關(guān)于網(wǎng)約車法律規(guī)制的思考

摘 要 網(wǎng)約車是互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代興起的一種出租車模式，在其進(jìn)入中國(guó)的短短數(shù)年內(nèi)，不斷沖擊著傳統(tǒng)出租車行業(yè)并且迅速占有部分市場(chǎng)份額。國(guó)內(nèi)外傳統(tǒng)的出租車行業(yè)，都會(huì)受到政府的管控和規(guī)制。但面對(duì)這樣一個(gè)新興事物，各地政府做出了不一樣的反應(yīng)，國(guó)家也相應(yīng)出臺(tái)一系列的規(guī)章條例來(lái)規(guī)范其發(fā)展。本文通過(guò)網(wǎng)約車現(xiàn)狀的法律分析從而揭示其存在的問(wèn)題，以期能夠提出一些對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)約車 出租車 法律規(guī)制 政府監(jiān)管

作者簡(jiǎn)介： 李坤耀，渤海大學(xué)，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.022

網(wǎng)約車的迅速發(fā)展，曝露出了很多網(wǎng)約車自身的問(wèn)題以及政府監(jiān)管問(wèn)題。政府也在不斷出臺(tái)政策法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，從交通部出臺(tái)《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）到2015年10月份向社會(huì)公布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）[以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿）]，終于在2016年7月份，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）可謂千呼萬(wàn)喚始出來(lái)，一直到2016年11月份《暫行辦法》的具體實(shí)施。為網(wǎng)約車的正名無(wú)疑是必要的，我們不妨來(lái)看看規(guī)制網(wǎng)約車這張“大網(wǎng)”能否真正解決目前網(wǎng)約車行業(yè)存在的問(wèn)題，從而滿足人們的出行需求。

一、網(wǎng)約車的性質(zhì)

網(wǎng)約車這種新型服務(wù)模式因人們對(duì)出行方便的訴求而產(chǎn)生，其起源于美國(guó)，本質(zhì)上屬于一種新類型的共享經(jīng)濟(jì)，以P2P平臺(tái)為供需雙方提供交易的中介服務(wù)，而從中收取一定的費(fèi)用。與傳統(tǒng)的出租車行業(yè)相比，網(wǎng)約車服務(wù)模式將收集到的閑散私家車信息加以整合利用，為人們的出行提供了極大的方便，這種方式降低了服務(wù)的成本，同時(shí)也提高了服務(wù)效率。對(duì)于整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，網(wǎng)約車的出現(xiàn)是有利的，但網(wǎng)約車行業(yè)也在不斷遭受著詬病，從其發(fā)展之初的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格問(wèn)題，到網(wǎng)約車平臺(tái)公司對(duì)其不惜一切的補(bǔ)貼，乘客的信息安全問(wèn)題以及不斷的和傳統(tǒng)出租車行業(yè)的利益沖突等問(wèn)題。禁止網(wǎng)約車解決不了出行難的問(wèn)題，但是不禁止又面臨著層出不窮的新問(wèn)題。所以這里明確其是一種新類型的共享經(jīng)濟(jì)模式有利于對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制。

二、政府對(duì)網(wǎng)約車監(jiān)管現(xiàn)狀的法律分析

網(wǎng)約車服務(wù)出現(xiàn)之后，各地政府采取了不同的監(jiān)管方法。主要包括幾下幾種方法：找網(wǎng)約車平臺(tái)進(jìn)行行政約談、對(duì)網(wǎng)約車不作為、進(jìn)行訴訟或者是按照現(xiàn)有法規(guī)處罰。

2015年6月2日，北京市交通運(yùn)輸管理局等部門共同約談“滴滴專車”的平臺(tái)負(fù)責(zé)人，根據(jù) 《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》、《北京市出租汽車管理?xiàng)l例》和《北京市汽車租賃管理辦法》等法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，明確指出該公司推出的“滴滴專車”和“滴滴快車”業(yè)務(wù)以及使用私家車和配備相應(yīng)的駕駛員的行為違法。滴滴平臺(tái)也表示會(huì)積極配合有關(guān)部門的工作進(jìn)行相應(yīng)的整改，并且愿意進(jìn)一步加強(qiáng)與政府部門的合作，建立數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)。相繼深圳也出臺(tái)了網(wǎng)絡(luò)約租車管理辦法，2015年12月16日廣州市交通委員會(huì)和市交警支隊(duì)對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)進(jìn)行行政約談，要求其整改。2016年1月7日，兩部門再次約談滴滴、神州、優(yōu)步、易到等網(wǎng)約車平臺(tái)。兩次行政約談的主要內(nèi)容對(duì)網(wǎng)約車的態(tài)度并不是很樂(lè)觀，或者說(shuō)從某種程度上來(lái)說(shuō)是禁止的。

與北京、深圳的態(tài)度不同，2015年9月16日，上海市交通委員會(huì)向滴滴打車發(fā)放了第一張《上海市出租汽車經(jīng)營(yíng)資質(zhì)證書(shū)》，明確其經(jīng)營(yíng)范圍為約租車網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。其中對(duì)網(wǎng)約車服務(wù)的準(zhǔn)入規(guī)定了一系列條件，包括對(duì)車輛和對(duì)司機(jī)的要求，要求網(wǎng)約車平臺(tái)對(duì)其管理的專車購(gòu)買交強(qiáng)險(xiǎn)和第三人責(zé)任險(xiǎn)。并且應(yīng)當(dāng)按照所得進(jìn)行納稅，網(wǎng)約車平臺(tái)要盡到自己的義務(wù)，加強(qiáng)乘客信息的保密和合法權(quán)益的保護(hù)。

上海市頒發(fā)給滴滴平臺(tái)資質(zhì)證書(shū)的行為表明了上海市政府對(duì)這一新興行業(yè)的認(rèn)可，這一創(chuàng)新監(jiān)管與拓寬實(shí)踐相結(jié)合的監(jiān)管模式無(wú)疑具有歷史意義，這種對(duì)于新興事物的探索為其他各地方政府提供了模板。這種制度創(chuàng)新是一個(gè)由點(diǎn)到面的發(fā)展，是新型政府的監(jiān)管手段的進(jìn)步。

除北上廣等一線城市外，其余大部分城市對(duì)于網(wǎng)約車的出現(xiàn)則采取了不作為的態(tài)度。筆者認(rèn)為原因可能有以下幾個(gè)方面。首先，這種新興事物的出現(xiàn)是因?yàn)槭袌?chǎng)的需要并且對(duì)消費(fèi)者沒(méi)有造成損害，政府這個(gè)時(shí)候的干預(yù)可能會(huì)限制市場(chǎng)的自由支配進(jìn)而出現(xiàn)反作用。其次，規(guī)制網(wǎng)約車的法律法規(guī)尚未出臺(tái)，地方政府的態(tài)度更多的是采取原有的監(jiān)管模式，實(shí)則是在觀望中。最后，網(wǎng)約車的出現(xiàn)確實(shí)給人們的出行帶來(lái)了便利，如果按照監(jiān)管傳統(tǒng)出租車的方式監(jiān)管這個(gè)新生事物并非合理，此時(shí)的不作為并不代表不監(jiān)管，而是根據(jù)其發(fā)展趨勢(shì)探索更為有效的監(jiān)管措施。

三、政府對(duì)網(wǎng)約車監(jiān)管現(xiàn)存的問(wèn)題

（一）網(wǎng)約車市場(chǎng)形勢(shì)變化快，法律明顯滯后

從打車軟件諸如滴滴、優(yōu)步的發(fā)展過(guò)程來(lái)看。最初的所謂的網(wǎng)約車只適用于出租車司機(jī)，出租車不僅能夠有效的降低空載率并且還能夠享受網(wǎng)約車平臺(tái)給予的優(yōu)厚補(bǔ)貼，一時(shí)間使得出租行業(yè)的整體收入大幅提高。但是好景不長(zhǎng)，由于網(wǎng)約車行業(yè)內(nèi)部的激烈競(jìng)爭(zhēng)，網(wǎng)約車軟件平臺(tái)不僅取消了補(bǔ)貼并且因?yàn)樗郊臆嚨囊胧沟酶?jìng)爭(zhēng)升級(jí)，出租車司機(jī)對(duì)于網(wǎng)約車搶占市場(chǎng)的行為是不歡迎的，全國(guó)各地也發(fā)生了多起出租車司機(jī)和網(wǎng)約車私家車司機(jī)對(duì)峙的事件。面對(duì)變化如此迅速的市場(chǎng)，法律的規(guī)制明顯是滯后的。

（二）網(wǎng)約車平臺(tái)不斷突破法律底線

法律規(guī)范的作用在于約束人們的行為，明確告訴人們違反法律的成本。然而網(wǎng)約車市場(chǎng)的不斷競(jìng)爭(zhēng)，促使這種新興的共享經(jīng)濟(jì)主體不斷的尋求新的商機(jī)，致使市場(chǎng)風(fēng)云多變。比如，私家車剛進(jìn)入網(wǎng)約車市場(chǎng)時(shí)因?yàn)橘Y格和市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題遭到了社會(huì)的質(zhì)疑和政府的監(jiān)管處罰，各大網(wǎng)約車平臺(tái)積極與汽車租賃公司簽訂協(xié)議，通過(guò)復(fù)雜的四方協(xié)議躲開(kāi)了法律的規(guī)制。再比如，在各地執(zhí)法部門對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的進(jìn)行相應(yīng)處罰后，網(wǎng)約車平臺(tái)公開(kāi)承諾給予全額報(bào)銷或者通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)私家車司機(jī)繼續(xù)違法運(yùn)營(yíng)。在缺乏法律規(guī)制的情況下，網(wǎng)約車平臺(tái)的這種打法律的“擦邊球”的行為不僅削弱了法律法規(guī)的功能，也使得政府的監(jiān)管處于盲區(qū)。

（四）現(xiàn)行《暫行辦法》不完善的地方

政府的規(guī)制必然要通過(guò)一系列的法律規(guī)范來(lái)實(shí)施，《暫行辦法》的出臺(tái)對(duì)于網(wǎng)約車的規(guī)制無(wú)疑是有利的，但其中也存在一些不完善的地方。行政許可的設(shè)定是對(duì)一般自由的剝奪，是一種設(shè)定普遍禁止的行為，具有很強(qiáng)的創(chuàng)制性。正因如此，我國(guó)《行政許可法》禁止部門規(guī)章設(shè)定行政許可的權(quán)力。如果部門規(guī)章創(chuàng)設(shè)了行政許可，就有違法增設(shè)行政之嫌?！稌盒修k法》第六條規(guī)定，從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)的平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)營(yíng)區(qū)域向相應(yīng)的出租汽車行政主管部門申請(qǐng)《預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》，作為部門規(guī)章的《暫行辦法》是否增設(shè)行政許可應(yīng)該是值得商榷的。

違法增設(shè)行政許可條件，是指在對(duì)行政許可作出具體規(guī)定時(shí)，增設(shè)了違反上位法的其他條件的行為?！缎姓S可法》對(duì)此也作出了規(guī)定，即法律、法規(guī)的有權(quán)制定機(jī)關(guān)在對(duì)行政許可的條件作出具體規(guī)定時(shí)，不得違反上位法。也就是狹義上的違法增設(shè)行政許可條件的情形?！稌盒修k法》第十四條規(guī)定了網(wǎng)約車駕駛員的準(zhǔn)入條件，其中有一條：無(wú)交通肇事犯罪、危險(xiǎn)駕駛犯罪記錄，無(wú)吸毒記錄，無(wú)飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個(gè)記分周期內(nèi)沒(méi)有記滿12分記錄。而《交通運(yùn)輸條例》和《道路運(yùn)輸從業(yè)人員管理規(guī)定》中的一致規(guī)定是：3年內(nèi)無(wú)重大以上交通事故記錄?！稌盒修k法》中對(duì)網(wǎng)約車駕駛員的準(zhǔn)入資格規(guī)定還是比較高的，有違法增設(shè)行政許可條件之嫌。

四、網(wǎng)約車監(jiān)管制度的完善

（一）借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)

對(duì)于網(wǎng)約車這個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，我們可以借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。這里以美國(guó)科羅拉多州、加利福尼亞州、華盛頓哥倫比亞特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)作為借鑒。

首先，三個(gè)州的法案對(duì)網(wǎng)約車服務(wù)模式都進(jìn)行了定義，認(rèn)為其是一種新型的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約式出租車，基于美國(guó)對(duì)共享經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)的更為深刻，在法案中明確了網(wǎng)約車平臺(tái)公司并不直接雇傭司機(jī)和購(gòu)買車輛，只是整合利用閑散的社會(huì)車輛信息，來(lái)滿足人們的出行需求。并且明確的將其和傳統(tǒng)出租車區(qū)分開(kāi)來(lái)。

其次，三個(gè)州對(duì)于網(wǎng)約車服務(wù)模式，從立法到執(zhí)法上都是支持的，為促進(jìn)網(wǎng)約車的發(fā)展提供了一個(gè)合法身份，能夠更加有效的整合社會(huì)資源，適應(yīng)市場(chǎng)的需要。在充分發(fā)揮網(wǎng)約車優(yōu)勢(shì)的前提下，通過(guò)立法來(lái)保障乘客的安全和服務(wù)質(zhì)量。

最后，三個(gè)州對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管方式也更加多樣化，尤其強(qiáng)調(diào)政府部門和網(wǎng)約車平臺(tái)公司的合作共享，通過(guò)平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管，給予專車更大的自主權(quán)，以便其能更好的發(fā)揮社會(huì)作用。

（二）對(duì)于網(wǎng)約車的監(jiān)管應(yīng)區(qū)別于傳統(tǒng)的出租車監(jiān)管模式

網(wǎng)約車作為一種大數(shù)據(jù)時(shí)代下催生出來(lái)的新興事物，如果按照傳統(tǒng)的出租車監(jiān)管模式去監(jiān)管，也就變相的抹殺了共享經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，網(wǎng)約車實(shí)質(zhì)上也就成了另一種形式的出租車，不但達(dá)不到規(guī)制網(wǎng)約車的目的，也可能阻礙新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。應(yīng)該建立一種政府監(jiān)管的新模式，交通部新出臺(tái)并且實(shí)施的《暫行辦法》，這個(gè)規(guī)范性文件是個(gè)開(kāi)放性的規(guī)范文件，是個(gè)適合新興行業(yè)發(fā)展的一個(gè)規(guī)范性文件。各個(gè)地方政府應(yīng)該因地制宜，結(jié)合本地市民出行的實(shí)際需求和本地運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)的特點(diǎn)，探索出適合本地網(wǎng)約車發(fā)展的監(jiān)管模式。例如《暫行辦法》出臺(tái)前上海市政府對(duì)其采取的措施和態(tài)度，就積極的為網(wǎng)約車的發(fā)展提供了一定的條件。筆者認(rèn)為，這是各個(gè)地方政府在探索本地的網(wǎng)約車監(jiān)管模式時(shí)應(yīng)該采取的一種態(tài)度。

（三）推進(jìn)立法的完善

面對(duì)網(wǎng)約車這類新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在上位法沒(méi)有做出規(guī)制之前，通過(guò)部門規(guī)章來(lái)填補(bǔ)法律空白并不能解決問(wèn)題。筆者認(rèn)為應(yīng)該將其上升到法規(guī)層面，通過(guò)行政法規(guī)和地方性法規(guī)來(lái)為網(wǎng)約車的規(guī)范發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)各地發(fā)展水平參差不齊，地方應(yīng)該因地制宜，通過(guò)地方性法規(guī)的對(duì)新興產(chǎn)業(yè)實(shí)行規(guī)制，為網(wǎng)約車出臺(tái)全國(guó)性法規(guī)積極嘗試。待地方積累了一定經(jīng)驗(yàn)之后，適時(shí)出臺(tái)行政法規(guī)。據(jù)交通運(yùn)輸部2015年9月30日的官網(wǎng)的最新消息，其正在加強(qiáng)與國(guó)務(wù)院法制辦的溝通和協(xié)調(diào)，積極推動(dòng)《城市交通運(yùn)輸條例》的出臺(tái)，網(wǎng)約車的監(jiān)管問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在《城市交通運(yùn)輸條例》予以明確。

五、結(jié)語(yǔ)

作為共享經(jīng)濟(jì)模式的代表，網(wǎng)約車的蓬勃發(fā)展對(duì)于解決人們出行難的問(wèn)題是一個(gè)利好消息。面對(duì)新出臺(tái)的《暫行辦法》，各大網(wǎng)約車平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)積極遵守。政府在監(jiān)管模式上也應(yīng)當(dāng)破舊立新，創(chuàng)新行政規(guī)制理念，賦予網(wǎng)約車平臺(tái)公司更多的自主權(quán)，順應(yīng)共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，為網(wǎng)約車的有序發(fā)展提供一個(gè)良好的環(huán)境。

注釋：

王靜.中國(guó)網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決.行政法學(xué)研究.2016（2）.49-50.

王思源.“專車”服務(wù)監(jiān)管的行政法分析.上海師范大學(xué).2016.14-16.

張德龍.互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)行業(yè)的法律規(guī)制問(wèn)題研究.山東大學(xué).2016.20-29.

張效羽.互聯(lián)網(wǎng)租約車規(guī)章立法中若干法律問(wèn)題分析.行政法學(xué)研究.2016（2）.63-67.