“嵌入式服務(wù)”：邁向服務(wù)型政府的探索
——一個(gè)個(gè)案的調(diào)查研究

郭 明

（廣州大學(xué) 臺(tái)灣研究院，廣東 廣州 510006）

一、文獻(xiàn)綜述與研究問題

國家與農(nóng)民的關(guān)系一直是學(xué)術(shù)界研究的重要議題。作為連接國家與農(nóng)民之間“中間人”或“代理人”的基層政權(quán)在兩者之間扮演重要角色。因而，基層政權(quán)角色及行為一直是學(xué)術(shù)界的熱門研究議題。已有研究大致認(rèn)為：新中國成立至改革開放前，基層政權(quán)扮演著國家政權(quán)在基層社會(huì)的“代理人”角色。但是學(xué)界對(duì)新中國成立初期國家權(quán)威是否有效控制了基層社會(huì)，存在“實(shí)現(xiàn)整合”①與“滲透不足”②兩種解釋?；趯?duì)基層政權(quán)行為及角色已有文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，改革開放以來，學(xué)界大體圍繞“經(jīng)營型政權(quán)”與“懸浮型政權(quán)”兩種理論解釋展開探討，具體而言：

其一，基層政權(quán)“經(jīng)營性行為”。改革開放以來，在分灶吃飯財(cái)政體制下，基層政權(quán)獲得大量自主空間來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，并助推中國經(jīng)濟(jì)快速增長?！暗胤絿曳▓F(tuán)主義”“政權(quán)經(jīng)營者”“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”③等都概括了改革開放以來基層政權(quán)的“經(jīng)營性行為”?！敖?jīng)營性行為”導(dǎo)致了基層政權(quán)陷入主動(dòng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與躲避公共服務(wù)供給的悖論當(dāng)中。1994年分稅制改革并沒有改變其“經(jīng)營性行為”實(shí)質(zhì)。有研究表明，分稅制改革并沒有敦促基層政權(quán)“經(jīng)營性行為”的轉(zhuǎn)變，而是激勵(lì)基層政權(quán)從“經(jīng)營企業(yè)”向“經(jīng)營土地”“經(jīng)營城市”轉(zhuǎn)變④。趙余德認(rèn)為，地方政府的工業(yè)化導(dǎo)向獲取的租金最大化導(dǎo)致農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿和大量社會(huì)抗?fàn)?。[1]周飛舟也認(rèn)為，地方政府所獲取的財(cái)政收入主要用于改善財(cái)政供養(yǎng)人員和政府部門的運(yùn)作，而沒有投入到地方的公共服務(wù)中[2]，基層政府越來越扮演“攫取之手”[3]的角色。以上研究充分地解釋了農(nóng)村稅費(fèi)改革之前基層政權(quán)的“經(jīng)營性行為”。

其二，基層政權(quán)“懸浮性行為”。為進(jìn)一步規(guī)范基層政權(quán)行為，中央推行農(nóng)村稅費(fèi)改革。這個(gè)轉(zhuǎn)變導(dǎo)致基層政權(quán)行為的變化引來學(xué)界的熱烈討論。李芝蘭、吳理財(cái)認(rèn)為，稅費(fèi)改革并沒有把基層政權(quán)倒逼成為“服務(wù)型政權(quán)”，而其采取“反倒逼”的策略引發(fā)新一輪治理危機(jī)[4]。周飛舟也指出，由于基層政權(quán)沒有穩(wěn)定的財(cái)政來源，其行為由過去的要錢、要糧變?yōu)榻鑲?、跑錢，基層政權(quán)淪為“懸浮型政權(quán)”[5]。饒靜等研究表明，由于“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為依附于縣級(jí)政權(quán)的“依附型政權(quán)”[6]。值得注意的是，歐陽靜通過對(duì)橘鎮(zhèn)的觀察發(fā)現(xiàn)，基層政權(quán)處于壓力型科層制與不規(guī)則鄉(xiāng)土社會(huì)之間扮演 “維控型政權(quán)”[7]。付偉等研究發(fā)現(xiàn)，在項(xiàng)目治國制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無權(quán)無錢，不得不為爭取項(xiàng)目“跑步錢進(jìn)”，導(dǎo)致基層政權(quán)走向技術(shù)治理的反面，成為“協(xié)調(diào)型政權(quán)”[8]。已有研究工作概括了農(nóng)村稅改后基層政權(quán)運(yùn)作機(jī)制的角色和行為，直面國家與社會(huì)的離間關(guān)系，由此引發(fā)基層社會(huì)治理危機(jī)。

無論是“經(jīng)營性行為”，還是“懸浮性行為”，均揭示了基層政權(quán)運(yùn)行的不同側(cè)面，看似相互矛盾的理論闡釋揭示了基層政權(quán)運(yùn)行圖景的復(fù)雜性和多元性。然而，已有研究并沒有系統(tǒng)地關(guān)注到基層政權(quán)運(yùn)作機(jī)制的新變化。近年來，在地方政府經(jīng)營性行為引發(fā)的土地抗?fàn)?、社?huì)沖突的背景下，基層政權(quán)在不斷地嘗試探求新的治理思路以平衡經(jīng)營性行為、懸浮性行為與服務(wù)性行為之間的緊張關(guān)系。當(dāng)然，相關(guān)研究已經(jīng)觸及到近年來基層政權(quán)運(yùn)作機(jī)制出現(xiàn)的新變化、新趨勢。有研究表明，中國政府改革的目標(biāo)是“服務(wù)型政府”，服務(wù)型政府建設(shè)的基本途徑是“政府創(chuàng)新”⑤?；诖?，學(xué)界相關(guān)研究大都指出基層政權(quán)應(yīng)該從“經(jīng)營型政權(quán)”向“服務(wù)型政權(quán)”轉(zhuǎn)變。然而，已有研究工作大體都是從宏觀角度揭示服務(wù)型政府的演進(jìn)邏輯、構(gòu)建服務(wù)型政權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑，至于探討基層政權(quán)具體如何向服務(wù)行為轉(zhuǎn)變的，又是如何實(shí)現(xiàn)的？這個(gè)轉(zhuǎn)變過程對(duì)國家與社會(huì)之間的關(guān)系產(chǎn)生什么影響？這些問題并沒有得到根本解決。也有學(xué)者指出應(yīng)該在國家與社會(huì)之間重塑一個(gè)中間層來緩和政府與民眾的緊張關(guān)系[9]。但是營造一個(gè)怎樣的中間層，如何營造中間層？已有研究對(duì)此缺少一定的微觀解讀。

鑒于此，筆者所要解決的核心問題是：簡政放權(quán)改革背景下基層政權(quán)的行為邏輯發(fā)生了怎樣的變化？這一變化如何影響國家與社會(huì)的關(guān)系的展開？為此，筆者將“嵌入”概念引入到基層政權(quán)行為特性的解釋中，以G鎮(zhèn)的改革案例為經(jīng)驗(yàn)支撐，嘗試構(gòu)建“嵌入式服務(wù)”的解釋框架來分析新時(shí)期基層政權(quán)運(yùn)作機(jī)制的新變化，在此基礎(chǔ)上探討這一實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)國家與農(nóng)民關(guān)系的影響。

二、“嵌入式服務(wù)”：一個(gè)理解基層政權(quán)運(yùn)作的解釋框架

在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》中，波蘭尼開創(chuàng)性地將“嵌入”理論引入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)之中，他采用“嵌入理論”對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象進(jìn)行全面與合理的解釋，并認(rèn)為經(jīng)濟(jì)行動(dòng)必須考慮到社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)其的制約和影響。[10]5此后，“嵌入”理論被不同學(xué)科背景的研究者從不同的研究視角進(jìn)行拓展，使該理論不斷地被豐富化。格蘭諾維茨在波蘭尼的啟發(fā)下，認(rèn)為人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有助于經(jīng)濟(jì)行為主體做出更準(zhǔn)確的判斷，他的貢獻(xiàn)在于構(gòu)建“關(guān)系嵌入”與“結(jié)構(gòu)嵌入”的解釋路徑[11]。祖金等對(duì)這個(gè)框架又進(jìn)行了修正與拓展，把嵌入分為“政治嵌入”“認(rèn)知嵌入”“文化嵌入”“結(jié)構(gòu)嵌入”[12]。嵌入的概念及理論的提出和發(fā)展對(duì)于理解人類行為的嵌入性及其影響增添了重要分析視角。雖說“嵌入”理論最早誕生于經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，但是其不斷被其他學(xué)科的相關(guān)研究者進(jìn)行拓展。運(yùn)用“嵌入”理論對(duì)社團(tuán)組織進(jìn)行研究已取得一定的成果。⑥

雖然“嵌入”理論集中于解釋經(jīng)濟(jì)行為主體與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之間的嵌入與反嵌入的過程，但“嵌入”理論為我們考察更廣泛的社會(huì)議題提供了重要啟發(fā)。事實(shí)上，包括經(jīng)濟(jì)行為在內(nèi)的所有人類行為可以說都是嵌入于社會(huì)結(jié)構(gòu)之中的，政府的行為特性、治理策略同樣也是嵌入于社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)之中。這對(duì)理解基層政權(quán)行為嵌入基層社會(huì)帶來一定的啟發(fā)?？梢园鸦鶎诱?quán)嵌入基層社會(huì)的類型概括為兩種方式：“硬性嵌入”與“柔性嵌入”。“硬性嵌入”指在壓力型體制下，基層政權(quán)將上級(jí)的政策指令或考核任務(wù)傳遞到基層社會(huì)，從而使國家的行政指標(biāo)能在基層社會(huì)推行?！坝残郧度搿被鶎由鐣?huì)的內(nèi)容有時(shí)難以與基層社會(huì)的實(shí)際情景相妥協(xié)，致使基層村委會(huì)行政化傾向，進(jìn)而制造政府與民眾的緊張關(guān)系，如人口普查、計(jì)劃生育達(dá)標(biāo)、植樹造林運(yùn)動(dòng)等。[13][14]“柔性嵌入”指為了激活基層社會(huì)活力，基層政權(quán)通過“服務(wù)下鄉(xiāng)”“文化下鄉(xiāng)”等行為方式，盤活基層社會(huì)活力，拓展基層公共空間，營造和諧社區(qū)氛圍，激發(fā)民眾社區(qū)建設(shè)熱情，進(jìn)而改善政府與民眾之間的緊張關(guān)系。近年來各地基層政府推行的村級(jí)文化工程，公共服務(wù)下沉等均屬于此類。[15]

近年來，在簡政放權(quán)改革背景下，各級(jí)地方政府通過國家介入策略，嘗試通過改革創(chuàng)新來使公共服務(wù)項(xiàng)目有效地傳遞到基層社會(huì)，重塑基層民眾的橫向與縱向信任關(guān)系，使鄰里之間的橫向社會(huì)信任機(jī)制亦隨之建立起來。[16]地方政府通過改革創(chuàng)新提升公共服務(wù)水平基于兩個(gè)動(dòng)因：一方面，長期以來，在“為經(jīng)濟(jì)增長而競爭”的環(huán)境下，地方政府“經(jīng)營性行為”難以為繼。地方政府必須在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與提升服務(wù)質(zhì)量上做出必要的妥協(xié)，否則將會(huì)有大量的社會(huì)矛盾與社會(huì)沖突。鑒于此，地方政府把創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系擺上議事日程。另一方面，在政府能力弱化與民眾訴求增多的雙重壓力下，地方政府把“創(chuàng)新公共服務(wù)體系”作為當(dāng)前的政府改革的重要目標(biāo)。某種意義上，政府作為單一的供給主體已難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，而必須通過購買、轉(zhuǎn)移、授權(quán)等方式讓社會(huì)組織承擔(dān)部分服務(wù)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給從“單一主體”向“多元主體”轉(zhuǎn)變。

根據(jù)對(duì)公共服務(wù)供給主體的劃分，我們暫且把公共服務(wù)劃分為兩類：一類是由政府提供的公共服務(wù)，可以將其界定為“政府類公共服務(wù)”；另一類是由各類社會(huì)組織提供的公共服務(wù)，可以將其界定為“社會(huì)類公共服務(wù)”。筆者在基層政權(quán)“柔性嵌入”策略下探討基層政權(quán)運(yùn)作機(jī)制的新變化。在“嵌入”理論的啟發(fā)下，“嵌入式服務(wù)”指在上級(jí)政府的支持與驅(qū)動(dòng)之下，基層政權(quán)借助一系列改革舉措，將政府類公共服務(wù)項(xiàng)目與社會(huì)類公共服務(wù)項(xiàng)目嵌入到基層社會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民之間有效對(duì)接。

三、基層政權(quán)“嵌入式服務(wù)”的實(shí)踐過程：G鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)分析

本文屬于個(gè)案研究。當(dāng)然，本文的個(gè)案不是統(tǒng)計(jì)意義上遵循“抽樣邏輯”的樣本，而是遵循“個(gè)案邏輯”，其來源于對(duì)理論的關(guān)懷。[17]“個(gè)案邏輯”是通過對(duì)個(gè)案所蘊(yùn)含形態(tài)的描述和分析，借助現(xiàn)有理論的啟發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)重構(gòu)、修正及拓展現(xiàn)有理論或發(fā)展理論。個(gè)案研究是基于大量經(jīng)驗(yàn)材料基礎(chǔ)上，并對(duì)經(jīng)驗(yàn)實(shí)施進(jìn)行一般性概念化的過程。[18]本文的資料來源于2013年3月中旬-6月中旬的實(shí)地調(diào)查。筆者主要對(duì)G鎮(zhèn)的9個(gè)社區(qū)（村）主要負(fù)責(zé)人，3個(gè)社會(huì)（工）組織主要負(fù)責(zé)人、4位社區(qū)舞蹈隊(duì)領(lǐng)隊(duì)及若干居（村）民展開深入的訪談。此外，本文也使用了該鎮(zhèn)提供的政府內(nèi)部文件、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及新聞報(bào)道。

G鎮(zhèn)轄區(qū)面積80平方公里，下轄26個(gè)居（村）委會(huì)，本地人口20多萬，外來人口30多萬。經(jīng)過改革開放40多年的經(jīng)濟(jì)騰飛，G鎮(zhèn)擁有各類企業(yè)達(dá)20000家，超過十億的達(dá)19家，是珠江三角洲地區(qū)名副其實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。某種意義上，經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模與G鎮(zhèn)行政管理體制已經(jīng)難以匹配。這一現(xiàn)實(shí)困境一定程度上倒逼G鎮(zhèn)政府通過改革以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展與提升政府能力的動(dòng)態(tài)平衡。廣東省政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)總量龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，G鎮(zhèn)的改革主要通過“政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的優(yōu)化”和“政府、社會(huì)及市場關(guān)系的理順”兩個(gè)維度來展開。兩個(gè)改革步驟的最終目的在于把各類公共服務(wù)項(xiàng)目方便快捷地滲透到基層社會(huì)。

（一）將政府類公共服務(wù)嵌入社區(qū)（村）

改革開放40多年來，隨著放權(quán)改革的不斷深化，G鎮(zhèn)取得前所未有的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量快速發(fā)展吸引了各類人才的大量涌入。為了應(yīng)對(duì)大量外來人口涌入帶來的壓力，G鎮(zhèn)把提升公共服務(wù)供給水平、強(qiáng)化政府治理能力作為破解這個(gè)難題的重要抓手。在廣東省“富縣強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的背景下，G鎮(zhèn)啟動(dòng)了“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革，賦予G鎮(zhèn)縣級(jí)行政管理權(quán)限，強(qiáng)化了政府行政管理權(quán)限，以化解基層政權(quán)“責(zé)任大、權(quán)力小、能力弱”的現(xiàn)實(shí)困境。此外，借著上級(jí)政府的優(yōu)惠政策，G鎮(zhèn)還對(duì)條塊關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)和優(yōu)化。比如，G鎮(zhèn)的國土、稅務(wù)、質(zhì)量監(jiān)督等職能部門屬于區(qū)級(jí)政府垂直管理，然而一旦涉及到土地問題、市場管理等事務(wù)時(shí)，街道無權(quán)執(zhí)法而只能去協(xié)調(diào)解決，但是仍然要接受區(qū)級(jí)政府相對(duì)應(yīng)的指標(biāo)考核。于是G鎮(zhèn)合理劃分了鎮(zhèn)所屬權(quán)力和區(qū)所屬權(quán)力，有效地化解“權(quán)力在‘條’、責(zé)任在‘塊’”的矛盾。改革后，G鎮(zhèn)的行政管理權(quán)限、社會(huì)治理能力得以全面提升。2010年7月，區(qū)下放G鎮(zhèn)行政審批和日常管理權(quán)限316項(xiàng)，隨后，區(qū)政府正式通過授權(quán)等方式將5000余項(xiàng)權(quán)限下放到G鎮(zhèn)，彌補(bǔ)了區(qū)政府職能部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理滯后的問題，解決了“有權(quán)管不了，無權(quán)不能管”的尷尬局面。

近年來，民眾（尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)）對(duì)政府公共服務(wù)供給提出越來越多要求。為此，G鎮(zhèn)著力把提升服務(wù)供給能力作為此次改革的核心議題。為了讓這些下放的行政管理權(quán)限發(fā)揮最大效用，有效適應(yīng)社會(huì)管理權(quán)限的需要，在上級(jí)政府的指導(dǎo)下，G鎮(zhèn)組建了行政服務(wù)中心以承接上級(jí)政府下放的各項(xiàng)行政管理權(quán)限，整合了政府服務(wù)資源，構(gòu)建“一站式政務(wù)工作服務(wù)平臺(tái)”。為了使改革政策有效地落地，在區(qū)政府“三級(jí)一體”的公共服務(wù)供給框架下，G鎮(zhèn)努力打造鎮(zhèn)-社區(qū)（村）“兩級(jí)行政服務(wù)中心”，從而順暢地使政府類公共服務(wù)項(xiàng)目下沉到基層社會(huì)的每個(gè)角落。

社區(qū)行政服務(wù)中心的功能定位于：一方面，有效地承接政府的各項(xiàng)行政任務(wù)；另一方面，提升社區(qū)公共服務(wù)能力。至此，“三級(jí)一體”聯(lián)動(dòng)的公共服務(wù)供給框架初步生成。該公共服務(wù)供給框架有效地化解政府類公共服務(wù)無法滲透基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)困境。正如S社區(qū)H主任（2013年5月30日）所言：

“辦理居民的社會(huì)保障，原來沒有行政服務(wù)中心的時(shí)候，有委托我們居委會(huì)來辦，但是有些居委會(huì)不一定幫他（街道辦）辦理，所以我們居民有時(shí)候每一個(gè)跑到社保局去自己辦理。但是現(xiàn)在行政服務(wù)中心成立了，我們承接了這個(gè)工作，像那個(gè)軟件啊、程序啊，都在我們行政服務(wù)中心建立了，那么居民就可以集中到我們社區(qū)來辦理了。我們會(huì)集中5天-6天的時(shí)間，幫助群眾來辦理那個(gè)社保，他們就感覺比原來要方便很多了?！?/p>

作為政府在社區(qū)（村）的服務(wù)平臺(tái)，一方面承擔(dān)上級(jí)政府下派的行政任務(wù)和G鎮(zhèn)的行政事務(wù)；另一方面為基層民眾提供更優(yōu)質(zhì)、更便捷的公共服務(wù)項(xiàng)目。某種意義上，兩級(jí)行政服務(wù)中心的設(shè)立標(biāo)志著政府的行政管理職能與公共服務(wù)職能向基層社會(huì)的延伸與擴(kuò)展。因而，G鎮(zhèn)將政府類公共服務(wù)觸角嵌入到基層社會(huì)，強(qiáng)化政府服務(wù)供給能力，夯實(shí)政權(quán)建設(shè)的合法性為基層政權(quán)合法性奠定了基礎(chǔ)。D社區(qū)F副書記（2013年5月29日）談到：

“現(xiàn)在村民對(duì)我們的滿意度還挺高的，村民對(duì)我們工作人員的信任度提高了。村民來社區(qū)行政服務(wù)中心辦事了，一定會(huì)有人接待我，一定會(huì)有一個(gè)解釋給我，幫我解決問題。以前，我們居委會(huì)就不是那么好找人，因?yàn)闆]有窗口，結(jié)構(gòu)布局也不合理，沒有人主動(dòng)理辦事人。村民來辦事找你三五次都找不到人，他們也煩惱了。現(xiàn)在就好很多，起碼你來辦事都會(huì)有人接待，給你個(gè)答復(fù)。這就解決了居民與工作人員溝通不到位的問題嘛。溝通好了，問題就可以更好的解決了。村民的問題解決了，滿意了對(duì)我們的信任度就高了?！?/p>

可見，通過政府類公共服務(wù)供給框架的搭建，G鎮(zhèn)政府以一種新姿態(tài)、新策略重新進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域，重新喚醒基層社會(huì)資源，為重塑國家（政府）在基層民眾中的良好形象，提升國家政權(quán)的整合能力奠定基礎(chǔ)。

（二）將社會(huì)類公共服務(wù)嵌入社區(qū)（村）

隨著G鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各類人才不斷增多，社會(huì)中會(huì)產(chǎn)生大量弱勢群體，農(nóng)民工、孤寡老人、青年婚戀等成為G鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展需要解決的現(xiàn)實(shí)困境。為了解決這些現(xiàn)實(shí)困境，G鎮(zhèn)各社區(qū)開始利用福利會(huì)基金引進(jìn)社工來為其提供社會(huì)服務(wù)。改革開放以來，G鎮(zhèn)成長起大量熱衷于家鄉(xiāng)慈善事業(yè)的草根企業(yè)家、民營企業(yè)家。G鎮(zhèn)政府因勢利導(dǎo)，在轄區(qū)內(nèi)社區(qū)（村）全部設(shè)立慈善會(huì)，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)-社區(qū)（村）兩級(jí)慈善救助網(wǎng)絡(luò)。G鎮(zhèn)政府有效地引導(dǎo)這些力量，促使慈善力量介入社會(huì)類公共服務(wù)領(lǐng)域，探索出“社區(qū)福利會(huì)-社工站”模式。然而，“社區(qū)福利會(huì)-社工站”運(yùn)作模式存在社工站行政化傾向、社工身份模糊化及社工專業(yè)性弱化等嚴(yán)重弊端。

為化解社會(huì)工作發(fā)展面臨的困境和難題，在“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的背景下，結(jié)合G鎮(zhèn)實(shí)際情況，G鎮(zhèn)把引進(jìn)和培育各類社會(huì)組織作為重要改革內(nèi)容之一。為此，在政府的支持和引導(dǎo)下，2010年8月，G鎮(zhèn)開始探索成立專業(yè)性社會(huì)工作組織，并成功引入了S市P社會(huì)工作服務(wù)社，以促進(jìn)社會(huì)工作向?qū)I(yè)化、項(xiàng)目化發(fā)展。由G鎮(zhèn)政府專項(xiàng)資金和社區(qū)（村）福利會(huì)共同出資購買他們的社會(huì)服務(wù)，并聘請獨(dú)立的第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)服務(wù)進(jìn)行評(píng)估。G鎮(zhèn)社工局把（部分）資金下?lián)艿缴鐓^(qū)福利會(huì)，然后由社區(qū)福利會(huì)購買社工組織提供的服務(wù)。至此，P社會(huì)工作服務(wù)社在轄區(qū)內(nèi)26個(gè)社區(qū)（村）成立社會(huì)工作服務(wù)站，有效地將社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)嵌入到社區(qū)（村）之中。各社區(qū)（村）福利會(huì)立足居民需求，以項(xiàng)目為主要方式向社會(huì)工作服務(wù)社購買專業(yè)化社工服務(wù)。社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)主要針對(duì)婦女、青少年、殘疾人、特困戶、鰥寡老人等開展青少年、婚姻家庭、殘障康復(fù)、外來人口、老年人、信訪維穩(wěn)、家庭暴力等服務(wù)項(xiàng)目，他們還定期不定期地舉辦一些文娛、體育等各類活動(dòng)來豐富民眾的文化生活。社區(qū)基金會(huì)和P社會(huì)工作服務(wù)社訂立一個(gè)合同，規(guī)定需要購買的服務(wù)內(nèi)容，這些服務(wù)內(nèi)容大部分都是根據(jù)社區(qū)的實(shí)際情況來定，例如，低保戶家庭通過他們開展的工作克服了不少心理上的障礙和困難，不僅幫他們解決勞動(dòng)就業(yè)問題，幫助小孩輔導(dǎo)功課，也可以聯(lián)系和幫助社區(qū)老人進(jìn)養(yǎng)老院等等。因而，G鎮(zhèn)成功實(shí)踐了“社區(qū)（村）福利會(huì)——專業(yè)社工機(jī)構(gòu)——項(xiàng)目化服務(wù)”的社會(huì)服務(wù)供給模式，社區(qū)（村）社會(huì)服務(wù)逐步朝專業(yè)化、多樣化、精細(xì)化的方向發(fā)展，走出“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、民間運(yùn)作、項(xiàng)目服務(wù)”的運(yùn)作模式。

G鎮(zhèn)政府大力培育和發(fā)展社會(huì)組織，并以此來創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)供給體系，這既挖掘民間力量，讓民間組織大有可為；又減輕了政府的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。G鎮(zhèn)通過政府的有效引導(dǎo)，撬動(dòng)民間力量，并借助民間力量，巧妙地將社會(huì)類公共服務(wù)嵌入到基層社會(huì)，有效地傳遞給社會(huì)個(gè)體。在G鎮(zhèn)政府購買社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐中，政府、市場及社會(huì)的互動(dòng)與合作是構(gòu)成政府購買社會(huì)服務(wù)三個(gè)密不可分的要素，成為實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給模式創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。

四、結(jié)論與討論

在市場經(jīng)濟(jì)不斷對(duì)基層社會(huì)滲透的背景下，政府面臨的公共服務(wù)供給壓力不斷加大，亦面臨著公共服務(wù)內(nèi)容落地的困境。如何能夠有效地將各類公共服務(wù)有效地傳遞到有需要的人群是各級(jí)政府必須考量的重要議題。G鎮(zhèn)有效地將政府類公共服務(wù)和社會(huì)類公共服務(wù)嵌入到基層社區(qū)（村），并將兩種類型公共服務(wù)內(nèi)容巧妙地傳遞給社會(huì)個(gè)體，滿足了基層社會(huì)各類人群對(duì)公共服務(wù)的多元化和多樣化需求。根據(jù)G鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)，以“嵌入”為理論資源，可以將其概括為“嵌入式服務(wù)”，即在上級(jí)政府的支持與指導(dǎo)下，基層政權(quán)通過搭建公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系將政府類公共服務(wù)與社會(huì)類公共服務(wù)滲透到基層社會(huì)的家庭和個(gè)人，促進(jìn)政府與民眾之間的勾連和互動(dòng)，緩和政府與民眾之間的緊張關(guān)系，提升了基層政府在民間社會(huì)的形象。

（一）自供給公共服務(wù)的局限及國家介入的必要性

在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)，宗族組織等通過自組織的策略對(duì)村民提供公共服務(wù)內(nèi)容，從而解決政府力量無法到達(dá)基層社會(huì)的難題。蔡曉麗的研究表明，在宗族性村莊，在沒有國家介入的情況下，村莊的自治性組織可以在其中發(fā)揮重要作用，可以在沒有國家的情況下來進(jìn)行自行供給公共物品。[19]然而，在市場力量深度滲透的背景下，基層社會(huì)治理格局發(fā)生了翻天覆地的變化。傳統(tǒng)社會(huì)的熟人社會(huì)正變成“陌生人社會(huì)”，基層社會(huì)日益復(fù)雜化、多樣化和不規(guī)則化。在此背景下，國家（政府）力量對(duì)基層社會(huì)的適當(dāng)介入能夠在一定程度上彌補(bǔ)基層社區(qū)（村）的公共物品供給不足的困境。21世紀(jì)初，學(xué)界掀起了一股“找回國家”的研究浪潮，在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的過程中，學(xué)者們開始重新意識(shí)到國家在其中扮演的角色和發(fā)揮的作用。⑦然而，國家力量介入一方面可以保障公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，另一方面也可能會(huì)出現(xiàn)政府力量過大或介入不當(dāng)導(dǎo)致公共服務(wù)供給行政化。在G鎮(zhèn)的案例中，在國家（上級(jí)政府）的推動(dòng)之下，G鎮(zhèn)政府通過“嵌入式服務(wù)”的策略，努力將各類公共服務(wù)內(nèi)容傳遞到基層社會(huì)，有效地提升了公共服務(wù)的供給效率，但亦出現(xiàn)了政府力量介入不當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)困境，導(dǎo)致公共服務(wù)供給成為政府單向度行為，而缺乏民眾的有效參與，這在一定程度上弱化了公共服務(wù)供給績效。因而，為了避免政府公共服務(wù)供給中的行政化難題，政府應(yīng)該鼓勵(lì)民眾參與到公共服務(wù)供給之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府與民眾之間的良性互動(dòng)。

（二）“嵌入式服務(wù)”：邁向“服務(wù)型政權(quán)”的重要探索

基層政權(quán)應(yīng)該在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)與強(qiáng)化公共服務(wù)供給能力、有效社會(huì)治理之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，這既有助于中央政府對(duì)地方社會(huì)的有效治理，又能夠保障基層政府在國家治理框架下不斷進(jìn)行創(chuàng)新探索。G鎮(zhèn)的改革實(shí)踐在一定程度上推動(dòng)了基層政權(quán)從“經(jīng)營型政權(quán)”“懸浮型政權(quán)”向“服務(wù)型政權(quán)”轉(zhuǎn)變的可行性進(jìn)路。某種意義上，構(gòu)建“服務(wù)型政權(quán)”是一個(gè)系統(tǒng)性工程，G鎮(zhèn)“嵌入式服務(wù)”行為是基層政權(quán)公共服務(wù)供給體系創(chuàng)新的一個(gè)重要步驟，是構(gòu)建“服務(wù)型政權(quán)”的初步探索，能否轉(zhuǎn)變成真正意義上的“服務(wù)型政權(quán)”仍需未來的觀察和探索。從改革實(shí)踐看，G鎮(zhèn)在改革實(shí)踐中也面臨自身難以解決的困頓。受上級(jí)政府驅(qū)動(dòng)式改革的影響，基層政權(quán)“嵌入式服務(wù)”存在著上級(jí)政府主導(dǎo)與地方自主、政績機(jī)理與民眾導(dǎo)向之間的內(nèi)在張力與困境，從而降低了公共服務(wù)供給水平。為此，“嵌入式服務(wù)”需要在上級(jí)政府推動(dòng)、地方政府主動(dòng)與基層民眾反饋之間尋求有機(jī)的動(dòng)態(tài)平衡。當(dāng)然，其轉(zhuǎn)變的進(jìn)路與過程尚需要更長時(shí)段的觀察和總結(jié)。

本文基于珠江三角洲地區(qū)一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革實(shí)踐的分析，研究案例的典型性和獨(dú)特性決定了個(gè)案拓展上的局限性。如嵌入式服務(wù)在不同類型基層政權(quán)是否存在差異？存在何種差異？因而，未來的研究工作應(yīng)著手從在相同政策環(huán)境下比較欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革實(shí)踐的異同。

注釋：

①參見：徐勇：“‘政黨下鄉(xiāng)’：現(xiàn)代國家對(duì)鄉(xiāng)土的整合”，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第8期。

②參見：Shue Vivienne，“The Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic”，Stanford University Press，1988。

③參見：Walder Andrew G.，“Local Goverments as Industrial Firms An Organization Analysis of China’s Transitional E-conomy”American Journal of Sociology 1995；張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，上海：上海人民出版社，2007年版；楊善華、蘇紅：“從‘代理型政權(quán)經(jīng)營者’到‘謀利型政權(quán)經(jīng)營者’”，《社會(huì)學(xué)研究》，2002年第1期。

④參見：周飛舟：“分稅制十年：制度及其影響”，《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第6期；周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，上海：上海人民出版社，2008年版。

⑤參見：彭向剛，等：“服務(wù)型政府：當(dāng)代中國政府改革的目標(biāo)模式”，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第4期；謝慶奎：“服務(wù)型政府建設(shè)的基本途徑：政府創(chuàng)新”，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005年第1期。

⑥比如：朱健剛、陳安娜：“嵌入中的專業(yè)社會(huì)工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對(duì)一個(gè)政府購買服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析”，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第1期；吳月：“嵌入式控制：對(duì)社團(tuán)行政化現(xiàn)象的一種闡釋”，《公共行政評(píng)論》2013年第6期。

⑦參見：徐勇：“‘回歸國家’與現(xiàn)代國家的建構(gòu)”，《東南學(xué)術(shù)》2007年第4期；唐文玉：“國家介入與社會(huì)組織公共性生長——基于J街道的經(jīng)驗(yàn)分析”，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2011年第4期。