政府與社會(huì)組織的互動(dòng)嵌入研究
——基于政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的考量

吉 鵬

（鹽城師范學(xué)院 公共管理學(xué)院，江蘇 鹽城 224007）

近年來，為了回應(yīng)日益增長(zhǎng)的社會(huì)服務(wù)需求和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，在治道變革的進(jìn)程中，社會(huì)組織通過承接購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，有效彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)在服務(wù)供給中“雙重失靈”所帶來的缺失，提高了社會(huì)服務(wù)供給的有效性。在政策實(shí)踐方面，從最初上海的“羅山會(huì)館”單一委托式購(gòu)買方式，到當(dāng)前多個(gè)地方的“公益創(chuàng)投”式競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式與手段越來越多樣化，流程也越發(fā)精細(xì)化，一定程度上回應(yīng)了公眾的需求，促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展。但與此同時(shí)，政府為追求自身利益最大化，勢(shì)必會(huì)針對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施選擇性“分類控制”的策略。[1]這些策略造成了“內(nèi)部人購(gòu)買”“非競(jìng)爭(zhēng)性”“購(gòu)買形式化”以及政府與社會(huì)組織“超管家關(guān)系”的形成等一系列的購(gòu)買偏離問題。學(xué)界的研究多集中于政府與社會(huì)組織關(guān)系的探討，從委托代理關(guān)系、管家關(guān)系、沖突關(guān)系、協(xié)作關(guān)系等視角進(jìn)行研究，缺乏對(duì)在購(gòu)買服務(wù)背景下政府與社會(huì)組織嵌入行為、嵌入動(dòng)機(jī)、嵌入影響的考量。只有弄清購(gòu)買服務(wù)主客體間的嵌入過程及其背后的邏輯動(dòng)因，才能挖掘出政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)存在問題的本質(zhì)，并提出相應(yīng)的優(yōu)化策略。

一、嵌入性理論

卡爾·波蘭尼通過分析經(jīng)濟(jì)與社會(huì)間關(guān)系時(shí)第一次提出了“嵌入性”概念。馬克·格蘭諾維特在其基礎(chǔ)上，將經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、社會(huì)間的“嵌入性”關(guān)系推向深入，型構(gòu)了社會(huì)嵌入性的解釋框架，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)過程中行動(dòng)者間的互動(dòng)關(guān)系。[2]66沙龍·祖金和保羅·多明戈此后進(jìn)一步對(duì)嵌入性概念進(jìn)行了延伸，區(qū)分了認(rèn)知嵌入性、結(jié)構(gòu)嵌入性、文化嵌入性、政治嵌入性等四種不同的類型。[3]嵌入性即指不同主體之間的一種鏈接關(guān)系和行為特征，通過一系列的互動(dòng)行為和關(guān)系型塑，達(dá)成某種傾向性目標(biāo)。嵌入性理論主要用來表達(dá)和分析經(jīng)濟(jì)行為與社會(huì)關(guān)系之間的關(guān)聯(lián)，也會(huì)擴(kuò)展遷移至非營(yíng)利性的社會(huì)組織，嵌入性表征著一種“關(guān)系”的范疇，政府與社會(huì)組織互為嵌入的主客體，在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)場(chǎng)域下，相互形塑彼此的關(guān)系。一方面，社會(huì)組織為了謀求生存與發(fā)展的空間，向政府汲取各種資源，利用各種政策空間對(duì)政府職能進(jìn)行嵌入；另一方面，政府通過反向嵌入想方設(shè)法將社會(huì)組織納入科層制管理的框架中，讓社會(huì)組織對(duì)其形成某種依賴。

二、政府與社會(huì)組織的嵌入過程及其邏輯動(dòng)因

在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的大背景下，通過權(quán)力的共享，出現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的新可能，也讓社會(huì)組織有了全新的發(fā)展空間與機(jī)會(huì)。通過財(cái)政資源作為紐帶，政府重塑與社會(huì)組織間的關(guān)系，從一味地行政性控制轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)商，以期提供更高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)。政府與社會(huì)組織的互動(dòng)嵌入，一方面是指社會(huì)組織通過社會(huì)功能的替代、社會(huì)服務(wù)的供給等方式嵌入到由政府主導(dǎo)的社會(huì)服務(wù)供給體制中；另一方面，政府也以其特有的方式，通過“看不見的手”嵌入到社會(huì)組織中，保持著對(duì)社會(huì)組織的隱性控制與監(jiān)管，形成了一種雙向互動(dòng)過程。政府與社會(huì)組織的嵌入并非單向性的，而是呈現(xiàn)互動(dòng)嵌入的關(guān)系，但在互動(dòng)嵌入的過程中，兩者的地位不是完全平等的，在當(dāng)前的體制與政策背景下，政府占據(jù)強(qiáng)有力的地位，社會(huì)組織對(duì)政府的依賴性毋庸置疑，兩者是一種非對(duì)稱的互動(dòng)關(guān)系。那么，政府與社會(huì)組織互動(dòng)嵌入的過程及其背后的邏輯動(dòng)因是什么？

（一）社會(huì)組織對(duì)政府的嵌入及其動(dòng)因

1.嵌入過程

組織與環(huán)境之間的互動(dòng)并非組織簡(jiǎn)單的適應(yīng)環(huán)境，而是一個(gè)組織與環(huán)境彼此超越既定的邊界，在結(jié)構(gòu)與功能方面相互嵌入的過程。[4]108由于“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”的存在，政府作為單一的供給主體已無法滿足社會(huì)服務(wù)不斷增長(zhǎng)與多元化的需要，政府的強(qiáng)制性制度變遷為社會(huì)組織嵌入政府，獲得生存與發(fā)展的空間提供了良好的制度土壤。社會(huì)組織的嵌入是利用政府購(gòu)買服務(wù)制度創(chuàng)新，通過其專業(yè)性來承接社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，從而嵌入原有的政府主導(dǎo)體制的過程，這是一種邊緣性的“制度性嵌入”，即對(duì)政府的資源與制度表現(xiàn)出較強(qiáng)的依賴性，相比較社會(huì)組織處于弱勢(shì)地位。制度性的嵌入實(shí)際是具有目的性的行動(dòng)，企圖嵌在真實(shí)的、正在運(yùn)作的社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)之中，這種制度性嵌入是社會(huì)組織的行為選擇嵌入制度約束之中，在嵌入主導(dǎo)體制與發(fā)揮功能機(jī)制作用下體現(xiàn)出來。[5]制度通過影響資源分配或激勵(lì)方式來影響組織的行為選擇。政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的一系列制度創(chuàng)新與發(fā)展為社會(huì)組織有效地嵌入原有的供給體制提供了廣闊的空間與發(fā)展土壤。然而，官辦社會(huì)組織與民辦社會(huì)組織在嵌入方式上存在差異，官辦社會(huì)組織通過行政部門與已有的官方資源通過組織結(jié)構(gòu)的“趨同”與“模仿”回應(yīng)政府購(gòu)買服務(wù)的制度需求，以行政命令、科層式分解任務(wù)，來實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)供給的目標(biāo)，通過體系內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作。民辦社會(huì)組織利用合法性制度空間，依靠不斷參加社會(huì)服務(wù)購(gòu)買的招投標(biāo)，爭(zhēng)取更多的承接服務(wù)項(xiàng)目，不斷積累社會(huì)效益和影響力，借力基層社區(qū)居委會(huì)與志愿者網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建松散的聯(lián)盟，從而加強(qiáng)對(duì)政府組織邊界的融合與滲透，進(jìn)一步嵌入到體制內(nèi)的資源系統(tǒng)、組建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)利益的共享。[6]社會(huì)組織嵌入地方政府的過程更多的表現(xiàn)為一種關(guān)系型嵌入，即個(gè)人或組織的活動(dòng)是嵌入于其所在的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，并受其影響和決定的。通過互動(dòng)與協(xié)商，社會(huì)組織主動(dòng)構(gòu)建與強(qiáng)勢(shì)政府的良好關(guān)系，許多社會(huì)組織的創(chuàng)辦人都兼任政府部門的專家顧問，有的還擔(dān)任地方政協(xié)委員，通過社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)相互聯(lián)系紐帶獲取關(guān)鍵信息，因而在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目中，才有更大可能獲得承接服務(wù)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。

2.嵌入動(dòng)因

（1）功能性角色替代

社會(huì)服務(wù)發(fā)展至今，已經(jīng)產(chǎn)生了內(nèi)生化問題，即政府提供的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目和社會(huì)大眾需要之間產(chǎn)生了脫節(jié)，與此同時(shí)，政府的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)仍在不斷增加。而社會(huì)組織迅速成長(zhǎng)并日益壯大起來，他們?cè)谡{(diào)動(dòng)社會(huì)資源、提供公共服務(wù)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等方面起到了重要作用，特別是在公益性、服務(wù)性功能方面，發(fā)揮了政府難以取代的積極作用。政府從一些“不該管、管不好”的領(lǐng)域逐漸撤退，讓渡出一定的空間交由社會(huì)組織，通過承接購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)了在養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、優(yōu)撫等社會(huì)領(lǐng)域的角色替代。在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的背景下，無論是互益性的社團(tuán)還是公益性的民辦非企業(yè)單位都發(fā)揮了積極作用，尤其是公益性的民辦非企業(yè)單位，幫助政府分擔(dān)了多方面公共服務(wù)的職責(zé)。社會(huì)組織可以依托自身的專業(yè)性、靈活性、志愿性和需求的響應(yīng)性等優(yōu)勢(shì)積極提供存量服務(wù)，彌補(bǔ)地方政府在社會(huì)服務(wù)供給方面的缺陷。

（2）合法性空間拓展

合法性又稱為“正當(dāng)性”或“正統(tǒng)性”，有學(xué)者從政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法律四個(gè)維度定義社會(huì)組織的合法性，認(rèn)為對(duì)社會(huì)組織發(fā)展來說，政治合法與行政合法性顯得尤為重要。[7]當(dāng)前，隨著政社分開的不斷深入，社會(huì)組織的發(fā)展得到政府的有力支持，但在現(xiàn)行體制下，重要的社會(huì)資源仍由政府牢牢把控，政府與社會(huì)組織的關(guān)系已由單純顯性的控制逐步轉(zhuǎn)向復(fù)雜隱性的控制。由于相關(guān)登記管理制度的變革，社會(huì)組織登記門檻的降低，政府通過服務(wù)購(gòu)買政策進(jìn)一步為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造合法性空間。社會(huì)組織為謀求生存與發(fā)展，必然要把握國(guó)家政策所釋放的多重利好，通過回應(yīng)制度需求、構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，積極嵌入權(quán)力部門，彰顯自身的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)開展與政府的合作，以汲取各種有益的資源，拓展自身的合法性空間。

（3）關(guān)鍵性資源攫取

社會(huì)組織需要擁有相應(yīng)的生長(zhǎng)空間，其生存與發(fā)展必須獲取關(guān)鍵性資源，如果社會(huì)組織本身的資金、人力等各項(xiàng)資源很豐富則對(duì)外部的依賴性就會(huì)很小。薩德爾認(rèn)為，社會(huì)組織的資源擁有狀況決定著其權(quán)力的大小，決定著其獨(dú)立性程度的高低。[8]社會(huì)組織賴以存在的關(guān)鍵性資源包括了合法性的權(quán)力支撐、源源不斷的資金支持、專業(yè)化的人才隊(duì)伍輸入、社會(huì)環(huán)境的認(rèn)同等等，這些政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的資源對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展不可或缺。當(dāng)前，社會(huì)組織在我國(guó)的發(fā)展方興未艾，盡管各級(jí)政府都出臺(tái)了不同種類的鼓勵(lì)性措施與政策，但其所能擁有的發(fā)展資源非常有限，社會(huì)捐贈(zèng)與會(huì)員費(fèi)用的獲取難以得到穩(wěn)定的保障，從而必然導(dǎo)致其必須通過“制度性嵌入”與“關(guān)系型嵌入”，主動(dòng)置身政府的政策與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，以源源不斷地獲取合法性關(guān)鍵資源。

（二）政府對(duì)社會(huì)組織的反向嵌入

1.嵌入過程

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)政策的出臺(tái)與實(shí)施原本是從過去的全能型政府走向引導(dǎo)型政府的制度創(chuàng)新之舉，通過購(gòu)買服務(wù)減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提升社會(huì)服務(wù)水平，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。縱觀多年來這項(xiàng)制度實(shí)施，盡管在某些方面取得了一些實(shí)效，然而并非完全達(dá)成了政策目標(biāo)，在很多地方購(gòu)買行為出現(xiàn)了異化，究其原因，這和政府仍然習(xí)慣控制社會(huì)組織的發(fā)展密不可分，企圖對(duì)社會(huì)組織的行為進(jìn)行反向嵌入所致?！斑@種嵌入性與通常理解的社會(huì)組織嵌入到政府中不同，這是一種政府嵌入到社會(huì)組織以及政府力量嵌入到政府購(gòu)買服務(wù)中的反向嵌入性。”[9]這種反向嵌入往往是通過關(guān)系式嵌入與結(jié)構(gòu)性嵌入得以完成。關(guān)系式嵌入即人際關(guān)系在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中發(fā)揮著積極的效應(yīng)，政府發(fā)包給社會(huì)組織往往憑借“熟人”關(guān)系，或者將已退休的政府工作人員安排進(jìn)社會(huì)組織任職，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織在某種程度上的監(jiān)管與控制。結(jié)構(gòu)性嵌入是政府通過使社會(huì)組織自愿承擔(dān)一些服務(wù)性職能，并由服務(wù)性職能轉(zhuǎn)向一些行政性事務(wù)，引起社會(huì)組織結(jié)構(gòu)越來越趨于科層化，與政府組織在結(jié)構(gòu)上的同質(zhì)化和職能上的程序化和官僚化，進(jìn)而被吸納進(jìn)政府行政體制內(nèi)。不管是關(guān)系式嵌入還是結(jié)構(gòu)性嵌入，實(shí)質(zhì)上都是政府部門摒棄了強(qiáng)制性介入社會(huì)組織的途徑，而通過更為隱性的制度性賦權(quán)實(shí)施誘致性影響。

2.嵌入動(dòng)因

（1）科層控制的行為慣性

韋伯所設(shè)計(jì)的科層制曾一度成為理想的組織形態(tài)，它通過完整的法律法規(guī)的約束，內(nèi)部員工的職責(zé)分工，等級(jí)森嚴(yán)的組織體系實(shí)現(xiàn)效率的最大化，這樣的組織形態(tài)下更強(qiáng)調(diào)控制行為的實(shí)施，即上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制，核心對(duì)邊緣的控制。在當(dāng)前我國(guó)正經(jīng)歷制度轉(zhuǎn)型的背景下，國(guó)家力量與政府權(quán)威還處于絕對(duì)的中心地位，社會(huì)組織力量雖然得到空前的發(fā)展，但社會(huì)對(duì)行政力量依然存在著非對(duì)稱的依賴關(guān)系。盡管伴隨購(gòu)買服務(wù)的興起，更多的社會(huì)服務(wù)供給角色讓渡給了社會(huì)組織，但政府仍然難以擺脫科層控制的行為慣性。在科層制的邏輯下，政府更愿意通過“體制嵌入”將自身的目標(biāo)滲透到社會(huì)組織中去，進(jìn)而將其納入自己的行動(dòng)框架內(nèi)。一方面吸納社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)政府本身難以完成或效率不高的服務(wù)功能，另一方面則控制著關(guān)鍵性的合法資源，通過各種途徑與方式緊密嵌入社會(huì)組織中，甚至一些基層政府與社會(huì)組織達(dá)成合謀關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府的指令性目標(biāo)。

（2）社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)追求

政府為了追求自身利益最大化，勢(shì)必會(huì)針對(duì)社會(huì)組織的“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)”及“對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的潛在危險(xiǎn)”，實(shí)施“選擇性”的管理控制策略。雖然社會(huì)組織近些年呈蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，各級(jí)政府積極實(shí)施社會(huì)管理體制的改革，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，但社會(huì)組織的發(fā)展如果脫離了政府的管控，其后果勢(shì)必會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。對(duì)政府而言，社會(huì)組織天生就是一種挑戰(zhàn)力量，它是最有力的集體行動(dòng)的載體之一，要完成社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)，必然將其納入自身的管控框架內(nèi)。在實(shí)踐中，政府則通過購(gòu)買服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置，將自身欲求實(shí)現(xiàn)的政治穩(wěn)定目標(biāo)和價(jià)值理念嵌入到社會(huì)組織中，對(duì)其進(jìn)行滲透和傳播，并以此獲得強(qiáng)化社會(huì)組織的認(rèn)同感與回應(yīng)性，從而消解社會(huì)組織對(duì)政府權(quán)威所構(gòu)成的挑戰(zhàn)。

（3）信任土壤的嚴(yán)重缺失

信任是一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)善治的根基，社會(huì)治理不同于市場(chǎng)治理，不應(yīng)用霍布斯的叢林法則來推動(dòng)，也不能依賴妥協(xié)讓步來維持，而應(yīng)建立在社會(huì)成員的互惠合作與信任支持的基礎(chǔ)上。盡管伴隨社會(huì)層面的制度創(chuàng)新，政府開始逐步鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到國(guó)家治理的進(jìn)程中，但是，政府與社會(huì)組織間的信任度還遠(yuǎn)不夠高。信任是后工業(yè)時(shí)代社會(huì)合作的關(guān)鍵，信任是不同主體間合作的基礎(chǔ)與前提，社會(huì)組織與政府這兩大社會(huì)服務(wù)供給主體之間信任不夠，會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)服務(wù)供給的效率與質(zhì)量，從而形成惡性循環(huán)，服務(wù)質(zhì)量的下降與購(gòu)買資本的浪費(fèi)進(jìn)一步導(dǎo)致政府與社會(huì)組織間的芥蒂增大。只有政府、社會(huì)組織和公眾之間相互信任，社會(huì)組織才能真正參與到社會(huì)服務(wù)的供給中。當(dāng)前政府、社會(huì)組織與公眾之間卻缺乏足夠的信任，甚至社會(huì)組織之間也互不信任，這是導(dǎo)致政府對(duì)社會(huì)組織保持警惕，并進(jìn)行過度嵌入性控制的重要原因之一。

三、政府與社會(huì)組織互動(dòng)嵌入行為的消極影響

通過購(gòu)買服務(wù)這一載體，政府與社會(huì)組織形成了互動(dòng)嵌入關(guān)系，構(gòu)建了彼此相互合作的模式，已改變了過去單向壟斷的社會(huì)服務(wù)供給模式，一定程度上滿足了社會(huì)服務(wù)的多樣化需求，提高了服務(wù)供給水平，然而受到主體背后邏輯動(dòng)因的驅(qū)使，兩者的互動(dòng)協(xié)作關(guān)系遠(yuǎn)未達(dá)到理想的圖景，甚至由于上述因素的影響產(chǎn)生了一系列消極的影響。

（一）購(gòu)買服務(wù)場(chǎng)域固化

“組織場(chǎng)域是那些由組織建構(gòu)的、在總體上獲得認(rèn)可的一種制度生活領(lǐng)域?！盵10]112場(chǎng)域中的組織經(jīng)過一段時(shí)間后會(huì)更相似于彼此，這一過程可以看成是制度同構(gòu)，涉及強(qiáng)制性、規(guī)范性和模仿性壓力。政府購(gòu)買服務(wù)場(chǎng)域的固化是指承接社會(huì)服務(wù)的組織形成了固定化的趨向，有些社會(huì)組織連續(xù)多年包攬服務(wù)的供給，總是能輕而易舉地“中標(biāo)”，有些社會(huì)組織的中標(biāo)數(shù)額較其他組織總是多出較大的份額，究其原因，這與政府對(duì)社會(huì)組織的嵌入緊密相關(guān)，政府的科層邏輯主導(dǎo)了整個(gè)購(gòu)買場(chǎng)域，并將自身的權(quán)力觸角伸向社會(huì)組織，社會(huì)組織只有積極地響應(yīng)與配合政府的政策，才能從購(gòu)買服務(wù)的資源中分一杯羹，久而久之，在政府與固定的社會(huì)組織間形成了較強(qiáng)的信任合作關(guān)系，這種關(guān)系一旦形成就會(huì)不斷固化并加深，從而形成了阻礙其他社會(huì)組織進(jìn)入這一領(lǐng)域的屏障，導(dǎo)致那些獨(dú)立性較強(qiáng)、對(duì)政府確認(rèn)的服務(wù)需求與目標(biāo)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)不太認(rèn)同的民辦社會(huì)組織被擋在門外。購(gòu)買場(chǎng)域的固化不利于服務(wù)供給主體的多元化、競(jìng)爭(zhēng)的完全化和服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化。

（二）社會(huì)組織自主性弱化

“結(jié)構(gòu)限制常常是策略性地運(yùn)作著，結(jié)構(gòu)不是絕對(duì)的、無條件的，而常常是時(shí)間性的、空間性的、能動(dòng)性的、策略性的?！盵11]結(jié)構(gòu)性視角表明，在政府與社會(huì)組織的互動(dòng)嵌入行為中，結(jié)構(gòu)對(duì)于行動(dòng)者的影響是決定性的，而政府與社會(huì)組織的相互嵌入的行為是建立在兩者間的非對(duì)稱結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上，政府始終掌握著關(guān)鍵性資源的配置，依靠行政性權(quán)力管控著社會(huì)組織在購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目中的各個(gè)環(huán)節(jié)，這必然導(dǎo)致社會(huì)組織一味地迎合政府的行政目標(biāo)，將政府規(guī)定的項(xiàng)目需求作為自己承接服務(wù)的使命，而非服務(wù)對(duì)象的真正需求。通過組織模仿、專業(yè)建制化、吸納體制內(nèi)人員來獲得購(gòu)買方的認(rèn)同，不管這些策略是否有意或被動(dòng)為之，政府的深層植入和社會(huì)組織的積極或被動(dòng)回應(yīng)使社會(huì)組織的自主性越發(fā)弱化，即組織的自主性受到了外部力量的影響，原本的目標(biāo)被置換成了政府設(shè)立的目標(biāo)，背離了社會(huì)組織設(shè)立的最初使命，形成了實(shí)質(zhì)上的“依附性自主”。

（三）社會(huì)服務(wù)內(nèi)卷化

“內(nèi)卷化”是指一種社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)象，被視為一種沒有發(fā)展的增長(zhǎng)方式。[12]69伴隨社會(huì)組織承接購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的不斷擴(kuò)張，項(xiàng)目制的運(yùn)作方式被政府組織與社會(huì)組織的行動(dòng)邏輯所左右，在兩者的互動(dòng)嵌入行為下，社會(huì)服務(wù)的供給效應(yīng)呈現(xiàn)“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”態(tài)勢(shì)，即社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)的活動(dòng)規(guī)模在變大，但是效果卻很一般。因?yàn)閺谋砻嫔峡矗鐣?huì)服務(wù)的供給是滿足了項(xiàng)目規(guī)定的需求，社會(huì)組織替代政府行使了相應(yīng)的服務(wù)供給職能，然而本質(zhì)上社會(huì)組織只是被動(dòng)地卷入官僚體系的行政事務(wù)中，或在提供社會(huì)服務(wù)的名義下從事并承擔(dān)政府的行政性任務(wù)，導(dǎo)致服務(wù)的質(zhì)量與效果大受影響，社會(huì)服務(wù)的專業(yè)性難以彰顯，社會(huì)組織呈現(xiàn)為了申報(bào)更多的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，獲得更多購(gòu)買資金的粗放式發(fā)展境況，導(dǎo)致社會(huì)公眾的真實(shí)服務(wù)需求被“懸浮”。

四、政府與社會(huì)組織互動(dòng)嵌入的優(yōu)化策略

政府與社會(huì)組織在實(shí)踐中表現(xiàn)出了互動(dòng)嵌入的行為，社會(huì)組織的制度化嵌入和政府過度的行政性嵌入導(dǎo)致社會(huì)組織自主性弱化、社會(huì)服務(wù)內(nèi)卷化的產(chǎn)生。在當(dāng)前的行政體制下，我們不應(yīng)全盤否認(rèn)政府與社會(huì)組織的互動(dòng)嵌入行為，而應(yīng)思考如何優(yōu)化制度環(huán)境，更深入地進(jìn)行制度創(chuàng)新，使政府與社會(huì)組織在互動(dòng)嵌入的過程中多些彈性與張力，打破購(gòu)買場(chǎng)域的固化效應(yīng)，促使政府與社會(huì)組織間形成合理的伙伴關(guān)系，而非“管家關(guān)系”，促進(jìn)社會(huì)組織間的公平競(jìng)爭(zhēng)，保障社會(huì)服務(wù)水平得到真正的提升。

（一）行政控制向合作治理的真正轉(zhuǎn)向

不管是“監(jiān)護(hù)型控制”①抑或是“嵌入式監(jiān)管”②，都難以擺脫政府對(duì)社會(huì)組織的科層控制邏輯，在科層控制的思維導(dǎo)向下，政府購(gòu)買服務(wù)在一定程度上演變?yōu)轶w制內(nèi)外之間、政府上下級(jí)之間為了完成購(gòu)買目標(biāo)的行政性要求，表面上是完成了職能的分離與供給角色的分工，而實(shí)質(zhì)上充斥著購(gòu)買行為的“內(nèi)部化”、合作方式的形式化，政府仍然習(xí)慣于使用行政化手段，將社會(huì)服務(wù)以強(qiáng)制性的手段分配給社會(huì)組織完成。而要避免科層制邏輯帶來的影響，需要以購(gòu)買服務(wù)為載體，形塑真正意義上的平等合作共享關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與社會(huì)自治的有機(jī)結(jié)合。這必然需要破除各級(jí)政府組織與社會(huì)組織間此消彼長(zhǎng)的落后思維慣性，取而代之以政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的新理念；打破政府單極管控的觀念，取而代之以政府和社會(huì)組織兩者之間彼此吸引、良性互動(dòng)的治理理念，加強(qiáng)契約交換、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，尊重社會(huì)組織自身的運(yùn)行邏輯，通過制度創(chuàng)新激發(fā)社會(huì)組織自身的活力。不管是公益創(chuàng)投，還是服務(wù)購(gòu)買，抑或是項(xiàng)目制合作，政府可以通過制度創(chuàng)新，真正有效地釋放資源與空間，讓社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理，在權(quán)力共享的基礎(chǔ)上共同實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)服務(wù)需求的回應(yīng)，從而形塑合作型國(guó)家社會(huì)關(guān)系。

（二）積極培育主體間的互信機(jī)制

政府與社會(huì)組織互動(dòng)嵌入的不良影響究其原因很大程度上是基于信任的缺失，沒有了信任的基礎(chǔ)，政府始終無法做到真正放權(quán)，無法在面對(duì)不同類型與影響力的社會(huì)組織時(shí)一視同仁，做到公平競(jìng)爭(zhēng)。由于信任度不足，社會(huì)組織不得不通過積極的模仿與回應(yīng)性策略嵌入科層組織，滿足購(gòu)買服務(wù)的行政性要求以博取政府的好感，從而固化已有的良好印象與成果，這種互不信任的特征直接影響了社會(huì)服務(wù)的購(gòu)買績(jī)效?；诖?，政府要摒棄傳統(tǒng)的沖突關(guān)系觀念，主動(dòng)尋求自身的變化，不僅僅真正讓渡出社會(huì)服務(wù)的職能，同時(shí)在涉及社會(huì)服務(wù)供給方面，應(yīng)主動(dòng)吸納社會(huì)組織參與到相關(guān)社會(huì)政策的制定過程中，廣泛征求社會(huì)組織的相關(guān)意見，搭建起公平、平等、競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，通過競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買、規(guī)定投標(biāo)者數(shù)量、定期輪換、溝通協(xié)商等制度創(chuàng)新打破購(gòu)買場(chǎng)域的固化，增強(qiáng)更多民間社會(huì)組織對(duì)政府的信任度?；鶎诱捌渑沙鰴C(jī)構(gòu)應(yīng)減少對(duì)社會(huì)組織的事務(wù)性、行政性任務(wù)與要求，給其松綁，使得專業(yè)的組織承擔(dān)專業(yè)的職能。同時(shí)，社會(huì)組織只有努力提升自身的專業(yè)性、公共性、公信力、競(jìng)爭(zhēng)力和生命力，不斷提升服務(wù)的效率與服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大社會(huì)影響力，獲得社會(huì)公眾的信任，最終才能獲得政府的信任。

（三）增強(qiáng)政府合同制治理能力

政府習(xí)慣于將自己的權(quán)力觸角伸向社會(huì)組織，或直接通過行政式命令，或通過購(gòu)買服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)的隱性化控制。究其原因，一方面是由于不愿向社會(huì)組織放權(quán)，一方面是不敢放權(quán)，不敢正是基于在現(xiàn)階段政府自身無法做一個(gè)精明的購(gòu)買者，合同制治理能力闕如。政府與社會(huì)組織合作供給社會(huì)服務(wù)的本質(zhì)是契約治理，這就對(duì)政府的合同治理能力提出了更高的要求。社會(huì)服務(wù)的傳送是通過組織網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行的，這種全新的服務(wù)供給模式就要求作為管理者的政府獲得新的技能，比如加強(qiáng)契約的管理和組織之間、組織內(nèi)部的治理，進(jìn)而更好地發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)治理模式的作用[13]。專業(yè)的合同治理需要專業(yè)的政府人員及其能力的提升，在不同的合同制治理階段，如社會(huì)服務(wù)需求與可行性評(píng)估、合同的訂立、服務(wù)外包政策執(zhí)行中的合同監(jiān)管、購(gòu)買后的績(jī)效評(píng)估等環(huán)節(jié)需不斷提高政府自身的治理能力與治理技術(shù)。同時(shí)，也需要完善監(jiān)督機(jī)制，對(duì)合作過程中可能出現(xiàn)的尋租困境進(jìn)行破解。

（四）健全第三方評(píng)估制度

評(píng)估是新公共管理運(yùn)動(dòng)以來最重要的治理工具之一，在中國(guó)政府的各類治理實(shí)踐中起到了重要作用，在強(qiáng)調(diào)治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)下，合法、公正、科學(xué)、有效的評(píng)估是檢驗(yàn)治理績(jī)效的重要環(huán)節(jié)。在政府與社會(huì)組織合作供給社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐中，第三方評(píng)估逐步成為購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)的關(guān)鍵步驟，研究機(jī)構(gòu)、傳播媒體、利益集團(tuán)和公眾，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)政策方案規(guī)劃、執(zhí)行情況和政策效果及價(jià)值進(jìn)行估計(jì)和評(píng)價(jià)的活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是由政府以外的民間組織來評(píng)估政府的績(jī)效。要打破購(gòu)買服務(wù)場(chǎng)域的固化效應(yīng)，體現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的購(gòu)買在“入口”與“出口”的公平性，必須引入第三方評(píng)估機(jī)制，這不僅是評(píng)價(jià)社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的外部制衡力量，也是促成政府與社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域相互信任、科學(xué)分工、有效合作的橋梁和紐帶。當(dāng)前，社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的第三方評(píng)估存在專業(yè)化能力不足、合法性地位缺失、社會(huì)參與性不夠等問題。因此，要不斷完善第三方評(píng)估制度，強(qiáng)化第三方評(píng)估的法律地位，制定專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，明確評(píng)估的原則與程序，保證評(píng)估結(jié)果的公正性與公開性，并建立專門針對(duì)第三方評(píng)估的專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，確保第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

注釋：

①鄧正來和丁軼提出“監(jiān)護(hù)型控制”的思想，即國(guó)家是一個(gè)帶有內(nèi)部偏好差異的多元概念，同時(shí)國(guó)家監(jiān)管在一個(gè)機(jī)會(huì)主義的政府間監(jiān)管框架下發(fā)展變化。參見：鄧正來、丁軼：“監(jiān)護(hù)控制下的有效邏輯”，《學(xué)術(shù)界》2013年第3期。

②劉鵬認(rèn)為從邏輯關(guān)系層面分析，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管必然牽涉兩個(gè)層面的因素：監(jiān)管意愿與監(jiān)管能力。前者是指國(guó)家對(duì)社會(huì)組織管理和控制意念的強(qiáng)弱程度，是國(guó)家主觀控制意志的程度大小，而后者則是指國(guó)家對(duì)社會(huì)組織管理和控制的具體策略和實(shí)際狀況，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)控制意志的手段和工具。參見：劉鵬：“從分類控制走向嵌入型監(jiān)管：地方政府社會(huì)管理政策創(chuàng)新”，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第5期。