論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系

摘 要 協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系是黨與法關(guān)系的核心問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律不屬于同一個(gè)規(guī)范體系，但兩者均是社會(huì)主義法治體系重要的組成部分。本文認(rèn)為要協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系，就要用法治的思維理解兩者之間的一致性和差異性，切實(shí)貫徹體現(xiàn)法治精神、國(guó)家法優(yōu)先、黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家的原則，積極發(fā)現(xiàn)并分析黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的不協(xié)調(diào)問(wèn)題，進(jìn)而不斷規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)，加大黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查，建立兩者之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，使黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律能夠相互協(xié)調(diào)并完美統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。

關(guān)鍵詞 黨內(nèi)法規(guī) 國(guó)家法律 差異性 一致性 協(xié)調(diào)

作者簡(jiǎn)介：陳艷梅，河南科技大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.056

一、黨內(nèi)法規(guī)的概念及性質(zhì)

（一）黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)定義是：“黨的中央組織及其中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”。

1938年10月，毛澤東同志在黨的第六屆中央委員會(huì)第六次會(huì)議上指出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！?1945年5月，劉少奇同志在黨的七大上提出“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則，規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！?1962年2月，鄧小平同志在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上列舉了民主集中制、艱苦樸素、謙虛謹(jǐn)慎等優(yōu)良傳統(tǒng)并指出有一套健全的黨的生活制度是我們黨的傳統(tǒng)之一，認(rèn)為“這些都是毛澤東同志一貫提倡的， 是我們的黨規(guī)黨法” 。1978年12月，鄧小平同志在《解放思想， 實(shí)事求是， 團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話中提到：“國(guó)要有國(guó)法， 黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！?1990年，中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》中正式使用黨內(nèi)法規(guī)，即“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱?！?1992年，黨的十四大修改并通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中首次使用了“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念，即“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況” ，“黨內(nèi)法規(guī)”正式寫(xiě)入黨章。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的特殊法律性質(zhì)

按照制定主體和適用主體的不同，當(dāng)下社會(huì)的法可分為國(guó)際法、國(guó)家法和社會(huì)法。這里的社會(huì)法是指由不同的社會(huì)公權(quán)力主體制定的行為規(guī)則，用于調(diào)整其內(nèi)部的組織及管理關(guān)系、調(diào)整其運(yùn)行所涉及的外部關(guān)系。按照能否運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分，當(dāng)下社會(huì)的法可分為硬法和軟法。“軟法是一定人類共同體制定或認(rèn)可的規(guī)范共同體組織和共同體成員行為的規(guī)則” ，其不能用國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施。綜上，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)屬于社會(huì)法和軟法。但中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，其黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)的同時(shí)必然會(huì)對(duì)國(guó)家事務(wù)產(chǎn)生影響，故黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)是社會(huì)法和軟法，但也必然包含了國(guó)家法和硬法的部分。

二、黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的一致性與差異性

一方面，兩者都屬于社會(huì)主義法治體系，有著相同的指導(dǎo)思想和價(jià)值取向，兩者相輔相成，相互促進(jìn)。另一方面，兩者不屬于同一個(gè)規(guī)范體系，在制定主體、制定程序、調(diào)整對(duì)象、實(shí)施方式等方面均有很大差異。

（一）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的一致性

兩者的一致性體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：首先，中國(guó)共產(chǎn)黨代表全國(guó)最廣大人民的根本利益。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在價(jià)值取向上都體現(xiàn)了人民的意志，兩者的最高目標(biāo)都是人民利益福祉。其次，兩者具有共同的指導(dǎo)思想?！饵h章》和《憲法》都明確規(guī)定了馬克思主義的指導(dǎo)地位。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律均以馬克思主義作為指導(dǎo)思想。再次，兩者都是社會(huì)主義法治的重要組成部分，缺一不可。最后，二者相互配合，良性互動(dòng)。一方面，黨內(nèi)法規(guī)不得違反國(guó)家法律；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家法律的重要立法淵源，其條件成熟時(shí)可上升為國(guó)家法律，對(duì)國(guó)家法律具有指引和促進(jìn)的作用。

（二）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的差異性

兩者不屬于同一個(gè)規(guī)范體系，具有較為明顯的差異。首先，制定的主體及制定的程序均不相同。國(guó)家法律是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)依據(jù)《立法法》制定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是省級(jí)以上的黨委組織依據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》制定。其次，調(diào)整內(nèi)容和適用對(duì)象均不相同。國(guó)家法律調(diào)整的是社會(huì)關(guān)系及秩序，適用對(duì)象是全國(guó)公民和組織。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系及生活，適用對(duì)象是黨員和黨組織。再次，實(shí)施方式不同。國(guó)家法律的適用主體是國(guó)家機(jī)關(guān)，其依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施；黨內(nèi)法規(guī)的適用主體則是黨的組織，其依靠黨的紀(jì)律保障實(shí)施。最后，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位決定的，只有嚴(yán)明的紀(jì)律和規(guī)矩，才能保證全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、步調(diào)一致，才能更好地執(zhí)政，更好地率領(lǐng)全國(guó)各族人民把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)作為名詞時(shí)表示和諧一致的狀態(tài)，作為動(dòng)詞時(shí)表示為達(dá)到和諧的狀態(tài)，有意而為之，配合得當(dāng)?shù)奶囟ㄐ袨椤｜h的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》中強(qiáng)調(diào)要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)” ，兩者協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是在立法和實(shí)施動(dòng)態(tài)過(guò)程中，有意地加以促成。

（一）協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的困境

要達(dá)到黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的完美協(xié)調(diào)，就必須弄清二者相協(xié)調(diào)問(wèn)題的困境。

1.黨內(nèi)法規(guī)表述不規(guī)范，內(nèi)容不完整

首先，黨內(nèi)法規(guī)研究起步晚，缺乏專業(yè)的 “立法技術(shù)”。具體如下：有的黨內(nèi)法規(guī)語(yǔ)言表述不具體不明確，語(yǔ)義理解不具有唯一性；條款表述不完整，有的條款有行為模式，但無(wú)相應(yīng)的后果條款；救濟(jì)條款規(guī)定不到位。其次，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不完整，實(shí)體性法規(guī)較多，程序性法規(guī)較少，原則性規(guī)定較多，可操作性規(guī)定較少。再次，黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性不足。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體層級(jí)和部門較多，無(wú)法將黨內(nèi)法規(guī)置于同一維度進(jìn)行考慮，對(duì)法規(guī)同一性認(rèn)識(shí)不足。

2.黨內(nèi)法規(guī)體系有待完善

黨內(nèi)法規(guī)雖然已經(jīng)形成了以黨章為根本，準(zhǔn)則、條例為主干，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為枝節(jié)的縱向結(jié)構(gòu)體系；但從橫向結(jié)構(gòu)看，黨內(nèi)法規(guī)在黨的干部和黨的紀(jì)律方面規(guī)定較多，雖然這兩個(gè)方面較為重要，但其他方面的規(guī)定也是必不可少的。

3.對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查不到位

黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律制定主體不同，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、制定和評(píng)估三階段與國(guó)家法律溝通不夠，合法性審查不到位。

4.兩者在實(shí)施的過(guò)程中缺乏有效的協(xié)商機(jī)制

兩者均規(guī)定了相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，這對(duì)各自良性運(yùn)轉(zhuǎn)有積極的保障作用。但兩者缺乏高效的協(xié)商機(jī)制，致使信息無(wú)法共享。

（二）協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的原則

要達(dá)到黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的協(xié)調(diào)，就必須樹(shù)立相應(yīng)的原則，確保兩者協(xié)調(diào)的基調(diào)。

1.體現(xiàn)法治精神原則

法治精神必須以公平正義和普遍約束力為先決條件，以保障個(gè)人的權(quán)利為基本價(jià)值取向，以程序的民主性、規(guī)范性為程序正義的基本要求。黨內(nèi)法規(guī)被納入社會(huì)主義法治體系以后，其與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)的首要原則就是體現(xiàn)法治精神的原則。即黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容要反映絕大多數(shù)黨員的意志，制定主體及制定程序等要體現(xiàn)程序正義的要求。

2.國(guó)家法優(yōu)先的原則

國(guó)家法優(yōu)先原則即法律至上原則，這既是憲法的基本原則之一，也是黨章明確規(guī)定的。一方面，黨內(nèi)法規(guī)的制定原則、具體內(nèi)容不得和國(guó)家法律的立法原則、具體內(nèi)容相違背。另一方面，屬于國(guó)家法律規(guī)定的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不得介入。

3.堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的原則

中國(guó)共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，這一性質(zhì)決定了黨紀(jì)必須嚴(yán)于國(guó)法。即：黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員的要求比國(guó)家法律對(duì)公民的要求更為嚴(yán)格；黨員干部違法犯罪的，黨內(nèi)法規(guī)使用在先，及時(shí)查清其違紀(jì)事實(shí)并給予黨紀(jì)處分后，移交司法機(jī)關(guān)，在法律許可的范圍內(nèi)從嚴(yán)、從重處理。

（三）協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的建議

1.規(guī)范并完善黨內(nèi)法規(guī)

首先，提高立法技術(shù)，規(guī)范立法程序。語(yǔ)言表述要準(zhǔn)確，以增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的適用性和可操作性。法規(guī)條款結(jié)構(gòu)要完整，既要有行為模式，也要有相應(yīng)后果的規(guī)定，以保證黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施。同時(shí)，應(yīng)增加救濟(jì)條款的制度安排，保證權(quán)益受到損害時(shí)能夠得到有力的救濟(jì)。其次，完善黨內(nèi)程序性法規(guī)，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可操作性，保障實(shí)體權(quán)利的落實(shí)。再次，不同層級(jí)的制定主體之間，應(yīng)注重協(xié)調(diào)性，以減少甚至避免黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部的不協(xié)調(diào)。

2.完善黨內(nèi)法規(guī)體系

要站在全局的高度，整體規(guī)劃，縱向保證各層級(jí)的均衡，橫向保證各項(xiàng)內(nèi)容的均衡，縱向與橫向相結(jié)合，使黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系更趨協(xié)調(diào)。

3.加大黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)劃、制定和評(píng)估這三個(gè)階段的合法性審查，其中制定階段包括起草、審批、發(fā)布和備案等環(huán)節(jié)

在黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃和起草階段，要認(rèn)真專研國(guó)家法律，充分發(fā)揚(yáng)民主，細(xì)心聽(tīng)取各方意見(jiàn)，進(jìn)而與國(guó)家法律的立法機(jī)關(guān)反復(fù)溝通協(xié)商，并將黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃和正式草案向所有黨組織和黨員公布以接受監(jiān)督，切實(shí)保證黨內(nèi)法規(guī)在的規(guī)劃和起草階段的合法性。在黨內(nèi)法規(guī)的審批階段，若起草的黨內(nèi)法規(guī)多次因違反法律而被修改、緩辦或退回的，起草該黨內(nèi)法規(guī)草案的直接責(zé)任人員和主管人員應(yīng)給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分；若審批機(jī)關(guān)審批不嚴(yán)，造成其審批通過(guò)的法規(guī)與國(guó)家法律相沖突，應(yīng)追究審核人員的責(zé)任。在黨內(nèi)法規(guī)的備案環(huán)節(jié)，專門機(jī)關(guān)應(yīng)與國(guó)家法律的立法機(jī)關(guān)密切聯(lián)系，認(rèn)真聽(tīng)取其意見(jiàn)，記錄在案并認(rèn)真研究，以判斷備案的黨內(nèi)法規(guī)是否合法。在黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估階段，應(yīng)當(dāng)組建專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照相應(yīng)的評(píng)估原則及評(píng)估程序?qū)h內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行情況進(jìn)行評(píng)估，以確保黨內(nèi)法規(guī)在運(yùn)行中的合法性。

4.建立高效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)，不僅體現(xiàn)在立法上，更體現(xiàn)在實(shí)施的具體環(huán)節(jié)中。要達(dá)到兩者在實(shí)施階段的協(xié)調(diào)，就必須建立高效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制。一種是修改和廢止的溝通機(jī)制，國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)在運(yùn)行過(guò)程中，若出現(xiàn)修改或廢止的情形，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向?qū)Ψ酵▓?bào)，對(duì)方接到通報(bào)后應(yīng)啟動(dòng)相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，進(jìn)而研判該通報(bào)并將結(jié)果向通報(bào)機(jī)關(guān)反饋。另一種是評(píng)估中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。一旦發(fā)現(xiàn)兩者有不協(xié)調(diào)的情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)對(duì)方，就具體的問(wèn)題相互溝通并協(xié)商共同解決。具體措施是制定協(xié)調(diào)細(xì)則，明確協(xié)調(diào)的具體情形；國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施部門要根據(jù)各自具體情況建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)平臺(tái)，并有專人負(fù)責(zé)，以確保有效運(yùn)轉(zhuǎn)，充分利用這一協(xié)調(diào)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，使協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。

注釋：

毛澤東選集：第2卷.人民出版社.1991年版.第528頁(yè).

劉少奇論黨的建設(shè).中央文獻(xiàn)出版社.1991年版.第400頁(yè).

鄧小平文選：第1卷.人民出版社.1994年版.第300頁(yè).

鄧小平文選：第2卷.人民出版社.1994年版.第147頁(yè).

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978-1996）.法律出版社.1996年版.第706頁(yè).

中國(guó)共產(chǎn)黨章程編介（從一大到十六大）.黨建讀物出版社.2004年版.第282-283頁(yè).

姜明安.軟法的興起與軟法之治.中國(guó)法學(xué).2006（2）.第25-36頁(yè).

中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定.北京：人民出版社.2014年版.第53頁(yè).