英國市政稅及其對我國房產(chǎn)稅改革的啟示

摘 要 近年來，隨著我國房價的持續(xù)走高和地方財政危機(jī)的加劇，房產(chǎn)稅改革的呼聲也越來越高。英國是較早開征房產(chǎn)稅的國家之一，其推行的“市政稅”與我國即將推動的房產(chǎn)稅改革有類似之處。因此本文在借鑒英國市政稅制度成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，提出了我國房產(chǎn)稅改革的路徑。

關(guān)鍵詞 英國市政稅 房產(chǎn)稅 改革 啟示

作者簡介：劉念，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：公共行政管理與電子政務(wù)研究。

中圖分類號：D912.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.097

一、引言

房產(chǎn)稅，是指以房產(chǎn)為征稅對象，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅的征收在許多國家有著悠久的歷史和豐富的實踐。但在中國，房產(chǎn)稅還是一個新稅種。

我國1994年分稅制改革以后，財權(quán)逐步向中央集中，為了維持地方財政收入和地方發(fā)展需要，催生了具有中國特色的“土地財政”。然而這種土地財政不具有可持續(xù)性。近年來，我國房價一路飆升，國家相繼出臺了一系列調(diào)控措施，但效果十分有限。越來越多的學(xué)者認(rèn)為，房產(chǎn)稅的開征將有利于縮小貧富差距，優(yōu)化資源配置，抑制“炒房”行為，為地方財政收入提供穩(wěn)定來源。因此房地產(chǎn)稅的全面推行一再被提上日程。目前，我國正積極推進(jìn)房產(chǎn)稅的立法工作，這充分體現(xiàn)了國家層面對房產(chǎn)稅改革的重視。

房產(chǎn)稅的推行在英國有著悠久的歷史，并建立了一套成熟的房產(chǎn)稅稅制，其成功經(jīng)驗值得我國借鑒。選擇英國作為研究樣本，一是因為中英兩國都是單一制國家，都采用分稅制財政管理體制，二是從我國目前進(jìn)行的房產(chǎn)稅試點改革來看，主要征收對象是個人住房，和英國房產(chǎn)稅稅種之一的市政稅具有相似之處。因此英國市政稅的成功經(jīng)驗可以為我國即將全面推行的房產(chǎn)稅改革提供參考。

二、英國市政稅的制度設(shè)計

英國的房產(chǎn)稅分為中央和地方兩種，前者稱為營業(yè)房屋稅（Business Rates），課稅對象是經(jīng)營性房地產(chǎn)；后者稱為家庭財產(chǎn)稅（Domestic rate），也稱為市政稅（Council tax），課稅對象是居住性房產(chǎn)，是地方政府財政收入的主要來源，可占英國地方本級政府收入50%以上。

（一）納稅人和征稅對象

市政稅的納稅人為年滿18周歲的住房所有者或承租者，如果一處住房由多人所有或居住，則這些人為共同納稅人。 市政稅的征稅對象為居住性房屋，如樓房、平房、公寓、活動房、船宅等。

（二）課稅依據(jù)

市政稅以房屋的評估價值為依據(jù)進(jìn)行征稅，評估機(jī)構(gòu)為隸屬于財政部的房產(chǎn)評估局（VOA）。房產(chǎn)評估局依據(jù)征稅房屋的價值高低情況，一般分為A-H這8個價值等級，其中D級作為基準(zhǔn)稅級，根據(jù)每個評估級別制定相應(yīng)的收費標(biāo)準(zhǔn)，每五年評估一次。具體情況詳見表1。

表1：英國部分地區(qū)住房價值分級標(biāo)準(zhǔn)及稅率 單位：英鎊

（資料來源：英國稅制概覽（1999）。）

（三）稅率

市政稅并沒有全國統(tǒng)一的稅率標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、政府預(yù)算以及公共服務(wù)供給規(guī)模來確定稅率，具有一定的自主性。但市政稅稅額的計算原理必須由中央政府統(tǒng)一規(guī)定，并且中央政府會設(shè)置征收上限，達(dá)到對地方政府稅收監(jiān)管的目的。

（四）減免規(guī)定

英國政府制定了詳細(xì)的市政稅減免規(guī)定。例如針對只有未成年人、學(xué)生、宗教人士、殘疾人等居住的住房，可免征市政稅；針對居住者中只有一位是成年人的，則按照住房價值的75%征收市政稅，如果一棟住宅的居住者中有殘疾人，可以根據(jù)較低一級的納稅等級征稅，從而減輕殘疾人的負(fù)擔(dān)。

三、英國市政稅的成功經(jīng)驗分析

（一）市政稅作為地方稅收主要來源的合理性

如前文所述，市政稅的征稅范圍廣且收入直接用于地方公共事業(yè)，這其實是通過房產(chǎn)價值的量化對地方公共服務(wù)的享用而征稅，符合“使用者付費”的原則。并且，房屋價值與所在地段的公共投入（影響地價）成正比，以房產(chǎn)稅的方式進(jìn)行溢價回收，符合稅收受益與公平原則。此外，市政稅與地方財政收入的直接掛鉤也會使地方政府從本地區(qū)的公共利益出發(fā)，提高征收管理的積極性。

（二）健全的房產(chǎn)分級評估體系

英國市政稅制之所以成效顯著并廣受好評，很大程度上歸功于其科學(xué)的評估制度——分級計量法。首先，分級計量法客觀具體，操作簡單，減少了繁雜的評估程序，并且易于推廣。其次，分級計量法將計稅依據(jù)——房產(chǎn)評估價值進(jìn)行分級，將基準(zhǔn)稅級D的稅收乘數(shù)定義為1，實現(xiàn)價值標(biāo)準(zhǔn)累進(jìn)分布的目的，體現(xiàn)稅制設(shè)計的公平性。

（三）兼顧了效率和公平原則

1.征稅原則“量出為入”

市政稅的征稅原則是“量出為入”，根據(jù)地方政府預(yù)算確定地方市政稅征收總額。簡單來說，就是先計算地方政府支出總額，在此基礎(chǔ)上減去中央政府的轉(zhuǎn)移支付、稅收返還以及地方其他收費的預(yù)算金額，由此得到應(yīng)征收的市政稅總額。最后再結(jié)合轄區(qū)內(nèi)應(yīng)征稅的住宅數(shù)目來確定轄區(qū)內(nèi)D級房產(chǎn)的應(yīng)納稅額。

2.注重對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅

英國非常重視對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅，保有環(huán)節(jié)稅收占比可達(dá)30%左右，如制定高額的房屋空置稅，增加房產(chǎn)的持有成本，抑制購房投機(jī)行為。而房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的稅收占比僅1%-2%。房地產(chǎn)征稅“重存輕流”的原則，鼓勵了房地產(chǎn)的交易和土地的流轉(zhuǎn)，優(yōu)化了土地和房地產(chǎn)資源的配置。

3.完善的稅收優(yōu)惠和福利措施

英國市政稅的一系列配套的稅收優(yōu)惠和福利制度維護(hù)了弱勢群體的利益，體現(xiàn)社會公平。其中，對于失業(yè)者，在其領(lǐng)取求職者津貼和收入補(bǔ)貼時期可以免繳市政稅；對于房產(chǎn)價值評估等級在D級以下的低收入納稅人，可以享受一定的稅額折扣以減輕納稅負(fù)擔(dān)。這些在一定程度上起到了調(diào)節(jié)貧富差距的作用。

（四）成熟的稅收管理體系

英國地方政府的市政稅征收率始終保持在較高水平，這與英國居民登記的數(shù)字化、實名制和系統(tǒng)化是分不開的。這些數(shù)據(jù)庫的建立正是英國政府能夠真正落實市政稅的基礎(chǔ)所在。 聯(lián)網(wǎng)式信息服務(wù)平臺可以實現(xiàn)各類信息共享，幫助英國公民處理與市政稅相關(guān)的問題。有些城市還設(shè)有專門的福利服務(wù)部負(fù)責(zé)管理和收繳私人租客的房屋福利，房屋保障金以及市政稅福利。

（五）完善的糾紛解決機(jī)制

英國的房產(chǎn)稅法規(guī)定，估值裁判庭為解決房產(chǎn)稅糾紛的專門機(jī)構(gòu)，它所提供的糾紛解決機(jī)制是一種“二次救濟(jì)”機(jī)制，也就是說，納稅人可以通過兩種方式獲得救濟(jì)，一個是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)，一個是通過司法機(jī)關(guān)救濟(jì)。根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)事人對稅務(wù)機(jī)關(guān)的處理結(jié)果或者處理態(tài)度不滿意時，可以向估值裁判庭提出申訴。英國通過立法的形式確立了市政稅的糾紛解決機(jī)制，保障了納稅人的合法權(quán)益。

四、對我國房產(chǎn)稅改革的啟示

和英國成熟的房產(chǎn)稅制度相比，我國的房產(chǎn)稅制度還處于起步階段，因此英國市政稅的成功經(jīng)驗對于我國探索房產(chǎn)稅改革具有重要借鑒意義。但在借鑒英國優(yōu)秀經(jīng)驗的同時還要立足于我國國情，設(shè)計出符合我國國情，順應(yīng)我國財稅體制改革方向的房產(chǎn)稅制度。

（一）拓寬稅基，全面開征房產(chǎn)稅

根據(jù)《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定，房產(chǎn)稅征稅對象是中國境內(nèi)用于生產(chǎn)經(jīng)營的房產(chǎn)，征稅范圍過于狹窄，不能很好的發(fā)揮房產(chǎn)稅的作用。拓寬稅基，全面開征房產(chǎn)稅將為地方政府穩(wěn)定可靠的財政收入提供可能，將大大降低地方政府對土地財政的依賴，開發(fā)商建房成本得以下降，從而使房價得以回落。同時全面開征房產(chǎn)稅也有助于規(guī)范地方政府稅收體系，減輕債務(wù)風(fēng)險。此外，房產(chǎn)稅作為地方政府穩(wěn)定可靠的收入來源，對于改善地方公共服務(wù)水平具有重要作用。

（二）建立“重存輕流”的房地產(chǎn)稅收體系

我國房地產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu)和英國的剛好相反，具有“重流轉(zhuǎn)、輕保有”的特征，這其實是變相的鼓勵“炒房”，助長投機(jī)行為，不利于房價的合理回歸，對于購房剛需者是一種負(fù)擔(dān)。因此，有必要加大對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的課稅力度，優(yōu)化房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)，抑制購房投機(jī)行為，增加市場供給，滿足中低收入者的住房需求，使房產(chǎn)稅在籌集財政收入的同時也能發(fā)揮調(diào)控市場的作用。

（三）完善房地產(chǎn)評估機(jī)制

英國建立了相對完善的房產(chǎn)評估機(jī)制，這是未來中國房產(chǎn)稅制設(shè)計的藍(lán)本。目前我國大部分縣市級以上城市公布了其轄區(qū)內(nèi)的基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以充分利用這些數(shù)據(jù)，設(shè)計出自己的分級計量模型，作為房產(chǎn)稅評估的有效手段。

此外，在稅率設(shè)置上，中央政府統(tǒng)籌，確定稅率范圍，地方政府因地制宜，結(jié)合地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平、居民收入水平、房地產(chǎn)行情以及地方財政預(yù)算等確定當(dāng)?shù)氐姆慨a(chǎn)稅稅率。

（四）制定適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠措施

房產(chǎn)稅還有一個功能就是調(diào)節(jié)貧富差距，使弱勢群體的福利待遇得到提升，居民的基本住房需求得到保障。對于居住性住房，可以考慮給予免稅或減稅優(yōu)惠。對工薪階層、老年人、殘疾人、學(xué)生等社會弱勢群體免征房產(chǎn)稅，或給予一定的稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼，使得社會福利覆蓋到廣大的低收入群體，體現(xiàn)社會公平。

（五）完善房產(chǎn)稅征收管理措施

房產(chǎn)稅的征收不是一個簡單獨立的問題，必須設(shè)計一整套完善的管理制度。一是必須建立全國聯(lián)網(wǎng)的不動產(chǎn)登記管理信息庫，便于在全國范圍內(nèi)登記、統(tǒng)計納稅人的房產(chǎn)，加強(qiáng)不動產(chǎn)登記管理部門的信息共享；二是設(shè)立中央、省、市三級房產(chǎn)稅評估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)房地產(chǎn)價值評估人員的培養(yǎng)；三是建立全國統(tǒng)一的稅收征管信息系統(tǒng)，做到信息公開和透明，主動接受公眾的監(jiān)督。

（六）傾聽公眾意見，建立糾紛解決機(jī)制

由于房產(chǎn)稅直接關(guān)系到公民的切身利益，因此必須保證公眾的參與權(quán)。首先，要建立和完善房產(chǎn)稅改革的聽證程序，廣泛征求公眾意見。其次，做到公開透明，對評稅結(jié)果進(jìn)行公示，鼓勵納稅人對評稅機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。再次，建立糾紛調(diào)解機(jī)制。當(dāng)納稅人對評估結(jié)果等提出異議時，納稅人有權(quán)與稅務(wù)部門進(jìn)行溝通協(xié)商，化解糾紛。如納稅人對調(diào)解結(jié)果仍不滿意，納稅人可以通過稅收復(fù)議和訴訟程序維護(hù)自身的合法權(quán)益。

注釋：

財政部稅收制度國際比較課題組.英國稅制.北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社.2000.16.

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