，以美國為代表的一批經(jīng)濟發(fā)達國家對石油、天然氣、鐵路、電力等領(lǐng)域?qū)嵭幸?guī)制，有的規(guī)制甚至超出自然壟斷行業(yè)的范圍。第二，20世紀20年代到20世紀40年代，美國政府的監(jiān)管范圍相繼擴大到廣播、銀行、運輸?shù)阮I(lǐng)域，管制進一步加強。隨著市場競爭日益激烈，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整。第三，20世紀70年代以后，西方發(fā)達國家出現(xiàn)了放松監(jiān)管浪潮，而監(jiān)管趨勢逐漸轉(zhuǎn)變成市場和競爭規(guī)制。例如，以美國、英國等經(jīng)濟發(fā)達的西方國家為中心，削弱了對能源、電信等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制，完善了市場和競爭機制?？偟膩碚f，西方發(fā)達國家對自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段、科學技術(shù)進步和特定的經(jīng)濟形勢來決定的，沒有一成不變的管制策略。

前兩個階段的政府管制在日積月累的實踐中暴露出很多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，技術(shù)進步改變了某些行業(yè)的自然壟斷性質(zhì)，削弱了政府規(guī)制。技術(shù)進步使一些新企業(yè)進入原有壟斷領(lǐng)域的門檻降低；一些傳統(tǒng)壟斷企業(yè)在時代發(fā)展的過程中沒有進行及時創(chuàng)新，導致某些環(huán)節(jié)的壟斷特質(zhì)消失；社會發(fā)展使產(chǎn)業(yè)之間的競爭日益激烈。特別是在典型行業(yè)，由于遠程通訊技術(shù)的發(fā)展，計算機、光纖等運載傳輸工具的創(chuàng)新、發(fā)展、開發(fā)，減少了基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模，消除了進入壁壘。第二，社會需求的變化。隨著產(chǎn)品逐漸多樣化，人們的需求發(fā)生了變化，自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品的需求彈性加大，限制了壟斷行業(yè)制定高價的能力，使壟斷不再是政府提高效率的唯一選擇。第三，政府管制造成了“政府失靈”。首先，政府管制容易導致受管制的壟斷產(chǎn)業(yè)消極經(jīng)營，沒有追求成本最小化和利潤最大化的動力，即產(chǎn)生所謂的X非效率。其次，政府監(jiān)管的結(jié)果往往會模糊政府的監(jiān)管范圍，以行政壟斷代替市場壟斷，同時行政壟斷沒有一個機制進行監(jiān)管，從而造成比市場壟斷更大的損失。第四，政府對壟斷行業(yè)的管制影響了消費者應(yīng)享受到的相關(guān)服務(wù)。由于政府管制壟斷產(chǎn)品的價格，企業(yè)在不降低自身利潤的基礎(chǔ)上，會為了滿足價格規(guī)制而降低對產(chǎn)品質(zhì)量的要求。雖然政府對產(chǎn)品質(zhì)量有所監(jiān)管，但是質(zhì)量維度有很多種，很容易讓企業(yè)鉆漏洞，從而會影響消費者的合法權(quán)益。第五，經(jīng)濟全球化要求市場建立一個公平透明的貿(mào)易環(huán)境，勢必會加強各國資源流動，但是政府監(jiān)管往往會限制其流動。

2 我國自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管現(xiàn)狀

我國市場潛力巨大，成為國外擴張市場的首選之地，但傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)長期在政府的保護下，根本無法應(yīng)對外界的挑戰(zhàn)。基于此，針對自然壟斷領(lǐng)域，中國開始進行政府管制改革。劉燦、張樹民、宋光輝的著作中將中國在自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管改革分為3個階段：第一階段是政府放松價格管制，目的是提高資源配置效率；第二階段是企業(yè)改革，尤其是國有企業(yè)改革，目的是激勵企業(yè)創(chuàng)新；第三階段是產(chǎn)業(yè)治理，即放松自然壟斷行業(yè)監(jiān)管，并引入市場競爭機制，目的是提高生產(chǎn)效率和配置效率。

我國最典型的自然壟斷行業(yè)改革是電信行業(yè)改革，接下來以此為例說明我國改革的3個階段。1980年之前，我國電信行業(yè)的基本體制是政府直接壟斷經(jīng)營。1980年后，為了緩和市場矛盾，并促進電信業(yè)發(fā)展，政府開始實施電信管理體制改革并放松了價格規(guī)制。1994年，由電子工業(yè)部、電力部、鐵道部聯(lián)合組建的中國聯(lián)通有限公司成立，打破了郵電部獨家壟斷國內(nèi)電信市場的局面，意味著中國電信業(yè)的市場競爭機制開始完善。1998年，新組建的信息產(chǎn)業(yè)部代替了原來的郵電部成為我國管理信息產(chǎn)業(yè)的職能部門，并成立國家郵政局行使原郵電局的功能，而“中國電信”則成為獨立經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)營主體，從而徹底實現(xiàn)政企分離。總的來說，我國電信行業(yè)的政府監(jiān)管沿著政企合一 —政企分開—引進現(xiàn)代企業(yè)制度—引入競爭機制—電信對外開放的演變路徑變遷。

從宏觀層面來看，很多企業(yè)認為管制自然壟斷領(lǐng)域仍然需要市場機制管制和政府監(jiān)管同時進行。但是，與西方經(jīng)濟發(fā)達國家相比，我國政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管水平不高，監(jiān)管要求不能與自然壟斷行業(yè)的蓬勃發(fā)展相適應(yīng)。原因在于我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革存在很多局限性。第一，我國的特殊國情使監(jiān)管者成為國有資產(chǎn)的所有者，肩負著實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的責任。第二，我國的自然壟斷和行政壟斷往往相互聯(lián)系。目前，我國的自然壟斷行業(yè)基本都是利用法律、行政手段設(shè)置進入門檻。城市自來水、燃煤氣、郵政等都是具有自然壟斷性質(zhì)的壟斷行業(yè)，但這些行業(yè)的自然壟斷又是在自然經(jīng)濟體制下由政府配置資源形成的，因此這些自然壟斷產(chǎn)業(yè)帶有行政壟斷的色彩。

特殊局限性使政府對自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管存在很多問題。第一，無論是經(jīng)濟性監(jiān)管還是社會性監(jiān)管，對自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管都存在不同程度的政企不分現(xiàn)象。且一些政府機構(gòu)具有多重職責，很難具備獨立性，在行政過程容易產(chǎn)生部門偏好，從而影響壟斷行業(yè)市場的公平、公正。第二，隨著我國自然壟斷行業(yè)放松管制，許多行政機構(gòu)的行政職能逐漸弱化。但是，這些機構(gòu)依然保留下來，如信息產(chǎn)業(yè)部，其職能除了監(jiān)管幾大基礎(chǔ)的電信運營商，其他職能完全可以由其他協(xié)會組織和市場承擔。第三，我國法律體系建設(shè)起步較晚，政府監(jiān)管方面的法律法規(guī)還不夠完善。各壟斷行業(yè)的政府管制立法都是由原行業(yè)主管部門負責。例如：《鐵路法》是由鐵道路負責起草的；自來水、城市燃氣、城市公共交通的全國性行業(yè)管理辦法是由建設(shè)部起草制定的。這些部門在立法的同時還負責實施。第四，我國至今也沒有頒布一部關(guān)于政務(wù)公開的法律或者法規(guī)。因此，在自然壟斷行業(yè)，消費者的參與度極低。

對于我國自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管，于良春教授認為是一個放松監(jiān)管和強化監(jiān)管同步進行的過程。一方面，對以前嚴格監(jiān)管的自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松監(jiān)管；另一方面，對新的監(jiān)管制度和監(jiān)管政策進行嚴格管理。也就是說，對于自然壟斷行業(yè)，在非自然壟斷環(huán)節(jié)應(yīng)充分發(fā)揮市場作用，讓市場機制引導企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，從而促進我國自然壟斷行業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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