空港型自貿(mào)區(qū)發(fā)展須法治護(hù)航

燕福民

【摘要】建設(shè)空港型自貿(mào)區(qū)對(duì)于深入推動(dòng)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)發(fā)展具有重要意義。因此，要以實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)國際航空樞紐第五航權(quán)為目標(biāo)，優(yōu)化國際航空運(yùn)輸條約的談判機(jī)制，并制定航線初期經(jīng)營的優(yōu)惠政策，探索開放機(jī)場地面服務(wù)，建立包括仲裁、調(diào)解等多元的航空爭端解決機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】自貿(mào)區(qū) 法治保障 爭端解決 【中圖分類號(hào)】D99 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

目前，我國設(shè)立了11個(gè)自貿(mào)區(qū)，其中河南、湖北、重慶、四川、陜西均位于內(nèi)陸。促進(jìn)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)發(fā)展，可充分利用航空優(yōu)勢，發(fā)展“空港經(jīng)濟(jì)”，打造空港型自貿(mào)區(qū)。

完善第五航權(quán)國際條約談判預(yù)案機(jī)制建設(shè)

利用第五航權(quán)促進(jìn)臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我國內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)深化改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容。第五航權(quán)是指承運(yùn)人前往獲得準(zhǔn)許的國家，并將從第三國載運(yùn)的客貨卸到該國，或者從該國載運(yùn)客貨前往第三國的權(quán)利。但由于當(dāng)前的國際航空運(yùn)輸是在雙邊條約網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)轉(zhuǎn)，而第五航權(quán)的充分行使還需要獲得起始國、目的國之外的第三國的同意。因此，即使我國與目的國通過航空運(yùn)輸協(xié)定達(dá)成了第五航權(quán)交換，卻因我國與第三國之間的雙邊協(xié)定中沒有開放第五航權(quán)，那么我國航空承運(yùn)人對(duì)第五航權(quán)仍然無法行使或其行使會(huì)受到限制。

鑒于國際航空運(yùn)輸協(xié)定的對(duì)外談判系中央事權(quán)，因而，我國應(yīng)建立“中央—自貿(mào)區(qū)航權(quán)談判優(yōu)先級(jí)溝通機(jī)制”。要結(jié)合內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)發(fā)展實(shí)際，加強(qiáng)研判，規(guī)劃航線，明確目標(biāo)，草擬文本，積極談判，維護(hù)國家利益。特別是在條約的更新或締結(jié)的談判中，應(yīng)盡可能地去除或者降低行使第五航線的限制條件，確定核心的談判目標(biāo)，強(qiáng)化內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)國際機(jī)場的樞紐地位。具體而言，對(duì)于起降于內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)的國際客貨運(yùn)航線，應(yīng)包括但不限于：一是允許外國航空公司通過其與第三國航空公司代碼共享，并允許在反壟斷法的監(jiān)管下進(jìn)行深度的聯(lián)盟合作。二是允許航空公司的多家指定，讓更多的國際航空公司參與到航線競爭之中，將該航線并入到各航空公司的網(wǎng)絡(luò)之中，使得內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)機(jī)場成為網(wǎng)絡(luò)樞紐點(diǎn)。三是開放的航線表，讓航空公司根據(jù)市場情況自行調(diào)整航線，分配運(yùn)營資源。四是取消航空運(yùn)力、班次、運(yùn)價(jià)的行政管制，利用競爭機(jī)制為貨物托運(yùn)人與旅客提供更為低廉的運(yùn)輸成本。

促進(jìn)航空市場便利化的政策措施

服務(wù)于內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)發(fā)展的國際機(jī)場應(yīng)對(duì)標(biāo)國際航空樞紐港的做法，優(yōu)化運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，吸引外國航空公司將其作為運(yùn)營基地。一要探索開放機(jī)場地面服務(wù)。在國際運(yùn)輸中，部分機(jī)場為獲得更多收益，不允許航空公司對(duì)地面服務(wù)自行處理，強(qiáng)制航空公司購買機(jī)場或指定供應(yīng)商的地面服務(wù)，這在一定程度上增加了航空公司的經(jīng)營成本?，F(xiàn)代國際航空運(yùn)輸自由化協(xié)定的一個(gè)重要內(nèi)容是地面服務(wù)于輔助服務(wù)，允許航空公司自我處理，且開放地面服務(wù)成為國際航空樞紐港吸引航空公司的措施之一。二要制定航線初期經(jīng)營的優(yōu)惠政策。結(jié)合實(shí)際，打破壁壘，制定補(bǔ)貼優(yōu)惠、稅費(fèi)減免優(yōu)惠、機(jī)場起降費(fèi)優(yōu)惠、導(dǎo)航費(fèi)用優(yōu)惠、通關(guān)便利等措施。三要鼓勵(lì)航空公司延伸經(jīng)營范圍?，F(xiàn)代大型航空公司的業(yè)務(wù)大致可分為運(yùn)輸業(yè)務(wù)與非運(yùn)輸業(yè)務(wù)。國際航空經(jīng)濟(jì)實(shí)踐表明，非運(yùn)輸服務(wù)的收益構(gòu)成航空公司的一大利潤來源。因此，內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)提供相關(guān)便利措施對(duì)航空公司的基地化運(yùn)作有著較大吸引力。四要鼓勵(lì)設(shè)立多國航空公司。從事國際運(yùn)輸?shù)暮娇展就灰暈閲业南笳?，而“一帶一路”沿線國家的航空公司在競爭力方面與我國的大型航空公司存在一定差距，因此，各國將其本國航空利益作為是否對(duì)等開放第五航權(quán)重要的權(quán)衡因素之一。在國際航空發(fā)展史上，各國為處理航權(quán)開放后航空利益分配不均的問題，發(fā)展出多個(gè)國家或其企業(yè)共同設(shè)立某一航空公司的機(jī)制。故而，我國可借鑒此種模式，與部分沿線國家設(shè)立多國共有的航空公司，共享航權(quán)開放收益，以促進(jìn)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)與國際市場的對(duì)接。

為促進(jìn)我國自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，我國已將部分權(quán)力下放至自貿(mào)區(qū)，該種授權(quán)的范圍將根據(jù)后續(xù)的發(fā)展進(jìn)一步調(diào)整。因此，在內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)發(fā)展推進(jìn)的過程中，我國可將“海南模式”成功經(jīng)驗(yàn)適度推廣，將特定起降于內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)的航線的市場準(zhǔn)入與航權(quán)行使進(jìn)行單邊開放，促進(jìn)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)建設(shè)。

建立多元爭端解決機(jī)制

國際航空運(yùn)輸法律爭端具有內(nèi)容專業(yè)性、制度獨(dú)特性、爭端類型化的特點(diǎn)。一方面，國際航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)具有相對(duì)封閉的特征，相關(guān)法律爭端往往涉及大量行業(yè)慣例，其專業(yè)性難以為一般法律人士所熟悉。另一方面，國際航空運(yùn)輸爭端可被分為“航空商業(yè)人—消費(fèi)者”“航空商業(yè)人—航空商業(yè)人”兩大類，兩種法律關(guān)系具有明顯的區(qū)別。因此，應(yīng)針對(duì)不同爭端，發(fā)揮其解決機(jī)制的優(yōu)勢，設(shè)立多元化的糾紛化解機(jī)制，為內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境提供法治保障。

設(shè)立航空仲裁機(jī)構(gòu)。航空公司之間、機(jī)場與航空公司、航空器制造商、航空輔助服務(wù)提供者與接受者之間的糾紛，對(duì)爭議解決的專業(yè)性、內(nèi)容保密性、效率性具有較高要求，傳統(tǒng)的司法解決機(jī)制無法對(duì)此充分滿足。因此，為保障航空產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展，可在內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立針對(duì)此類爭端解決的航空仲裁機(jī)制。該仲裁機(jī)構(gòu)可與國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)、國際民用航空組織、各國航空協(xié)會(huì)，以及其他政府間、非政府間的國際與國內(nèi)行業(yè)組織合作，以國際組織的法律地位在我國內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)設(shè)立航空仲裁機(jī)構(gòu)。該航空仲裁機(jī)構(gòu)可借鑒成熟國際仲裁機(jī)構(gòu)的程序規(guī)則、首席仲裁員的確定規(guī)則、仲裁庭的人員組成與組庭規(guī)則等運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、提供符合航空產(chǎn)業(yè)特征的高效爭端解決機(jī)制。

建立航空法院。對(duì)于國際航空客貨運(yùn)輸而言，鑒于航空運(yùn)輸合同系格式合同，出于對(duì)“消費(fèi)者”利益的保護(hù)，各國均不允許雙方事先就爭端解決協(xié)議選擇仲裁或者法院。大量的“航空商業(yè)人—消費(fèi)者”之間的爭端一般通過司法途徑解決。但同時(shí)，作為國際航空運(yùn)輸糾紛的主要法律根據(jù)，1999年《蒙特利爾公約》的法律機(jī)制與一般的民事運(yùn)輸法律機(jī)制有著較大的不同，具有一定的行業(yè)自體性特征。此外，多數(shù)航空公司并不愿意因司法文書的公開而將相關(guān)案情公開，特別是不愿意使相關(guān)敗訴判決成為后續(xù)案件的“參考案例”。因此，此類爭端由通曉國際航空法的專門法院予以裁判更為恰當(dāng)，我國可在內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立專門的航空法院，歸口審理與航空有關(guān)的案件。

設(shè)立航空分歧調(diào)解機(jī)構(gòu)。在國際航空樞紐港建設(shè)的初始階段，過多的司法與仲裁糾紛并不利于內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)良好營商環(huán)境的建設(shè)，可設(shè)立以行業(yè)專家組成的航空分歧調(diào)解機(jī)構(gòu)。一方面，由于司法機(jī)構(gòu)的文書具有公開性，對(duì)航空商業(yè)經(jīng)營者不利的判決或者裁定具有一定的“示范”效應(yīng)，這使得航空經(jīng)營人客觀上更希望通過非正式的、具有保密性的調(diào)解方式對(duì)特定案件進(jìn)行妥善處理。另一方面，對(duì)于航空經(jīng)營人之間的法律爭端，即使是具有保密性的仲裁方式，其“定紛止?fàn)帯钡臏?zhǔn)司法功能也在一定程度上會(huì)損害仲裁申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人在商業(yè)上的合作關(guān)系。在某些情況下，敗訴方在案件解決后會(huì)降低甚至終端與申訴方的合作，這并不利于內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)的發(fā)展。因此，設(shè)立航空分歧調(diào)解機(jī)構(gòu)不僅可以通過“冷卻期”來降低分歧的加劇，并試圖消除分歧，而且調(diào)解在法律性質(zhì)具有不構(gòu)成拘束力裁判，其并不妨礙相關(guān)當(dāng)事方對(duì)其法律權(quán)利的行使與責(zé)任承擔(dān)。

（作者為西南政法大學(xué)博士研究生，西北政法大學(xué)講師）

【注：本文系陜西社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“陜西通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014F04）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①王瀚：《21世紀(jì)國際航空私法的新發(fā)展（下）——關(guān)于1999年<蒙特利爾公約>航空責(zé)任運(yùn)輸立法的評(píng)論與分析》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2011年第5期。

②周亞光：《美國航空運(yùn)輸協(xié)定的模式演進(jìn)及我國的借鑒》，《法商研究》，2017年第4期。

③羅超、平旭：《論航空仲裁機(jī)制在中國的發(fā)展》，《南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2015年第4期。