創(chuàng)新審計(jì)方法 厘清政企責(zé)任 防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

劉方 李秀娟

摘要：地方政府債務(wù)的主要承載者是地方政府融資平臺(tái)公司，通過(guò)以此類(lèi)公司為對(duì)象的地方政府債務(wù)審計(jì)為依托，對(duì)其自成立以來(lái)的政府性債務(wù)進(jìn)行了全面厘清，創(chuàng)造性地提出了“實(shí)際支付制”的審核辦法來(lái)核定政府債務(wù)。基于“實(shí)際支付制”的審核辦法對(duì)厘清政府和平臺(tái)公司的債務(wù)責(zé)任更精準(zhǔn)、更科學(xué)，對(duì)于探討化解風(fēng)險(xiǎn)的舉措具有積極的意義。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù);支付制;風(fēng)險(xiǎn)防范;債務(wù)化解

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-4428（2019）03-0076-02

近年來(lái)，地方政府債務(wù)話題一直是經(jīng)濟(jì)界、金融界乃至中央政府關(guān)注的焦點(diǎn)。地方政府債務(wù)從2008年發(fā)展至今，增速迅猛、規(guī)模巨大，其具體情況紛繁復(fù)雜。地方政府債務(wù)，既助力了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但又一定程度影響地方經(jīng)濟(jì)輕裝上陣與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?？刂频胤秸畟鶆?wù)規(guī)模、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為全面建成小康社會(huì)決勝期的重要任務(wù)。

言及地方政府債務(wù)，地方政府融資平臺(tái)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“政府平臺(tái)公司”）首當(dāng)其沖。政府平臺(tái)公司既是政府債務(wù)的承載者，又是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主戰(zhàn)場(chǎng)。2018年3月—4月，株洲市審計(jì)局對(duì)全市6家市級(jí)平臺(tái)公司自成立以來(lái)的債務(wù)情況進(jìn)行了全盤(pán)梳理，全面厘清了企業(yè)自身債務(wù)與承擔(dān)的政府債務(wù)的關(guān)系，獲取了大量的有效數(shù)據(jù)，形成了豐富的審計(jì)成果，提煉了若干有價(jià)值的建議，有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、探討政府平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型之路，在審計(jì)實(shí)踐積累的詳實(shí)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，展開(kāi)分析，提出研究對(duì)策。

株洲市審計(jì)局牽頭開(kāi)展的平臺(tái)公司承擔(dān)政府債務(wù)的審計(jì)，從提出以支付制作為核定平臺(tái)公司為政府承擔(dān)債務(wù)的辦法開(kāi)始，就得到了政府及社會(huì)各界的肯定，湖南省政府主要負(fù)責(zé)人到株洲督促檢查政府債務(wù)工作時(shí)，對(duì)株洲市以支付制認(rèn)定平臺(tái)公司承擔(dān)政府債務(wù)的方法給予充分肯定。

一、 株洲市政府平臺(tái)公司現(xiàn)狀及對(duì)其開(kāi)展的審計(jì)工作概述

政府平臺(tái)公司是依法注冊(cè)的企業(yè)法人，但又不是嚴(yán)格意義上的公司，缺少持續(xù)經(jīng)營(yíng)和自主盈利的內(nèi)生動(dòng)力。平臺(tái)公司在地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資的需求下應(yīng)運(yùn)而生，圍繞政府、完成政府交辦的職能性任務(wù)開(kāi)展工作，其資產(chǎn)是政府給予的或劃撥的，負(fù)債是政府托底的，工資總額是政府審批的，而工資結(jié)構(gòu)組成和定檔標(biāo)準(zhǔn)是不清晰的。政府平臺(tái)公司主要職能是替政府融資、代表政府搞項(xiàng)目建設(shè)，受托進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)部分職能，開(kāi)展一些所謂的“經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”。這些“經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目尚存區(qū)別，項(xiàng)目投資的資本來(lái)源實(shí)質(zhì)是政府負(fù)債的資金。因?yàn)槠脚_(tái)公司缺乏獨(dú)立經(jīng)營(yíng)帶來(lái)持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流和效益，也就缺乏經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的資本金，簡(jiǎn)而言之就是缺乏獨(dú)立“造血”能力，只能依靠政府“輸血”搞建設(shè)、搞投資、上項(xiàng)目。即便這樣，依托政府負(fù)債而實(shí)施的“經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”收益甚微，效益不佳，有的也只能是賠本賺吆喝。

此前，政府對(duì)平臺(tái)公司按一般國(guó)有企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)考核，多是圍繞常規(guī)的幾個(gè)指標(biāo)進(jìn)行，每年考核融資任務(wù)、項(xiàng)目完成情況，然后核定工資收入。要更深入去考核平臺(tái)公司在國(guó)有資產(chǎn)保值增值的績(jī)效無(wú)從談起，考核內(nèi)容缺乏全面性和深度，停留在基本指標(biāo)，考核的督促作用和績(jī)效壓力也就難以形成。

2015年以來(lái)，株洲市審計(jì)局適應(yīng)新形勢(shì)新要求，在全省乃至全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)中率先成立政府平臺(tái)公司審計(jì)科，且先行先試，推行平臺(tái)公司審計(jì)，并形成定期開(kāi)展全面審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和年度專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查相結(jié)合的平臺(tái)公司審計(jì)新模式。通過(guò)3年多的努力，完成了全市所有（6家）市級(jí)融資平臺(tái)公司自成立以來(lái)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益及投資建設(shè)情況的全面審計(jì);每年配套財(cái)政同級(jí)審，對(duì)公司年度資產(chǎn)、負(fù)債及經(jīng)營(yíng)管理建設(shè)等情況開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查;同時(shí)，對(duì)公司主要領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)展任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，與全面審計(jì)同步實(shí)施。

二、 實(shí)際支付制下核定政府債務(wù)額的新思路和方法

（一）梳理各平臺(tái)公司與政府性債務(wù)的關(guān)系

多年來(lái)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)計(jì)政府性債務(wù)的口徑，是在債務(wù)發(fā)生制原則下的融資額統(tǒng)計(jì)。政府平臺(tái)公司作為政府債務(wù)的承載主體，平臺(tái)公司上報(bào)給財(cái)政部門(mén)的政府性債務(wù)就是其對(duì)外融資的總額。一筆負(fù)債是政府項(xiàng)目、政府承諾或擔(dān)保、用財(cái)政性資金（含土地出讓收益）償還的，則認(rèn)定為政府債務(wù)。這種統(tǒng)計(jì)口徑忽略了政府平臺(tái)公司是有政府背景的公司而又不完全等同于政府，將其所有融資債務(wù)都等同于政府債務(wù)、由政府兜底，有失科學(xué)。作為一個(gè)大的集團(tuán)，政府平臺(tái)公司的項(xiàng)目涉及政府性和經(jīng)營(yíng)性?xún)纱箢?lèi)，將其供應(yīng)于整個(gè)集團(tuán)項(xiàng)目開(kāi)展的所有融資資金全部劃歸為政府性債務(wù)，等于是把經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目也歸為政府兜底，這顯然與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目自主經(jīng)營(yíng)的初衷相違背。另外，平臺(tái)公司的融資資金使用還包括其損失浪費(fèi)行為、資金閑置損耗、管理費(fèi)用支出等，所以將融資額與債務(wù)額一概而論是有失理性的、未經(jīng)細(xì)致深入分析的，也是不了解政府平臺(tái)公司具體情況之下的籠統(tǒng)做法。

在政府債務(wù)上同樣要堅(jiān)持具體情況具體分析，政府性債務(wù)是指政府委托平臺(tái)公司投資、建設(shè)的工程項(xiàng)目或是以平臺(tái)公司為信托，進(jìn)行的民生項(xiàng)目的資金投入。通過(guò)大量的審計(jì)調(diào)研和前期審計(jì)工作做基礎(chǔ)發(fā)現(xiàn)，以政府項(xiàng)目負(fù)債的資金并沒(méi)有全部用在政府投資項(xiàng)目上，有用于股權(quán)投資的、有用于自營(yíng)項(xiàng)目的、有銀行存款和理財(cái)?shù)摹⒂行纬纱尕浀?，還有一部分資金長(zhǎng)時(shí)間留存在現(xiàn)金賬上的，不應(yīng)該認(rèn)定為政府負(fù)債。針對(duì)這種情況，株洲市審計(jì)局創(chuàng)新審計(jì)思路和方法，將政府性債務(wù)按政府認(rèn)定的用于公益、民生等的項(xiàng)目，以此為基礎(chǔ)，按加法原則，對(duì)所有平臺(tái)公司承接的純公益類(lèi)或公益性經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目逐個(gè)累加，以其至審計(jì)日止的投資總額確定為政府性債務(wù)。具體操作上，以核定平臺(tái)公司為政府的公益性投資支付的每筆資金真實(shí)性為基礎(chǔ)，同時(shí)核實(shí)清楚政府補(bǔ)助資金、返還土地收益情況，并以核定平臺(tái)公司的綜合融資成本為前提，核算政府債務(wù)形成的利息支出，最終核定政府應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)數(shù)額。和債務(wù)發(fā)生制相比，這是在實(shí)際支付制下對(duì)平臺(tái)公司承擔(dān)政府性債務(wù)的核定方法，更精準(zhǔn)、更科學(xué)，以此核定的債務(wù)，政府和平臺(tái)公司的償債責(zé)任更清晰明確。

（二）平臺(tái)公司承擔(dān)的政府性債務(wù)認(rèn)定原則

一是明確債務(wù)統(tǒng)計(jì)周期為各平臺(tái)公司自成立以來(lái)至2018年2月28日止;二是明確無(wú)經(jīng)營(yíng)收入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、棚改項(xiàng)目、土地收儲(chǔ)項(xiàng)目以及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等項(xiàng)目認(rèn)定為政府性債務(wù)，其他屬平臺(tái)公司自營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，不計(jì)算為政府性債務(wù);三是明確平臺(tái)公司參與股權(quán)投資、成立各類(lèi)基金等，不認(rèn)定為政府性債務(wù);四是明確無(wú)償劃出股權(quán)，屬各平臺(tái)公司資產(chǎn)的相互增減，不認(rèn)定為政府性債務(wù);五是明確按文件應(yīng)上繳的國(guó)有資本金收益，不應(yīng)抵扣政府性債務(wù)。

（三）認(rèn)定為政府性債務(wù)的法律依據(jù)

在實(shí)際操作中，株洲市關(guān)于政府性債務(wù)認(rèn)定的主要依據(jù)是《財(cái)政部關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)【2018】34號(hào)）《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于嚴(yán)控政府性債務(wù)增長(zhǎng)切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的若干意見(jiàn)》（湘發(fā)【2018】5號(hào)）《關(guān)于成立株洲市政府性債務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作組的通知》和市政府辦提供的有關(guān)會(huì)議紀(jì)要、批示等文件，市國(guó)資委提供的有關(guān)資產(chǎn)劃撥資料、市發(fā)改部門(mén)提供的立項(xiàng)及投資估算文件、市建設(shè)部門(mén)提供的初步審計(jì)及概算投資文件、市財(cái)政部門(mén)提供的預(yù)算文件及項(xiàng)目撥款情況、市規(guī)劃部門(mén)提供的土地儲(chǔ)備情況資料、市國(guó)土部門(mén)提供的土地出讓情況資料。此外還參考了各平臺(tái)公司提供的財(cái)務(wù)支付憑證及有關(guān)合同、結(jié)算定案表、中標(biāo)通知書(shū)等資料。

（四）厘清平臺(tái)公司承擔(dān)的政府性債務(wù)的辦法

一是核實(shí)項(xiàng)目依據(jù)和項(xiàng)目基本情況。包括項(xiàng)目名稱(chēng)、項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、項(xiàng)目的規(guī)模、項(xiàng)目投資估算概算預(yù)算、項(xiàng)目地理位置、業(yè)主單位等情況;二是審核項(xiàng)目資金來(lái)源（融資負(fù)債）及政府規(guī)定的還款來(lái)源渠道情況;三是審核項(xiàng)目建安工程的實(shí)際支付情況。包括招投標(biāo)上限值、中標(biāo)及合同價(jià)款、至截止日財(cái)務(wù)實(shí)際支付款項(xiàng)、已完工程的結(jié)算情況及未完工程需后續(xù)支付情況、建設(shè)期利息支付情況、工程管理費(fèi)支出、前期經(jīng)費(fèi)支付情況等;四是審核項(xiàng)目用地費(fèi)用支付情況。包括用地面積、土地報(bào)批費(fèi)用支付情況、土地征拆征收經(jīng)費(fèi)支付情況等。對(duì)于片區(qū)成片土地征拆的要核算土地每平方平均成本及項(xiàng)目占地成本的分?jǐn)偳闆r;五是審核項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)助及撥款情況。由財(cái)政提供撥款明細(xì)，并與平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)資料進(jìn)行核實(shí)，包括中央和省補(bǔ)助資金、本級(jí)財(cái)政安排資金等;六是審核項(xiàng)目配套土地等資源及資源的開(kāi)發(fā)收益情況。由政府及財(cái)政、規(guī)劃等部門(mén)提供項(xiàng)目配套資源的依據(jù)，審核配套資源的數(shù)量;由國(guó)土部門(mén)提供土地等開(kāi)發(fā)出讓情況，審核已開(kāi)發(fā)出讓資源數(shù)量及出讓總價(jià);由財(cái)政部門(mén)提供出讓金扣除計(jì)提后的返還金額情況，審核出讓金返還到位金額;對(duì)平臺(tái)公司承擔(dān)對(duì)應(yīng)土地等資源開(kāi)發(fā)的成本進(jìn)行審核，包括報(bào)批費(fèi)用和征拆征收費(fèi)用支出等。

財(cái)政返還的出讓金額減去確認(rèn)支付的資源開(kāi)發(fā)成本，就核定為財(cái)政撥付該項(xiàng)目的債務(wù)還本付息資金。相關(guān)計(jì)算方法如下：

1. 審核融資成本、管理運(yùn)行成本分?jǐn)傎M(fèi)用情況。

（1）審核除利息外的融資貸款其他財(cái)務(wù)費(fèi)用總額，并根據(jù)平臺(tái)公司總?cè)谫Y額和為政府項(xiàng)目支付額進(jìn)行分?jǐn)?，形成建設(shè)期利息（E）。

（2）審核平臺(tái)公司管理運(yùn)行費(fèi)用成本分?jǐn)?。?duì)集團(tuán)公司相關(guān)成本按融資總額核定單位分?jǐn)偝杀?，并按為政府支付?shù)額核算分?jǐn)倲?shù)量;對(duì)子公司的相關(guān)費(fèi)用按子公司業(yè)務(wù)中政府公益項(xiàng)目和自營(yíng)項(xiàng)目比例分?jǐn)?，子公司只承?dān)政府公益投資的，則其相關(guān)費(fèi)用全額計(jì)取。

2. 項(xiàng)目完工后債務(wù)利息按復(fù)利計(jì)算，綜合融資成本率采用融資平均利率加利息外費(fèi)用分?jǐn)偮省?/p>

3. 將平臺(tái)公司承擔(dān)政府債務(wù)審計(jì)匯總，即：

平臺(tái)公司為無(wú)收益公益項(xiàng)目的支出等于實(shí)際項(xiàng)目支出（含項(xiàng)目建設(shè)期利息）+管理費(fèi)用支出+完工后債務(wù)利息支出。

平臺(tái)公司承擔(dān)的政府債務(wù)=實(shí)際支出-財(cái)政項(xiàng)目補(bǔ)助撥款-財(cái)政返還土地等資源開(kāi)發(fā)形成的純收益。

審計(jì)截止日后期續(xù)建項(xiàng)目預(yù)計(jì)需支出的估計(jì)，已結(jié)算未支付完的按結(jié)算值估計(jì)計(jì)算，未結(jié)算的按概算中的建安費(fèi)用估計(jì)（或按合同估計(jì)）計(jì)算，征拆費(fèi)未支付完的按征拆合同價(jià)估計(jì)。

（五）政府平臺(tái)公司配套資源情況和未來(lái)收益的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)

在以土地出讓金收益作為平臺(tái)公司承擔(dān)的政府負(fù)債主要還款來(lái)源的基礎(chǔ)上，市本級(jí)各平臺(tái)公司都有配套資源。這些配套資源有的是直接配套給項(xiàng)目、有的是片區(qū)打捆配套，當(dāng)然也有許多項(xiàng)目沒(méi)有配套資源。通過(guò)此次債務(wù)審計(jì)，在配套資源上主要完成了把握三個(gè)要點(diǎn)：

一是將各平臺(tái)公司歷年來(lái)已出讓土地凈收益，與平臺(tái)公司承擔(dān)政府投資債務(wù)的總計(jì)利息（按復(fù)利計(jì)算）進(jìn)行比較，核查平臺(tái)公司土地出讓收入能否覆蓋建設(shè)項(xiàng)目債務(wù)利息支出。

二是將各平臺(tái)公司控規(guī)土地未來(lái)五年出讓計(jì)劃及土地出讓凈收益，與平臺(tái)公司扣除PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目后的綜合總債務(wù)未來(lái)五年的利息合計(jì)數(shù)進(jìn)行比較，核查平臺(tái)公司控規(guī)土地未來(lái)五年可出讓土地的純收益能否覆蓋現(xiàn)有各平臺(tái)公司扣除PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目后的綜合總債務(wù)所產(chǎn)生的利息額。

三是根據(jù)市規(guī)劃局提供的各平臺(tái)公司控規(guī)土地面積及得地率，市國(guó)土局提供的比較樂(lè)觀的土地出讓單價(jià)，市國(guó)土局和房產(chǎn)局提供的土地征拆成本預(yù)估單價(jià)，市財(cái)政局提供的土地出讓返回比例現(xiàn)有政策，按凈現(xiàn)值法測(cè)算出各平臺(tái)公司控規(guī)土地可出讓價(jià)款扣除財(cái)政提留后，將各平臺(tái)公司讓所有控規(guī)土地未來(lái)可出讓凈收益，與現(xiàn)有平臺(tái)公司政府性債務(wù)加后續(xù)投資額（應(yīng)扣除PPP項(xiàng)目和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目）所形成的政府債務(wù)總額進(jìn)行比較，核查各平臺(tái)公司控規(guī)土地未來(lái)可出讓收入能否抵扣各平臺(tái)公司扣除PPP和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目后的綜合總債務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]刁偉濤，徐匡迪.我國(guó)地方政府存量債務(wù)化解與債務(wù)可持續(xù)性分析[J].地方財(cái)政研究，2016（3）：16-20.

[2]劉驊，陳涵.地方政府融資平臺(tái)債務(wù)審計(jì)質(zhì)量控制的策略研究[J].財(cái)政科學(xué)，2017（10）：123-129.

[3]歐陽(yáng)能，趙哲.健全我國(guó)地方政府債務(wù)審計(jì)模式的建議[J].當(dāng)代會(huì)計(jì)，2017（6）：55-57.

[4]潘航，馮百陽(yáng).地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)審計(jì)研究[J].中國(guó)商論，2016（23）：66-67.

[5]錢(qián)璇.論新預(yù)算法下地方融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)審計(jì)監(jiān)督[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2017（10）：84-85.

[6]屈慶，李俊江.地方債與地方政府債務(wù)化解[J].中國(guó)金融，2018，No.878（8）：61-62.

[7]沈泉.地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策分析[J].企業(yè)改革與管理，2017（2X）：114.

[8]孫潔晶，張建新.地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理分析[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2017（2）：6-7.

作者簡(jiǎn)介：

劉方，男，湖南攸縣人，株洲市審計(jì)局，研究方向：政府審計(jì)與債務(wù)防范;

李秀娟，株洲市審計(jì)局政府平臺(tái)公司審計(jì)科。