關(guān)于高職院校推進(jìn)混合所有制辦學(xué)的思考

[摘要]文章首先闡述了混合所有制高職院校的建設(shè)背景，然后指出了混合所有制引入高職教育的必要性，接著分析了高職院校發(fā)展混合所有制面臨的主要問(wèn)題。對(duì)此，建議扎實(shí)推進(jìn)混合所有制高職院校改革試點(diǎn)工作，確立去政府干預(yù)高職院校法人地位，建立社會(huì)資本準(zhǔn)入高職教育“負(fù)面清單”制度，建立并不斷完善混合所有制高職院校產(chǎn)權(quán)保護(hù)及流動(dòng)機(jī)制，賦予民辦高職院校合法地位。

[關(guān)鍵詞]混合所有制? 高職教育? 高職院校

[作者簡(jiǎn)介]朱倩倩（1969- ），女，浙江義烏人，浙江旅游職業(yè)學(xué)院科研處，教授。（浙江? 杭州? 311231）

[課題項(xiàng)目]本文系2017年度浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃立項(xiàng)課題“我國(guó)高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策研究——以浙江省為例”（項(xiàng)目編號(hào)：17NDJC341YBM）、浙江省教育廳2016年度高等教育教學(xué)改革項(xiàng)目“浙江省高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究——以浙江旅游職業(yè)學(xué)院為例”（項(xiàng)目編號(hào)：jg20160294）的階段性成果和2018年度杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基地陶行知教育思想研究中心課題“高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的機(jī)制、路徑與方法研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2018JD69）的研究成果。

[中圖分類號(hào)]G717? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1004-3985（2019）10-0039-04

2013年召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)將混合所有制改革提升到了一個(gè)新高度，習(xí)近平總書記提出加快完善市場(chǎng)化治理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，發(fā)展“國(guó)有、集體、非公有”三類資本交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，并強(qiáng)調(diào)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是新形勢(shì)下堅(jiān)持公有制主體地位。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，教育體制與學(xué)校管理各方面都需要進(jìn)行改革?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的“混合所有制”這一新興概念首次引入高等職業(yè)院校的發(fā)展。

一、混合所有制高職院校的建設(shè)背景

21世紀(jì)是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各國(guó)無(wú)不為了提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力致力于發(fā)展高等教育。作為高等教育的重要組成部分，高職教育旨在培育各級(jí)各類實(shí)用的專業(yè)技術(shù)人才。因此，各高職院校不僅要具備完善的軟硬件設(shè)施，同時(shí)也需招聘具有實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)的教師，如此，大量資本注入不可缺少，這對(duì)目前建立的公共教育體系提出了挑戰(zhàn)。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎(jiǎng)獲得者M(jìn)ilton Friedman提出，19世紀(jì)后半葉以來(lái)，所建立的公共教育制度是一種政府的壟斷。由于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)層面看，或是從教育本身看都是失敗的，公共教育制度導(dǎo)致學(xué)校經(jīng)營(yíng)效率低下，形成資源浪費(fèi)。要想改變這種狀況，唯一的出路是讓市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)入教育制度中進(jìn)行運(yùn)作。馬克思?xì)v史唯物主義中經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的矛盾，被視為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力。教育被歸類為上層建筑，一旦經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生變化，作為上層建筑的教育也將隨之變化，混合所有制應(yīng)運(yùn)而生。

二、混合所有制引入高職教育的必要性

1.混合所有制有利于高職教育辦學(xué)主體多元化。周俊在《發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的思考》中認(rèn)為，社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度在教育領(lǐng)域深化的體現(xiàn)就是發(fā)展混合所有制高職院校，這是高職院?？焖龠m應(yīng)資本社會(huì)大趨勢(shì)的關(guān)鍵選擇。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展，教育領(lǐng)域民間投資保持快速增長(zhǎng)。同時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金參與發(fā)展教育和社會(huì)培訓(xùn)事業(yè)，推動(dòng)建立以政府管轄的公辦高職院校為主體，以民辦高校、民辦公助與境外合作辦學(xué)等多種形式為補(bǔ)充的辦學(xué)體制，這代表著我國(guó)高職教育辦學(xué)主體已呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。

2.混合所有制有利于高職院校內(nèi)部管理體制改革。目前，公辦高職院校唯一的投資主體是政府，學(xué)校順理成章地成為政府的下屬單位，成為附屬性質(zhì)的官本位體制內(nèi)組織。學(xué)校辦學(xué)由上級(jí)主管部門規(guī)劃安排，校長(zhǎng)由上級(jí)主管部門調(diào)整任命，員工績(jī)效由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同意裁定，人事升遷皆由上級(jí)組織部門決定。在教學(xué)管理、科研管理、人事管理等方面，上對(duì)下的管理方式與作風(fēng)仍盛行，因此容易產(chǎn)生相互推諉、責(zé)任不明的情況。

混合所有制引入高職院校意味著高職院校成為一個(gè)獨(dú)立組織，開(kāi)始逐漸擁有獨(dú)立性與自主性，同時(shí)反映在高職院校內(nèi)部，管理體制也隨之產(chǎn)生了變化，如高職院校采取自主招生等新措施。

3.混合所有制有利于擴(kuò)大高職教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源。經(jīng)過(guò)多年的擴(kuò)招，當(dāng)前高職院校學(xué)生人數(shù)倍增，帶來(lái)的最直接沖擊是教育經(jīng)費(fèi)不足。由于國(guó)家財(cái)政無(wú)法支持所有高等教育的各項(xiàng)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，所以有學(xué)者提出動(dòng)員一切社會(huì)力量辦學(xué)，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，堅(jiān)持走教育產(chǎn)業(yè)化道路，使教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源更加多元化。將混合所有制引入教育領(lǐng)域，不僅能夠改善高職教育的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，擴(kuò)大高職院校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，彌補(bǔ)國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)的不足，還能增加高職院校安排經(jīng)費(fèi)的主動(dòng)性、自主性以及落實(shí)經(jīng)費(fèi)的責(zé)任。因此，學(xué)者們認(rèn)為現(xiàn)階段帶有一定市場(chǎng)色彩的混合所有制高職院校，的確可以成為振興經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的新產(chǎn)業(yè)。

4.混合所有制有利于高職教育產(chǎn)學(xué)結(jié)合。目前，大學(xué)作為全民大學(xué)的特性日益彰顯。在這種大學(xué)發(fā)展的新趨勢(shì)下，大學(xué)與產(chǎn)業(yè)界的關(guān)系必然日趨緊密。聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）早在1995年就提出了《關(guān)于高等教育變革與發(fā)展的政策性文件》，對(duì)當(dāng)前世界的高等教育改革與發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了分析，闡明了高等教育必須變革與發(fā)展的基本理由，強(qiáng)調(diào)了注重大學(xué)自主與學(xué)術(shù)自由，也強(qiáng)調(diào)了面對(duì)社會(huì)期望高校更需提高其相應(yīng)的能力，同時(shí)也提出了應(yīng)借由各種評(píng)鑒措施，在研究質(zhì)量和教學(xué)質(zhì)量、服務(wù)推廣等各項(xiàng)工作中取得更大成效。

高職教育與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系最直接、最緊密，在提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需人力、促進(jìn)就業(yè)等方面有著舉足輕重的作用。我國(guó)早期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，僅需要基層職業(yè)技術(shù)人才。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革與對(duì)外開(kāi)放政策的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展，初中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校培養(yǎng)的人才已無(wú)法滿足市場(chǎng)需求。由于對(duì)高等職業(yè)技術(shù)人才的大量需求，我國(guó)高職教育從1980年開(kāi)始逐步發(fā)展。雖然國(guó)家非常重視高職教育的發(fā)展，但是經(jīng)費(fèi)投入不足、產(chǎn)學(xué)合作不夠深入、市場(chǎng)管理理念滯后等問(wèn)題制約了高職教育經(jīng)濟(jì)功能的最大限度發(fā)揮。對(duì)于高職教育而言，政府提供的財(cái)政支持有限，而混合所有制辦學(xué)能夠有效吸引社會(huì)資本辦學(xué)，因此，高職教育與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系日益密切。

三、高職院校發(fā)展混合所有制面臨的主要問(wèn)題

高職教育的生命力在于融入企業(yè)、融入市場(chǎng)、融入社會(huì)，但是目前浙江省混合所有制辦學(xué)存在以下問(wèn)題：

1.未引入市場(chǎng)機(jī)制及缺乏企業(yè)家精神。21世紀(jì)高等教育被視為一種服務(wù)產(chǎn)業(yè)。教育作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展它的時(shí)候有必要引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，用企業(yè)家精神來(lái)辦學(xué)。這是世界的潮流，可以為高等教育注入新的活力，促進(jìn)高等教育的發(fā)展，滿足社會(huì)的需要。企業(yè)家精神是企業(yè)發(fā)展的精神動(dòng)力和精神支柱。目前，在我國(guó)混合所有制高職院校經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，正是由于未引入市場(chǎng)機(jī)制及缺乏企業(yè)家精神，導(dǎo)致公辦高職院校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)民營(yíng)資本帶有一定的偏見(jiàn)，偏執(zhí)地認(rèn)為改革有風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)擔(dān)憂國(guó)有資產(chǎn)流失，因此對(duì)于混合辦學(xué)的積極性較低;民辦高職院校由民間力量投資辦學(xué)，投資者擔(dān)心“混合”后失去話語(yǔ)權(quán)，合法利益無(wú)法得到保障，因此也不愿輕易選擇混合所有制辦學(xué)。

2.行政體系干擾混合所有制辦學(xué)。雖然我國(guó)法律明文規(guī)定高職院校是獨(dú)立法人，可以自主辦學(xué)，但是高職院校帶有濃厚的行政色彩，隸屬于當(dāng)?shù)卣Ｕ磳⒏呗氃盒Ｒ暈楠?dú)立的教學(xué)科研機(jī)構(gòu)，而是將高職院校作為行政機(jī)構(gòu)的延伸部門來(lái)管理，嚴(yán)格控制。校長(zhǎng)、黨委書記等領(lǐng)導(dǎo)都是由上級(jí)部門任命，具有一定的行政級(jí)別，隸屬于教育及組織部門的雙重管轄，能夠與黨政干部交流任職，其動(dòng)力機(jī)制是行政性晉升。在行政化管理的干擾下，高職院校無(wú)法自主開(kāi)展相關(guān)工作，即使在混合所有制辦學(xué)形式下，學(xué)校的自主意識(shí)仍薄弱，對(duì)政府的依附性較大，缺乏獨(dú)立辦學(xué)的風(fēng)氣。

3.高職院校產(chǎn)權(quán)無(wú)法流通導(dǎo)致混合所有制辦學(xué)難以操作。美國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈羅德·德姆塞茨認(rèn)為，自己本身或者他人受益或受損的權(quán)利即是產(chǎn)權(quán)。多元融合的混合所有制高職院校的發(fā)展，必然涉及高職院校的產(chǎn)權(quán)流通問(wèn)題，這正是勒緊我國(guó)所有高職院校改革的一根繩索。我國(guó)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)呈現(xiàn)出專業(yè)中介機(jī)構(gòu)緊缺、資產(chǎn)評(píng)估程序的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范缺失、制度建設(shè)難如人意等現(xiàn)象。教育市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，最終導(dǎo)致教育產(chǎn)權(quán)要素?zé)o法流動(dòng)、無(wú)序流動(dòng)、配置低效。以上因素制約了不同產(chǎn)權(quán)主體自由進(jìn)入或者退出高職院校。

4.相關(guān)法律制度缺失導(dǎo)致無(wú)據(jù)“混合”。作為一種新型辦學(xué)模式，混合所有制高職院校缺少與其相適應(yīng)的政策法律。第一，在法人登記上，混合所有制改革后，高職院校法人的身份需要得到確認(rèn)。第二，教育本身的公益性與市場(chǎng)導(dǎo)向的資本逐利性相互矛盾，民營(yíng)資本“混合”到公辦高職院校進(jìn)行辦學(xué)，投資者需要有營(yíng)利回報(bào)，因而，如何在法律制度層面上解決這一現(xiàn)實(shí)矛盾成為亟待解決的問(wèn)題。第三，法律對(duì)于高職院校的兼并、轉(zhuǎn)讓、合并、舉辦者變更以及托管等問(wèn)題缺少具體可操作的參考標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于資產(chǎn)缺少明晰的制度和政策性依據(jù)。第四，我國(guó)對(duì)民間資本進(jìn)入高職教育領(lǐng)域一直設(shè)有較高的法律門檻，客觀上導(dǎo)致各類資金難以進(jìn)入，“混合”難上加難。

四、高職院校推進(jìn)混合所有制辦學(xué)的對(duì)策建議

1.扎實(shí)推進(jìn)混合所有制高職院校改革試點(diǎn)工作。高職院校引入混合所有制辦學(xué)是一項(xiàng)改革創(chuàng)新，具有劃時(shí)代的意義。研究發(fā)現(xiàn)，我省高職院校的辦學(xué)形式及產(chǎn)權(quán)構(gòu)成較為復(fù)雜，不同地區(qū)之間、不同公辦高職院校的發(fā)展差異顯著;同時(shí)，在高職院校改革策略和方法上欠缺理論基礎(chǔ)與成功案例的指引。因此，混合所有制高職院校改革必須適時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，“摸著石頭過(guò)河”，謹(jǐn)慎推廣。在頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃方面，鼓勵(lì)各地（市）勇于進(jìn)行探索，積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，將試點(diǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行梳理總結(jié)，完善配套制度;在案例方面，可以借鑒天津現(xiàn)代職業(yè)技術(shù)學(xué)院與天津成邦集團(tuán)聯(lián)合打造現(xiàn)代創(chuàng)業(yè)學(xué)院、海南職業(yè)技術(shù)學(xué)院于2000年率先嘗試高職教育混合所有制辦學(xué)等實(shí)踐。

2.確立去政府干預(yù)高職院校法人地位。建立高職院校法人治理結(jié)構(gòu)的目的是，高校作為獨(dú)立的法人，在開(kāi)辦者（出資人）、決策者、管理者和教職工、學(xué)生等利益相關(guān)者之間建立起有關(guān)學(xué)校運(yùn)營(yíng)與權(quán)利配置的一種機(jī)制。一旦高職院校法人地位確定后，可以提高學(xué)校的辦學(xué)自主性與經(jīng)營(yíng)彈性，有利于適時(shí)調(diào)整學(xué)校的經(jīng)營(yíng)模式與方向。雖然目前我國(guó)公辦高職院校仍隸屬于中央或地方政府，但為了更好更快地發(fā)展，有較多的高職院校已經(jīng)建立校董事會(huì)，嘗試引入市場(chǎng)機(jī)制及企業(yè)家精神，積極籌措學(xué)校教育發(fā)展基金以及推廣學(xué)術(shù)研究成果?？梢哉f(shuō)，混合所有制高職院校法人常有爭(zhēng)議的主要原因在于高職院校沒(méi)有明確的法人地位，學(xué)校的營(yíng)利行為往往被視為一般私營(yíng)企業(yè)的營(yíng)利行為，因此，應(yīng)先厘清混合所有制高職院校與私營(yíng)企業(yè)的差異，并依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定確立去政府干預(yù)高職院校法人地位。

3.建立社會(huì)資本準(zhǔn)入高職教育“負(fù)面清單”制度。目前，有一種獨(dú)特的、相對(duì)于“正面清單”的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理方式，即“負(fù)面清單”，“負(fù)面清單”嚴(yán)格遵循“法無(wú)禁止皆可為”的基本原則。探索混合所有制高職院?？梢詤⒖紝?shí)行“非禁即入”的“負(fù)面清單”制度，分門別類地規(guī)定社會(huì)資本可以進(jìn)入哪些職業(yè)教育領(lǐng)域;同時(shí)，規(guī)定國(guó)有獨(dú)資形式下的高職院校類別、國(guó)有資本控股高職院校類別，以及允許民營(yíng)資本參股的高職院校類別等。只有建立“負(fù)面清單”制度，才能以市場(chǎng)為導(dǎo)向激發(fā)民間資本投資高職教育的活力。

4.建立并不斷完善混合所有制高職院校產(chǎn)權(quán)保護(hù)及流動(dòng)機(jī)制。不同產(chǎn)權(quán)主體之間完成產(chǎn)權(quán)融合及產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，是高職院校發(fā)展混合所有制的最難突破點(diǎn)。第一，明晰混合所有制高職院校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，清晰界定學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬者。這樣既能避免高職院校國(guó)有資產(chǎn)的自然流失，又能提高民營(yíng)資本投資的積極性，同時(shí)進(jìn)一步明確了教職員工的人力資本價(jià)值。第二，公辦高職院校應(yīng)逐步實(shí)行教育剩余價(jià)值的索取權(quán)和控制權(quán)，允許一部分管理者通過(guò)合法經(jīng)營(yíng)，自主選擇從事教育投資等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)的保值增值。第三，根據(jù)市場(chǎng)需求的變化，積極探索并建立教育產(chǎn)權(quán)的交易市場(chǎng)。產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性能夠使教育資源在整個(gè)社會(huì)自由流動(dòng)而不局限于公有制或民辦所有制的形式范疇，優(yōu)化配置有限的教育資源，從而通過(guò)市場(chǎng)化方式真正實(shí)現(xiàn)資本的高效率流轉(zhuǎn)。

5.賦予民辦高職院校合法地位。民辦高職教育主體與公辦高職教育主體應(yīng)享有平等的地位。我國(guó)民辦高職院校近年來(lái)發(fā)展迅速，成為高等教育的重要組成部分，這是高等教育辦學(xué)體制的進(jìn)步。財(cái)政部門、稅務(wù)部門要聯(lián)合有關(guān)部門，加快制定相關(guān)配套政策，保障民辦院校教師及學(xué)生的合法權(quán)益。對(duì)于部分不要求獲取辦學(xué)收益的投資者，必須依法與公辦院校享有同等的稅收優(yōu)惠政策;對(duì)于投資人要求取得合理回報(bào)的民辦院校，財(cái)政部門、稅務(wù)部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門，盡快制定合理的稅務(wù)政策。

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