“三權(quán)分置”視域中的農(nóng)村土地信托模式比較研究

李泉 李夢(mèng) 魯科技

摘要：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是新時(shí)代農(nóng)地制度頂層設(shè)計(jì)的重大創(chuàng)新，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行滿(mǎn)足農(nóng)民既保留土地承包權(quán)又能流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，對(duì)于促進(jìn)土地要素利用效率提升和助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大意義。如何使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)更加適應(yīng)讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求，是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建和中國(guó)特色社會(huì)主義制度創(chuàng)新亟待解決的重要熱點(diǎn)問(wèn)題?；凇叭龣?quán)分置”視角，將土地信托作為放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效途徑，研究比較不同地區(qū)農(nóng)村土地信托的典型模式，并借鑒美、日發(fā)達(dá)國(guó)家土地信托的制度設(shè)計(jì)，特別是在制度保障、政府職能、金融支持及風(fēng)險(xiǎn)防范等四個(gè)方面提出相應(yīng)的政策措施，對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)村土地信托制度至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);土地信托模式;比較研究

中圖分類(lèi)號(hào)：F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A文章編號(hào)：1001-4942（2019）01-0161-07

Comparative Study of Rural Land Trust Models in

Perspective of “Separation of Three Rights”

Li Quan， Li Meng， Lu Keji

（School of Economics， Lanzhou University， Lanzhou 730000， China）

Abstract?The reform of “Separation of Three Rights” in rural land is a major innovation in the top-level design of farmland system in the new era. Parallel division of ownership， contracting rights and management rights satisfies the farmers willingness to retain land contracting rights and transfer land management rights. It is of great significance to promote the improvement of use efficiency land factors and assist the rural revitalization strategy. How to make the circulation of rural land management rights more suitable for the require of market playing a decisive role in the resources allocation is an important hot issue to be solved urgently in the construction of modern economic system and the innovation of socialist system with Chinese characteristics. Based on the perspective of “Separation of Three Rights”， taking land trust as an effective way to release land management rights， studying and comparing typical models of rural land trust in different regions， and drawing lessons from the system design of land trust in the United States and Japan， especially putting forward corresponding policy measures in four aspects， such as system guarantee， government function， financial support and risk prevention， are of vital importance to further improving rural land trust system in China.

Keywords?Separation of Three Rights; Transfer of land management rights; Land trust model; Comparative study

土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素，土地制度是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)制度構(gòu)架體系的基礎(chǔ)性制度，土地制度創(chuàng)新是解決“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問(wèn)題和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的核心。隨著我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的加快實(shí)施和城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐不斷加快，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模顯著增加，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為必然。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)能夠有效提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。在實(shí)踐層面，包括互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等形式，土地信托流轉(zhuǎn)作為土地流轉(zhuǎn)制度的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新，將信托行業(yè)與土地流轉(zhuǎn)相結(jié)合，極大地促進(jìn)了農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和土地規(guī)模效益的提高。面對(duì)未來(lái)新型經(jīng)營(yíng)制度變革趨勢(shì)下的“三權(quán)分置”試點(diǎn)，正在推進(jìn)過(guò)程中的農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離實(shí)踐，恰好與信托業(yè)務(wù)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、受益權(quán)分離的特征高度契合，這充分顯示了農(nóng)村土地信托制度創(chuàng)新所具有的巨大潛力與可行空間。同時(shí)，由于土地信托在我國(guó)實(shí)行時(shí)間較短、不同地區(qū)之間發(fā)展程度差異較大、農(nóng)地實(shí)際權(quán)屬情況又較為復(fù)雜，土地信托制度在制度保障、金融支持、風(fēng)險(xiǎn)控制等諸多方面亟待提升與完善。在此過(guò)程中，要求我們必須立足實(shí)踐，認(rèn)真分析和反思不同地區(qū)的土地信托典型模式，也要求我們以更加開(kāi)放的視野科學(xué)審視和借鑒美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)完善的土地信托制度運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，最終為設(shè)計(jì)和完善具有中國(guó)特色的農(nóng)村土地信托制度提供理論參考和政策借鑒。

1?農(nóng)村土地信托制度的理論闡釋

在我國(guó)開(kāi)展農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)必須符合農(nóng)村土地集體所有制安排和“三權(quán)分置”改革思路，因此在本研究中將農(nóng)村土地信托制度界定為農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)信托。土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離、地權(quán)“去身份化”[1]后，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上的進(jìn)入更為自由、交易更為活躍、方式更為多樣。在落實(shí)集體所有權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的前提下，將信托業(yè)務(wù)引入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，能夠充分放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收提供金融支持。擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的集體和個(gè)人為農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)的委托人，在大多數(shù)情況下同時(shí)為受益人;農(nóng)村土地信托機(jī)構(gòu)為受托人，在我國(guó)主要是信托公司或者從事土地信托業(yè)務(wù)的其他機(jī)構(gòu)。基于信托關(guān)系和雙方的相互信任，在一定時(shí)期內(nèi)，委托人依法將其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)以信托財(cái)產(chǎn)的形式信托給相關(guān)的土地信托機(jī)構(gòu)，再由土地信托機(jī)構(gòu)將大量分散零碎的土地集中交給第三方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體（如農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等）來(lái)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，在不改變土地用途的條件下從事基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。受托人對(duì)出租的土地收取一定的租金，扣除有關(guān)費(fèi)用后將余下的土地收益分配給委托人。這構(gòu)成土地信托制度設(shè)計(jì)中不同主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

我國(guó)的農(nóng)村土地信托制度是信托業(yè)務(wù)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中的拓展延伸，是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展創(chuàng)新。農(nóng)村土地信托制度能夠有效解決市場(chǎng)中存在的價(jià)格、運(yùn)作、收益、分配等信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用和交易成本，提高土地流轉(zhuǎn)效率與安全性，拓寬農(nóng)業(yè)融資渠道。土地信托可使分散的土地連接成片并突破村級(jí)內(nèi)部界限流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，為大規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、引入現(xiàn)代化的生產(chǎn)要素與模式創(chuàng)造有利條件，助推我國(guó)農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化的方向轉(zhuǎn)變。農(nóng)民作為信托受益人，通過(guò)土地受托管理來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方式，在土地資源利用和擴(kuò)大收益方面取得更多的優(yōu)勢(shì);同時(shí)又借助于信托業(yè)務(wù)對(duì)受益人的完備保護(hù)制度，保證其自身利益不受損害[2]。土地信托化可實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的貨幣化[3]，使農(nóng)民從固有的人地依附關(guān)系中解放出來(lái)，為農(nóng)村勞動(dòng)力的遷移提供資金支持，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)。

2?國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究成果

2.1?國(guó)外研究現(xiàn)狀

學(xué)術(shù)界公認(rèn)的關(guān)于土地信托最早的研究是美國(guó)學(xué)者Charles William Eliot在1891年提出的公共托管理論。此后，國(guó)外學(xué)者針對(duì)土地信托的運(yùn)行基礎(chǔ)、模式構(gòu)建、組織機(jī)構(gòu)等各方面進(jìn)行了深入研究。其中，頗具代表性的是學(xué)者們立足西方國(guó)家大多實(shí)行的土地私有制，重點(diǎn)關(guān)注了土地產(chǎn)權(quán)的效應(yīng)問(wèn)題，并表現(xiàn)出從以往堅(jiān)持“完全的私有產(chǎn)權(quán)”、把土地歸屬置于首位，逐步向重視土地利用效率和社會(huì)效益轉(zhuǎn)變的研究脈絡(luò)。在土地信托的模式構(gòu)建方面，Swann介紹了美國(guó)的社區(qū)土地信托模式[4]，Wunderlich則在此基礎(chǔ)上對(duì)美國(guó)科羅多拉州20余個(gè)土地信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研來(lái)驗(yàn)證社區(qū)土地信托模式的可靠性[5]。在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，Campbelletal等依照設(shè)立的不同目的將土地信托組織劃分為兩種類(lèi)型：一種是旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的土地保護(hù)信托組織，另一種是致力于改善土地來(lái)建設(shè)住房的社區(qū)土地信托組織[6]。

綜上概括，國(guó)外學(xué)者對(duì)土地信托的理論研究是以土地私有化為基礎(chǔ)的，但其已將研究重心轉(zhuǎn)移到土地使用權(quán)上，這對(duì)我國(guó)學(xué)者在“三權(quán)分置”視域下研究土地信托有著積極的借鑒意義。但是，國(guó)外的研究主要是從保護(hù)公共資源和提高土地利用效率切入，缺乏對(duì)以土地信托制度促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、完善農(nóng)村金融體制的探討[7]，這為我們的研究提供了較大的思考空間。

2.2?國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀綜述

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入快速發(fā)展軌道，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力選擇進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致土地大面積撂荒、面臨無(wú)人耕種的困境。在此背景下，國(guó)內(nèi)的專(zhuān)家學(xué)者們從不同角度對(duì)改革土地制度、加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行分析研究，其中就包含對(duì)土地信托模式的探討。在21世紀(jì)初期，學(xué)者們主要著眼于實(shí)行土地信托制度的積極意義和可行性研究，特別是在中央提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革思路后，我國(guó)學(xué)者對(duì)土地信托制度進(jìn)行了更加深入的分析解讀。其中，楊凱育等[8]闡述了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的阻礙因素，介紹了早期比較具有代表性的現(xiàn)代土地信托流轉(zhuǎn)模式，如紹興模式等。張燕等[9]深度剖析了土地信托的價(jià)值功能和現(xiàn)實(shí)障礙，提出建立“政府引導(dǎo)型”的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制和所有權(quán)人監(jiān)管制度。楊釗[10]以專(zhuān)業(yè)信托公司為受托人，設(shè)計(jì)了財(cái)產(chǎn)權(quán)信托與資金信托平行運(yùn)作的新型土地信托方式。陳志等[11]則從風(fēng)險(xiǎn)控制規(guī)范角度構(gòu)思了明確權(quán)利義務(wù)配置、依托互聯(lián)網(wǎng)和加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)控等土地信托流轉(zhuǎn)規(guī)則。李停[3]認(rèn)為我國(guó)目前實(shí)踐的土地信托實(shí)際上都是間接代理模式，其中細(xì)分的“二次代理”模式更適合在當(dāng)前廣泛推行。

不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)土地信托的研究是以加快土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)為出發(fā)點(diǎn)，探討了土地信托流轉(zhuǎn)模式，總結(jié)了當(dāng)前農(nóng)村土地信托面臨的多重掣肘并提出相應(yīng)的對(duì)策。本研究在前人研究的基礎(chǔ)上，擬將我國(guó)不同地區(qū)農(nóng)村土地信托的典型模式進(jìn)行綜合對(duì)比，并進(jìn)一步分析發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地信托制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行提供有價(jià)值的參考依據(jù)。

3?我國(guó)不同地區(qū)農(nóng)村土地信托的典型模式

3.1?草尾模式

3.1.1?運(yùn)行流程?湖南省益陽(yáng)市草尾鎮(zhèn)在2010年開(kāi)始對(duì)土地信托進(jìn)行嘗試和探索，并相繼發(fā)布了一系列政策措施，形成了以政府為主導(dǎo)的土地信托模式。首先，政府出資設(shè)立土地信托基金和成立土地信托投資公司，同時(shí)在村鎮(zhèn)建設(shè)土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。土地信托基金用以支付農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，獲得的土地集中交由土地信托投資公司，再向農(nóng)業(yè)公司或種植大戶(hù)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)拍，并收取相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)費(fèi)。在農(nóng)用地屬性不變的前提下，農(nóng)業(yè)公司或種植大戶(hù)對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃管理。其所得收益除屬于農(nóng)民所有的部分，剩余部分由土地信托基金用于投融資，實(shí)現(xiàn)資金的循環(huán)利用[13]。

3.1.2?經(jīng)驗(yàn)啟示?在草尾模式中，為確保土地順暢流轉(zhuǎn)，地方政府積極推動(dòng)土地確權(quán)頒證工作的落實(shí)。通過(guò)強(qiáng)化土地用途管制，堅(jiān)持農(nóng)用地屬性始終不變。政府信用增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)的信任，提高了農(nóng)民的參與意愿;加速了細(xì)碎化土地的集中流轉(zhuǎn)。此外，政府設(shè)立的土地信托平臺(tái)還降低了談判成本與道德風(fēng)險(xiǎn)[14]，成為農(nóng)民與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體間的連接紐帶。財(cái)政資金的初始投入減輕了土地信托投資公司的資金壓力，也激發(fā)了銀行信貸、工商投資、社會(huì)資本等參與投入的積極性，為本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鞏固了資金與技術(shù)基礎(chǔ)。

3.1.3?不足之處?草尾模式中地方政府的全程介入，導(dǎo)致對(duì)政府信用依賴(lài)程度過(guò)高。本應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的土地流轉(zhuǎn)行政色彩過(guò)于強(qiáng)烈，不僅加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且更有可能在進(jìn)行大規(guī)模的土地信托流轉(zhuǎn)時(shí)出現(xiàn)利益尋租、滋生腐敗問(wèn)題。再者，地方政府換屆與主要領(lǐng)導(dǎo)的更替、政績(jī)觀的差異也將成為影響土地信托流轉(zhuǎn)效率的重要因素。在草尾模式中，各主體之間的關(guān)系過(guò)于繁雜，農(nóng)民相對(duì)處于弱勢(shì)地位，不利于保護(hù)農(nóng)民作為土地信托合同主體的合法權(quán)益。

3.2?宿州模式

3.2.1?運(yùn)行流程?2013年10月由中信信托公司與安徽省宿州市埇橋區(qū)政府合作，推出了土地流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃。該模式采用“層層委托”的結(jié)構(gòu)，農(nóng)民先與其所屬村委會(huì)簽訂轉(zhuǎn)包合同，通過(guò)村委會(huì)、鎮(zhèn)政府、區(qū)政府的逐級(jí)代理，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來(lái)，由埇橋區(qū)政府作為A類(lèi)委托人信托于中信信托公司。中信信托公司作為受托人將土地出租給農(nóng)業(yè)公司或種植大戶(hù)并收取租金，還可向B類(lèi)、T類(lèi)委托人（境內(nèi)合格投資者）發(fā)行資金信托計(jì)劃來(lái)募集資金用于土地整理投資和補(bǔ)足流動(dòng)性缺口。在利益分配方案中，A類(lèi)委托人具有優(yōu)先分配權(quán)，農(nóng)民最終可獲得“基本地租+浮動(dòng)收益”的收入;其次，還需向B類(lèi)、T類(lèi)委托人返還本金和分配基本收益。

3.2.2?經(jīng)驗(yàn)啟示?宿州模式利用各級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃，使農(nóng)村土地能夠?qū)崿F(xiàn)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)力的提高創(chuàng)造條件[13]。這種由政府作為委托人與信托公司開(kāi)展業(yè)務(wù)往來(lái)的模式，彌補(bǔ)了農(nóng)民在知識(shí)存量、資源調(diào)動(dòng)等方面的先天弱勢(shì)和不足。該模式的制度設(shè)計(jì)賦予土地流轉(zhuǎn)以金融屬性，B類(lèi)、T類(lèi)信托產(chǎn)品為土地經(jīng)營(yíng)提供了流動(dòng)性支持，有利于“三權(quán)分置”下農(nóng)地金融制度和產(chǎn)品的創(chuàng)新。同時(shí)“基本地租+浮動(dòng)收益”的分配方式既保障了農(nóng)民的利益，又體現(xiàn)了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。

3.2.3?不足之處?在實(shí)踐過(guò)程中，流轉(zhuǎn)的土地?cái)M改變農(nóng)地用途來(lái)進(jìn)行養(yǎng)殖等循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，需向政府申請(qǐng)批準(zhǔn)以及繳納土地復(fù)墾保證金，由于農(nóng)業(yè)企業(yè)一方面缺乏資金來(lái)支付巨額保證金，另一方面也因手續(xù)不完善無(wú)法獲得項(xiàng)目款項(xiàng)，導(dǎo)致土地信托進(jìn)展緩慢、無(wú)法真正落地[14]。這種情況說(shuō)明農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不確定因素較多，信托項(xiàng)目易受到土地、資金的制約而產(chǎn)生較高風(fēng)險(xiǎn)，需做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作和完善保障機(jī)制。此外，農(nóng)民不參與直接的經(jīng)營(yíng)管理，真正獲益要經(jīng)過(guò)三次再分配，在法律關(guān)系中仍處于被動(dòng)和邊緣的地位。

3.3?桃園模式

3.3.1?運(yùn)行流程?2013年11月北京國(guó)際信托公司在江蘇省無(wú)錫市陽(yáng)山鎮(zhèn)桃園村設(shè)立“土地信托之無(wú)錫桃園村項(xiàng)目”，率先實(shí)踐“土地合作社+專(zhuān)業(yè)合作社”的“雙合作社”模式。農(nóng)民依照自愿原則，將其享有的、已確權(quán)到戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股農(nóng)村土地股份合作社，成為合作社成員并取得股權(quán)證書(shū)。土地股份合作社作為委托人，與北京國(guó)際信托公司簽訂土地信托協(xié)議。同時(shí)，由種植大戶(hù)組織成立“水蜜桃專(zhuān)業(yè)合作社”，合作社股東均為當(dāng)?shù)厣朴诜N桃的村民。北京國(guó)際信托公司將土地租賃給專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行生產(chǎn)種植并收取租金，同時(shí)開(kāi)發(fā)相應(yīng)的資金信托產(chǎn)品來(lái)解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資問(wèn)題。農(nóng)民除獲得每年固定的土地租金收入外，還可在作物培育期結(jié)束后按比例享受浮動(dòng)收益分紅。

3.3.2?經(jīng)驗(yàn)啟示?桃園村的土地信托實(shí)踐以農(nóng)村土地確權(quán)頒證為前提，有助于厘清土地權(quán)利歸屬爭(zhēng)議。土地股份合作社的設(shè)立使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份化，為其賦予金融屬性和資本屬性，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制優(yōu)化要素配置，減少過(guò)多行政干預(yù)帶來(lái)的負(fù)面影響，有利于打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)體系。由當(dāng)?shù)卮迕窠M建種植專(zhuān)業(yè)合作社，一方面可以充分發(fā)揮其熟悉當(dāng)?shù)厮镰h(huán)境、作物習(xí)性、農(nóng)村事務(wù)等的優(yōu)勢(shì);另一方面也為村民創(chuàng)造了就業(yè)崗位，增加工資性收入來(lái)保障“失地”農(nóng)民的生活。桃園模式的收益分配方式類(lèi)似于宿州模式，都是既使農(nóng)民能夠長(zhǎng)期受益，又體現(xiàn)了市場(chǎng)價(jià)值的一般規(guī)律。

3.3.3?不足之處?桃園模式中的“雙合作社”局限于村民小組范圍內(nèi)，在較大程度上依賴(lài)于當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)和農(nóng)民的自發(fā)組織，土地信托流轉(zhuǎn)規(guī)模偏小、市場(chǎng)化程度偏低。農(nóng)業(yè)種植專(zhuān)業(yè)合作社與其他模式中的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司相比，缺乏現(xiàn)代企業(yè)所具有的先進(jìn)管理制度和治理結(jié)構(gòu)，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化和集約化?！半p合作社”模式中，信托公司開(kāi)展的資金信托業(yè)務(wù)規(guī)模有限，受法律限制暫時(shí)也不能發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)化的“土地受益憑證”，農(nóng)地金融創(chuàng)新力度有待增強(qiáng)。

4.發(fā)達(dá)國(guó)家土地信托的制度設(shè)計(jì)——以美、日為例

4.1?美國(guó)模式

4.1.1?產(chǎn)生背景?美國(guó)模式承襲了英國(guó)土地信托的一些基本原則和觀念，同時(shí)又結(jié)合本國(guó)實(shí)際因地制宜地進(jìn)行了制度創(chuàng)新與變革。20世紀(jì)初期，隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口激增，城市建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，土地交易價(jià)格節(jié)節(jié)攀升，導(dǎo)致大量?jī)?yōu)質(zhì)、肥沃的農(nóng)用耕地迅速流失。為加強(qiáng)土地管制以維護(hù)公眾利益、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，政府于1936年頒布《水土保持和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配給法》來(lái)規(guī)范農(nóng)業(yè)用地的使用。但該法嚴(yán)格限制農(nóng)戶(hù)擅自出售或開(kāi)發(fā)利用土地，損害了農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，需要制定新的政策來(lái)緩和這一矛盾，土地信托便由此興起，并依據(jù)保護(hù)土地、提供住房、開(kāi)發(fā)土地的不同需求設(shè)計(jì)了公共土地保護(hù)型信托、社區(qū)土地信托、土地開(kāi)發(fā)融資型信托三種模式。

4.1.2?制度架構(gòu)?委托人購(gòu)買(mǎi)一塊尚未出讓、拍賣(mài)或劃撥使用權(quán)的土地，將土地所有權(quán)以簽署合同的方式信托給受托人。受托人制定信托計(jì)劃、發(fā)行土地信托受益憑證后，由委托人自行出售受益憑證，所募集的資金主要用來(lái)對(duì)土地進(jìn)行改良，并將其出租給土地開(kāi)發(fā)公司進(jìn)行專(zhuān)業(yè)管理。租金交由受托人打理，一部分用來(lái)給付投資人的固定報(bào)酬，剩余部分用作買(mǎi)回受益憑證。

4.1.3?主要特點(diǎn)?美國(guó)土地信托模式的主要功能是為開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)土地籌集資金，同時(shí)也為市場(chǎng)投資者、尤其是個(gè)人提供了參與投資土地產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)。在此過(guò)程中，政府通過(guò)注資、立法等途徑直接或間接地引導(dǎo)和支持土地信托的發(fā)展，更是建立了嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)控制與防范體系，借助專(zhuān)業(yè)信托機(jī)構(gòu)對(duì)信托計(jì)劃實(shí)施全程監(jiān)控[15]。土地信托受益憑證也具有較強(qiáng)的流動(dòng)性和變現(xiàn)性，在一定程度上降低了風(fēng)險(xiǎn)。

4.2?日本模式

4.2.1?產(chǎn)生背景?受自然地理環(huán)境限制，日本土地資源高度稀缺，為靈活運(yùn)用與有效配置本國(guó)有限的土地資源，建立了以土地信托銀行為核心的土地信托流轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，并形成了出售型和租賃型兩種模式。

4.2.2?制度架構(gòu)?土地所有者（委托人）與土地信托銀行或信托公司（受托人）簽訂信托合同，通過(guò)提供土地來(lái)獲得分紅收入。受托人可與建筑公司訂立建筑承包合同，并向金融機(jī)構(gòu)貸款來(lái)獲取建筑資金。當(dāng)建筑工程完工后，受托人將信托土地和建筑出售或出租。在出售型土地信托模式中，受托人需將銷(xiāo)售所得扣除相關(guān)報(bào)酬、利息和其它費(fèi)用后，如約支付給委托人，委托人不再享有土地的所有權(quán);而在租賃型模式中，受托人需定期向委托人支付土地信托收益，合同到期后土地仍歸委托人所有。

4.2.3?主要特點(diǎn)?日本土地信托制度日臻成熟，離不開(kāi)完備的法律保障體系與相配套的金融機(jī)制[16]。土地信托既解決了土地所有者因缺乏資金無(wú)力開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，又使其享有穩(wěn)定的紅利收益。土地信托銀行作為土地信托流轉(zhuǎn)鏈條的核心，通過(guò)專(zhuān)業(yè)的融資服務(wù)和周密的資產(chǎn)管理，使得土地的治理與利用更加高效與體系化。

5?我國(guó)農(nóng)村土地信托制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)借鑒與政策含義

5.1?土地信托制度完善需要重視頂層制度設(shè)計(jì)

雖然我國(guó)農(nóng)村土地信托已在實(shí)踐中取得一定成果，具有多方面的優(yōu)勢(shì)和適應(yīng)性，但目前國(guó)內(nèi)暫時(shí)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的法律對(duì)其加以確認(rèn)。相較于美國(guó)、日本成熟縝密的土地流轉(zhuǎn)法律體系，我國(guó)現(xiàn)有的法律制度供給無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)際需求，需從以下方面提供制度保障：一是將農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)列入《農(nóng)村土地承包法》，使其成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法定形式之一;二是盡快制定和補(bǔ)充關(guān)于農(nóng)村土地信托制度的法規(guī)條例和實(shí)施細(xì)則，明確“三權(quán)分置”下土地信托各方主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，建立切實(shí)有效的利益保障機(jī)制;三是將農(nóng)村土地信托當(dāng)事人的利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及登記公示等都納入法律監(jiān)管框架內(nèi)，形成權(quán)責(zé)清晰、結(jié)構(gòu)完備、配套齊全、相互支撐的土地信托流轉(zhuǎn)法律體系。

5.2?土地信托制度績(jī)效提升需要政府職能的更好發(fā)揮

當(dāng)前我國(guó)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托還處于初步探索階段，為確保其能夠持續(xù)健康發(fā)展，需要政府的正確引導(dǎo)與大力扶持。草尾模式和宿州模式表明，我國(guó)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)存在著過(guò)度依賴(lài)政府行政化管理、市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)不足的問(wèn)題，如何妥善處理政府與市場(chǎng)二者間的關(guān)系影響著土地信托發(fā)展成效。在農(nóng)村土地信托的發(fā)展過(guò)程中，政府應(yīng)同時(shí)扮演好“管理者”與“服務(wù)者”的角色，積極實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，建立科學(xué)合理的調(diào)控機(jī)制。這體現(xiàn)在政府不單單要強(qiáng)化對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的監(jiān)督管理、加大在財(cái)政資金、項(xiàng)目審批、工商登記等方面的政策支持，更要在尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本運(yùn)行規(guī)律的前提下實(shí)行適度干預(yù)，引導(dǎo)農(nóng)民、信托公司等市場(chǎng)主體充分發(fā)揮自主性和能動(dòng)性。我國(guó)可以仿效美國(guó)公共土地保護(hù)型信托的做法，設(shè)立公益性、非營(yíng)利的土地信托機(jī)構(gòu)作為受托人，承擔(dān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、信托合同簽訂與托管、各方當(dāng)事人利益協(xié)調(diào)、跟蹤監(jiān)管與糾紛解決等職責(zé)。

5.3?金融支持是土地信托制度完善的關(guān)鍵保障

在美國(guó)和日本的土地信托運(yùn)行架構(gòu)中，借款融資是其中至關(guān)重要的一環(huán)。而我國(guó)農(nóng)村金融體制存在著供給總量偏少、服務(wù)形式單一、創(chuàng)新力度有限等不足，在實(shí)際運(yùn)行中制約著農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展，難以滿(mǎn)足其多樣化的金融服務(wù)需求，這就需要盡快建立金融支持體系。一方面，鼓勵(lì)信托公司依托資本手段并購(gòu)商業(yè)銀行，搭建更為全面和專(zhuān)業(yè)的土地信托業(yè)務(wù)平臺(tái)，采取多樣化的資金運(yùn)用方式，不斷開(kāi)發(fā)創(chuàng)新信托品種;另一方面，推動(dòng)商業(yè)銀行兼營(yíng)信托業(yè)務(wù)，依靠其雄厚的資金和強(qiáng)大的資產(chǎn)管理能力為土地信托流轉(zhuǎn)主體提供更為優(yōu)質(zhì)的綜合金融服務(wù)。

5.4?風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)于土地信托制度運(yùn)行至關(guān)重要

美國(guó)土地信托的經(jīng)驗(yàn)表明，嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)控制與防范體系能夠確保土地信托項(xiàng)目規(guī)范、有序、健康運(yùn)行。因此，我國(guó)土地信托機(jī)構(gòu)和信托公司需要從初始投入、項(xiàng)目運(yùn)行、后期管理三個(gè)方面對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)行全程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，基于客觀環(huán)境變化和實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況及時(shí)對(duì)信托計(jì)劃做出相應(yīng)的調(diào)整，尤其要加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)資金流的監(jiān)管。此外，需以財(cái)政資金撥付和一部分土地信托經(jīng)營(yíng)收益為基礎(chǔ)設(shè)立農(nóng)村土地信托風(fēng)險(xiǎn)基金，為集中流轉(zhuǎn)一定面積或流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)的土地提供保障，如若因自然災(zāi)害或經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致資金鏈斷裂，可以動(dòng)用風(fēng)險(xiǎn)基金進(jìn)行支付。

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